政策效果審計相關(guān)挑戰(zhàn)與對策,審計論文內(nèi)容摘要：國家治理要想精準(zhǔn)有效，離不開各類公共問題的準(zhǔn)確辨別和相應(yīng)公共政策的及時制定與有效執(zhí)行。由此可見，保證公共政策執(zhí)行的效率效果，對于促進(jìn)國家長治久安，保障人民生活水平的不斷提高，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目的具有重要的現(xiàn)實意義。因而，本文以為怎樣促進(jìn)政策效果審計在我們國家公共政策落實領(lǐng)域的積極作用，有很強(qiáng)的研究價值。故本文結(jié)合現(xiàn)有學(xué)者的研究成果，分析政策效果審計作用和完善的途徑，希望能對我們國家政策效果審計的研究做出一點(diǎn)淺薄的奉獻(xiàn)。本文關(guān)鍵詞語：公共政策;政策效果審計;完善與應(yīng)用;ResearchonthePerfectionandApplicationofPolicyEffectAuditinginChinaGuYiNationalAuditingCollege,NanjingAuditUniversityAbstract：Inordertobeaccurateandeffective,nationalgovernanceisinseparablefromtheaccurateidentificationofvariouspublicissuesandthetimelyformulationandeffectiveimplementationofcorrespondingpublicpolicies.Fromthiswecanseethatensuringtheefficiencyeffectofpublicpolicyimplementationhasimportantpracticalsignificanceforpromotingthelong-termstabilityofthecountry,ensuringthecontinuousimprovementofpeopleslivingstandardsandrealizingthegoalofthegreatrejuvenationoftheChinesenation.Therefore,thispaperbelievesthathowtopromotethepositiveeffectofpolicyeffectauditinginthefieldofpublicpolicyimplementationinChinahasastrongresearchvalue.Therefore,thispapercombinestheresearchresultsofexistingscholars,analyzestheroleofauditingofpolicyeffectsandthepathofimprovement,hopingtomakeaslightcontributiontothestudyofpolicyeffectivenessauditinChina.一、引言公共政策從定義上來看，能夠講是國家制定的一系列資源配置與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)手段，用以解決某一類社會問題的行動統(tǒng)稱。從實踐層面來看，國家治理要想進(jìn)行得精準(zhǔn)有效，離不開對各類公共問題的準(zhǔn)確辨別和相應(yīng)公共政策的及時制定與有效執(zhí)行。由此可見，保證公共政策執(zhí)行的效率效果，對于促進(jìn)國家長治久安，保障人民生活水平的不斷提高，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目的具有重要的現(xiàn)實意義。在這種背景之下，公共政策審計相關(guān)問題的研究成為我們國家審計研究領(lǐng)域較為熱門與前沿的領(lǐng)域。從學(xué)者們的研究成果看，公共政策審計主要能夠分為政策執(zhí)行審計和政策效果審計兩大類。