融資過程中收費權(quán)質(zhì)押的法規(guī)與現(xiàn)狀——以公路收費權(quán)質(zhì)押為視角劉晶宇［【1】北京蘭臺律師事務(wù)所律師］摘要：2007年頒布的《物權(quán)法》在結(jié)合理論和實務(wù)的基礎(chǔ)上，修正了《擔(dān)保法》中的一些規(guī)定，完善了我國的擔(dān)保物權(quán)制度。在權(quán)利質(zhì)押方面，《物權(quán)法》增加了“應(yīng)收賬款”為權(quán)利質(zhì)押標(biāo)的，為擔(dān)保權(quán)利的設(shè)定提供了一條新的路徑。但遺憾的是，《物權(quán)法》對于實際中早已出現(xiàn)的收費權(quán)質(zhì)押問題，并沒有以法律條文的形式確定下來。在《物權(quán)法》施行的五個年頭里，收費權(quán)質(zhì)押被更為廣泛的應(yīng)用，理論與實際的沖突則更為凸顯。本文擬從公路收費權(quán)質(zhì)押的角度解讀在融資過程中收費權(quán)質(zhì)押的理論與實務(wù)問題。關(guān)鍵詞：收費權(quán)公路收費權(quán)權(quán)利質(zhì)押法規(guī)現(xiàn)狀在市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)的發(fā)展史幾乎就是企業(yè)的融資史。隨著資金供給渠道的逐漸多元，融資風(fēng)險則成為資金供給者必須考慮的問題。要保證債權(quán)人的權(quán)利，按期收回資金、獲取收益，確保資金安全，就有賴于完善的擔(dān)保物權(quán)制度。有關(guān)收費權(quán)質(zhì)押的立法收費權(quán)的質(zhì)押在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中已為發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)廣泛接受，但收費權(quán)是否應(yīng)該作為權(quán)利質(zhì)押的一項獨立財產(chǎn)權(quán)以法條的形式予以確認(rèn)，一直是理論界和實務(wù)界爭論的焦點。1995年施行的《擔(dān)保法》以列舉的方式確定了權(quán)利質(zhì)押的范圍，并以“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”作為兜底條款，為權(quán)利質(zhì)押的標(biāo)的留下了發(fā)展擴(kuò)大的空間。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量無形財產(chǎn)產(chǎn)生，財產(chǎn)權(quán)利的種類明顯增多，許多新型的權(quán)利擔(dān)保沒有明確的法律規(guī)定，如水費收費權(quán)、電費收費權(quán)、電訊經(jīng)營收費權(quán)、學(xué)校收費權(quán)、醫(yī)院收費權(quán)、學(xué)生公寓收費權(quán)等。在2000年前后，國務(wù)院以批復(fù)的形式對經(jīng)濟(jì)活動中已出現(xiàn)的以公路收費權(quán)、電費收益權(quán)等進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保的情況予以確定，并規(guī)定了該等收費權(quán)的質(zhì)押方式和登記部門等；《擔(dān)保法》司法解釋也確定了“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，按照擔(dān)保法第七十五條第（四）項的規(guī)定處理?！彪S后，有關(guān)部門對以學(xué)校公寓收費權(quán)、出口退稅專用賬戶等質(