近年來，從審計署出具的公告看，開展的公共政策審計工作主要是國家重大政策落實情況跟蹤審計。從公告的內(nèi)容看，主要還是屬于合規(guī)性質(zhì)的政策執(zhí)行審計，政策效果審計在我們國家的發(fā)展與研究還有很大的空間。然而，從美國等較早開展公共政策審計業(yè)務(wù)國家的經(jīng)歷體驗來看，工作重心往往放在政策的評估提升和績效優(yōu)化方面，牽涉的是政策效果審計，從實踐上看獲得了較好效果。因而，怎樣推進(jìn)政策效果審計在我們國家的開展，有很現(xiàn)實的研究意義。二、政策效果審計的內(nèi)涵與動因要想研究政策效果審計怎樣發(fā)揮好作用，需要先對其性質(zhì)內(nèi)涵及產(chǎn)生的動因做好分析?！惨弧痴咝Ч麑徲嫷膬?nèi)涵與內(nèi)容1.政策效果審計的內(nèi)涵。關(guān)于政策效果審計的定性，國內(nèi)學(xué)者傾向于將其詳指為政策執(zhí)行效果審計，究其原因，筆者以為能夠結(jié)合政策執(zhí)行審計的周期與審計的原理來考慮。我們都知道，無論審計的外延怎樣拓展，其核心都應(yīng)該圍繞對代理人履行委托代理責(zé)任的評價。從時間節(jié)點(diǎn)上看，公共政策效果方面的評估能夠分為事前、事中及事后三個階段。針對事前階段的評估主要是政策制定方面的評估，而牽涉事中與事后的則屬于基于政策執(zhí)行方面的評估。對于事前的評估進(jìn)行審計無疑是背離審計基本原理的，所以針對政策效果的審計應(yīng)當(dāng)是著力于事中與事后部分，由此可見政策效果審計詳細(xì)還應(yīng)細(xì)分為政策執(zhí)行效果的審計。從學(xué)者們現(xiàn)有的研究成果看，對于政策效果審計內(nèi)涵的界定傾向于兩個大的方面：政策效果實際情況的判定以及對于實際效果和預(yù)期之間差異的反思。結(jié)合這個角度，本文以為政策效果審計的內(nèi)涵從基本層面來看，是指審計機(jī)關(guān)運(yùn)用審計技術(shù)方式方法實際鑒證相關(guān)公共政策執(zhí)行效果的真實情況，并與政策制定時的預(yù)期目的進(jìn)行比照，由此對于政策本身或政策執(zhí)行相關(guān)措施給出改良意見。那么，鑒證和反思哪個部分才是政策效果審計發(fā)揮作用的關(guān)鍵呢？考慮到公共政策制定的本質(zhì)目的是為了解決某類公共問題，促進(jìn)國家治理，因而政策效果審計的核心作用應(yīng)是對于政策的本身和執(zhí)行措施的改良提供幫助。當(dāng)然，要發(fā)揮好改進(jìn)作用，首先要客觀評估政策相關(guān)內(nèi)容，鑒證與評估應(yīng)是政策效果審計發(fā)揮作用的基石，其重要性同樣不容小覷。2.政策效果審計的內(nèi)容。結(jié)合上文對于政策效果審計內(nèi)涵的分析，詳細(xì)開展政策效果審計的內(nèi)容應(yīng)該包含鑒證評估與提升建議兩個部分。詳細(xì)開展審計業(yè)務(wù)時的操作需要結(jié)合詳細(xì)的項目來進(jìn)行設(shè)計，本文在這里只是提出設(shè)計時能夠參考的角度。先來看鑒證與評估部分。一是從評估時間節(jié)點(diǎn)角度考慮，要想提升審計敏感度，需要將評估時間前移，即在政策執(zhí)行的事中就開展評估，這樣能夠便于及時發(fā)現(xiàn)問題，縮短政策效果審計發(fā)揮作用的周期。二是從評估標(biāo)準(zhǔn)的角度考慮，政策效果審計的最終目的是提升政策的效果，因而評估的角度應(yīng)當(dāng)是立足合規(guī)性判定，向政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)、效率、效果性角度發(fā)展。最后是從評估對象角度考慮，本文以為評估的對象應(yīng)當(dāng)集中于效率效果方面，即在政策配套項目的執(zhí)行效果、資金使用的效率效果等方面。要注意的是，對于效果難以到達(dá)預(yù)期的情況，要辨識究竟是由于執(zhí)行主體不合規(guī)還是相關(guān)方式方法或設(shè)計不得當(dāng)造成的，這對于給出后續(xù)意見有很重要的作用。接著來看反思與提升建議的部分。我們都知道審計按主體可分為三類：國家審計、內(nèi)部審計與外部審計。外部審計牽涉改良意見給出的并不多，內(nèi)部審計發(fā)展到今天越來越強(qiáng)調(diào)其咨詢建議功能的實現(xiàn)，而國家審計服務(wù)于國家治理，本文以為其核心作用的發(fā)揮離不開對治理手段的反思與建議。由此來看，提升建議應(yīng)當(dāng)是政策效果審計提升效果的關(guān)鍵。給出建議，首先要建立在對于審計發(fā)現(xiàn)問題的客觀評定上，建議的內(nèi)容要與發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)密結(jié)合，才能加強(qiáng)意見的針對性。除此之外，由于公共問題的多樣性，不同公共政策之間的差異不同是非常大的，因而還要注意建議的專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)考慮引入相關(guān)問題專家的協(xié)助來提升所給出建議的可操作性與效果性。〔二〕從受托責(zé)任角度淺析政策效果審計的動因在界定完政策效果審計是什么之后，接下來考慮為什么要開展政策效果審計，即政策效果審計的動因。審計動因指的是審計產(chǎn)生與發(fā)展的動力和原因，由于分析的角度不同，對于審計動因的解釋也不同。本文在這里選取的是廣泛接受的受托責(zé)任觀，即審計的產(chǎn)生與發(fā)展是源于受托責(zé)任的產(chǎn)生與發(fā)展，以此來分析政策效果審計的動因。要分析政策效果審計中存在的受托責(zé)任，首先要理清所包含的委托代理關(guān)系。本文以為，政策效果審計中所包含的委托代理關(guān)系如此圖1所示。圖1政策效果審計委托代理關(guān)系圖下載原圖總體上看，政策審計包含的委托代理關(guān)系牽涉的主體是公共委托代理關(guān)系中所包含的公眾與兩大類別。而詳細(xì)看，還能夠細(xì)分為與地方、的行政部門〔負(fù)責(zé)相關(guān)政策的制定〕與的詳細(xì)職能部門〔保證相關(guān)政策的落實〕這兩個大的類別。下面本文將從上圖所示的三個層級的委托代理關(guān)系角度，來分析政策效果審計的動因。在第一層級，即社會公眾與之間的委托代理關(guān)系中，公眾將公共資源使用和管理的權(quán)利委托于，是為了能夠更好地使用資源，服務(wù)于廣大的社會公眾并促進(jìn)國家和社會的長久發(fā)展。而為了更好地履行剛剛受托的責(zé)任而制定的公共政策，其根本性的目的應(yīng)是更好地服務(wù)于公眾的需求。而社會公眾較之施行政策的經(jīng)過能否合法和規(guī)范，其愈加關(guān)心政策效果能否根據(jù)預(yù)期設(shè)定的目的實現(xiàn)以及政策的施行所帶來的實際效果能為其生活所帶來的改善。既然公眾關(guān)注的是公共政策的效果，那么就應(yīng)當(dāng)重視政策效果的實現(xiàn)，政策效果審計作為促進(jìn)公共政策施行效果及政策本身及時改進(jìn)的有力工具，其產(chǎn)生和發(fā)展便有了必然性。在第二層級，即與地方之間的委托代理關(guān)系中，為了更好地進(jìn)行國家治理而將地方治理權(quán)委托給地方?？傮w上看，所制定的公共政策往往是建立在統(tǒng)籌全局發(fā)展的角度，代表了國家前進(jìn)與國家治理的大方向。但由于我們國家幅員遼闊，所制定的政策往往不能直接在全國進(jìn)行廣泛套用，需要地方結(jié)合實際情況對宏觀政策進(jìn)行配套改進(jìn)，并出具符合各地現(xiàn)實需求的配套政策來促進(jìn)宏觀政策的落實。站在的角度，對地方的訴求既包含地方直接落實及改進(jìn)宏觀政策的合理高效，又包括地方所出臺配套政策的實際效果能夠有力地促進(jìn)宏觀公共政策目的的實現(xiàn)。對于地方采取措施效率和效果性的評判，成為政策效果審計產(chǎn)生的動因。在第三層級，行政部門與詳細(xì)職能部門之間的委托代理關(guān)系中，行政部門將詳細(xì)實行相應(yīng)國家治理手段的權(quán)利托付給職能部門。在公共政策的施行經(jīng)過中，行政部門制定政策，而想要落實政策還離不開詳細(xì)職能部門的實踐。站在行政部門的角度，一方面希望職能部門能夠采取高效合理的手段來促進(jìn)其設(shè)計的政策能按預(yù)先計劃目的實現(xiàn)；另一方面亦希望職能部門能給予建設(shè)性反應(yīng)，幫助完善改進(jìn)或更迭現(xiàn)有政策，進(jìn)而改良政策本身的科學(xué)性。從職能部門的受托責(zé)任來看，對于詳細(xì)政策實踐的效果能否與制定者制定政策時所抱有的目的相一致，及給出的反應(yīng)信息的科學(xué)性和有效性，都需要一種工具來判定，這也促進(jìn)了政策效果審計的產(chǎn)生與發(fā)展。除了在上述三個層級的委托代理關(guān)系中受托責(zé)任產(chǎn)生與發(fā)展造成的動因之外，還能夠從履行公共受托責(zé)任的全面性角度來考慮。有學(xué)者指出要履行全面的公共受托責(zé)任，應(yīng)當(dāng)包含下面五個方面性質(zhì)：合法性、合規(guī)性、績效性、安全性和社會性?？冃宰⒅匦市Ч?，社會性則注重履行責(zé)任造成的直接與間接的社會影響，這兩方面責(zé)任履行的情況需要鑒證，促進(jìn)了政策效果審計的萌生。三、政策效果審計作用發(fā)揮的途徑和挑戰(zhàn)在分析完政策效果審計是什么，以及為什么需要政策效果審計之后，接下來考慮政策效果審計怎么樣才能充分發(fā)揮作用。正如前文分析所指出的，政策效果審計的發(fā)揮包含對政策本身與執(zhí)行效果的評估鑒證和針對問題、改良的意見提出兩大方面，所以在考慮其作用發(fā)揮途徑時，應(yīng)從這些方面著手：〔一〕政策效果審計評估功能的發(fā)揮途徑要保證政策效果審計對于政策相關(guān)內(nèi)容評估的科學(xué)性與客觀性，能夠從評估的時間、對象和標(biāo)準(zhǔn)三個角度考慮構(gòu)架和完善途徑。1.評估的時間。一項公共政策從設(shè)計到施行再到完善，一般分為事前、事中和事后三個階段。由前文分析可知，政策效果審計評估節(jié)點(diǎn)的選擇應(yīng)是在事中和事后的階段。而審計工作發(fā)揮作用的效率性，需要考慮提升敏感性。關(guān)于敏感性的定義，能夠參考國際內(nèi)部審計組織給出的意見，即審計對于相關(guān)問題的反應(yīng)速度和及時性更近。出于這點(diǎn)考慮，政策效果審計應(yīng)當(dāng)與政策施行同步開展，即階段性政策推行工作開展后，要及時對其執(zhí)行情況進(jìn)行效果審計，總結(jié)評價一段時間節(jié)點(diǎn)內(nèi)政策施行所開展項目的績效水平。這樣一方面能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，有效提升政策的效果水平；另一方面亦能夠通過給出針對性意見，提升政策施行的靈敏性。當(dāng)然，事后評估對于政策完好性和宏觀作用的評價亦是不可或缺的，因而事后的評估亦特別必要。除了時間節(jié)點(diǎn)的選擇，進(jìn)行效果審計的頻率也應(yīng)當(dāng)考慮。而一項公共政策的推行往往由很多項目所組成，針對不同項目的審計應(yīng)采取不同的頻率。高風(fēng)險和重點(diǎn)項目能夠適當(dāng)提高，而一些常規(guī)性或者經(jīng)歷體驗成熟、控制完備的項目則能夠考慮適當(dāng)降低審計的頻率，做到在保證審計效果的前提下，合理利用審計資源。2.評估的對象。對于政策效果審計對象的選擇，本文以為應(yīng)當(dāng)是政策推廣所配套的項目以及政策推廣所使用的資金。但要注意的是，進(jìn)行評估時要將關(guān)注和評價重點(diǎn)放在績效方面，即項目和資金是在符合制定標(biāo)準(zhǔn)情況下執(zhí)行的效果水平。這樣做是為了排除違規(guī)違法情況對于項目績效的不良影響，以免造成對于相關(guān)政策和項目設(shè)計科學(xué)性的誤判。所以，在進(jìn)行效果評估之前，首先要對合規(guī)性進(jìn)行審計，當(dāng)然這屬于政策執(zhí)行審計的內(nèi)容。因而，政策效果審計和政策執(zhí)行審計在開展時應(yīng)當(dāng)動態(tài)結(jié)合。3.評估的標(biāo)準(zhǔn)。對于評估標(biāo)準(zhǔn)的選擇，能夠從定性和定量兩個角度對項目和資金進(jìn)行評估。首先看針對政策項目的評估標(biāo)準(zhǔn)。對于政策推廣項目的評估，從定性角度看，能夠分為針對性、廣泛性、必要性、可操作性和平衡性五點(diǎn)。針對性指的是某項項目施行時所帶來的效果與政策制定想要結(jié)合問題的契合程度，即項目開展所帶來的效果能否直接提升政策推進(jìn)的程度。廣泛性指的是項目效果所覆蓋的范圍，一般來講公共問題所牽涉的應(yīng)當(dāng)是普羅群眾都關(guān)注和亟待解決的問題，在資源有限的情況下，項目帶來的效果越廣泛越好。必要性指的是為了推廣政策所開展的項目能否是最優(yōu)選擇，假如結(jié)合實際執(zhí)行的績效來看，有其他成本更低或更優(yōu)化的解決方式方法，則該項目便不具有必要性?？刹僮餍灾傅氖琼椖繉嶋H推廣時所面臨困難的嚴(yán)重程度，假如在階段性推廣后，證明推廣的難度過高或成本過大，則證明不具有操作性。最后看平衡性，一項項目的施行除了直接作用之外，往往還有附加作用，在階段性執(zhí)行評估后，假如附加作用帶來的影響較為不利，可考慮其平衡性較差。以上是基于定性角度的考慮。從定量的角度來看，主要是考慮績效性，這點(diǎn)和推廣資金的使用評估具有重疊部分，在綜合評估項目客觀產(chǎn)出的情況下，要結(jié)合投入資金測算投入產(chǎn)出比等。而詳細(xì)的參考標(biāo)準(zhǔn)，一方面能夠參考政策內(nèi)其他項目的情況；另一方面能夠參考國內(nèi)或國際類似領(lǐng)先項目的標(biāo)準(zhǔn)。對于政策推廣資金使用的評估，主要應(yīng)從定量的角度進(jìn)行考慮，而考慮的方式方法能夠與上文所提的項目定量評估相結(jié)合。至于定性方面的判定，主要是針對資金使用科學(xué)性和效率效果性的判定，即資金的統(tǒng)籌規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)能否與項目推進(jìn)的需求相契合，目的是保證有限資金的合理分配?！捕痴咝Ч麑徲嫿ㄗh功能的發(fā)揮途徑作為政策效果審計助力政策落實與改良的重要機(jī)制，功能的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)著力于提升相應(yīng)建議的及時性、適用性、效果性以及系統(tǒng)性。從及時性的角度考慮，要及時判定政策項目或措施的改良方向〔繼續(xù)推進(jìn)、改進(jìn)、終止三大類〕，能夠以審計工作前移和審計頻率提升的方式來實現(xiàn)。但這么做勢必會造成審計成本的增加，因而辨別和選擇適宜的項目特別重要。建議的適用性要求審計所給出的建議能與評估的問題有效匹配，能在較大范圍內(nèi)有效解決廣泛存在的問題。為了能在最短的時間內(nèi)保證建議帶來的效果最大化，一方面要對審計評估發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)做出有效判定；另一方面要對發(fā)現(xiàn)問題的根本源頭進(jìn)行有效辨別，才能針對同質(zhì)性問題給出能廣泛適配的建議。效果性作為政策效果審計建議的核心，要求政策效果審計給出的建議能切實提升相應(yīng)政策推廣與政策本身改良的效果。為了實現(xiàn)所給建議效果性的提升，本文以為能夠從專家工作的利用和審計人員綜合素質(zhì)培養(yǎng)兩方面來共同著手。系統(tǒng)性要求政策效果審計所給出的建議能在宏觀方向上促進(jìn)政策方向的推進(jìn)，而非就問題談問題，只站在微觀的角度給出建議，很容易迷失方向。為了提升建議的系統(tǒng)性，審計人員在給出建議時應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宏觀視野，保證建議促進(jìn)政策根本目的的實現(xiàn)，到達(dá)效果的最終目的，而不是單一地解決問題?！踩痴咝Ч麑徲嬙谖覀儑彝茝V所面臨的挑戰(zhàn)結(jié)合上文分析，我們能夠發(fā)現(xiàn)政策效果審計作為一種立足績效，重在治理效率提升的審計形式，與常規(guī)的合規(guī)性審計相比，對于各方工作都有更高層次層次的要求。詳細(xì)而言，我們國家在推廣政策效果審計時可能要面臨挑戰(zhàn)：首先由于政策效果審計當(dāng)前在我們國家缺乏成熟的工作方式方法體系和多種類績效評價體系，在開展詳細(xì)工作時可能出現(xiàn)的問題一是工作方式方法缺乏指導(dǎo)，效率難以提升。二是相關(guān)政策效果評估時可能難以保證客觀，進(jìn)而影響后續(xù)建議的質(zhì)量。三是政策效果審計牽涉的法律法規(guī)建設(shè)仍不完善，對于政策效果審計開展時的強(qiáng)迫力保障缺乏。其次，由于宏觀政策往往牽涉很多詳細(xì)措施和項目，進(jìn)而對于審計對象的選擇提出了更高層次要求。若不能選取有代表性和重點(diǎn)應(yīng)該關(guān)注的審計對象，則會對政策效果審計工作的效率、效果產(chǎn)生不良影響。再次，公共政策的終極服務(wù)對象是廣大公眾，因而公民的意見對于政策改進(jìn)的方向無疑具有重要作用。而當(dāng)前在我們國家，公眾介入方面的體系還較為缺乏，沒有公眾意見的導(dǎo)向，政策效果審計建議作用的效果發(fā)揮恐怕難以保證。除此之外，政策效果審計給出針對政策執(zhí)行和改進(jìn)意見時，需要愈加高層次的知識體系。當(dāng)前我們國家審計機(jī)關(guān)的審計人員多是審計專業(yè)出生，在面對五花八門的政策類型時，知識體系很難知足需求，因而怎樣提升審計人員素質(zhì)或有效利用相關(guān)專家的知識來支持政策效果審計工作，是需要考慮的問題。最后，在科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展的今天，信息化技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用無疑能夠極大地提升政策效果審計相關(guān)工作開展的成效。怎樣提升政策效果審計當(dāng)代化與信息化水平，是提升審計效率效果的重要步驟。四、政策效果審計相關(guān)挑戰(zhàn)的應(yīng)對策略與完善建議在分析完政策效果審計可能面臨的挑戰(zhàn)后，再結(jié)合客觀現(xiàn)實和學(xué)者們現(xiàn)有意見與研究成果的基礎(chǔ)，本文以為能夠從下面幾個方面來應(yīng)對政策效果審計所面臨的挑戰(zhàn)?！惨弧惩晟葡鄳?yīng)支持體系的構(gòu)建政策效果審計在開展時，要想提高效率效果，離不開支持體系的構(gòu)建。詳細(xì)來看，包括工作方式方法體系、效果評估體系以及法律法規(guī)體系。工作方式方法體系與效果評估體系能夠促進(jìn)政策效果審計的開展效率，法律法規(guī)體系能夠保證政策效果審計開展的強(qiáng)迫力。這些體系的構(gòu)建一方面能夠參考國外先進(jìn)經(jīng)歷體驗；另一方面也需要相關(guān)部門在結(jié)合我們國家政策環(huán)境的基礎(chǔ)上探索積累?！捕硺?gòu)建高效線上溝通平臺政策效果審計線上溝通平臺的構(gòu)建，能夠圍繞三個方向來進(jìn)行。一是構(gòu)建覆蓋多領(lǐng)域?qū)＜业木€上智庫，當(dāng)審計人員在開展政策效果審計提出意見時，能夠及時向政策牽涉領(lǐng)域的專家咨詢，提升意見的質(zhì)量。二是構(gòu)建政策效果審計工作經(jīng)歷體驗溝通平臺。政策效果審計開展之初，審計人員往往處于探索階段，若是能構(gòu)建經(jīng)歷體驗溝通平臺方便審計人員溝通，則能夠很好地促進(jìn)先進(jìn)工作經(jīng)歷體驗的推廣和使用。三是構(gòu)建公眾意見平臺，鼓勵廣大公眾針對政策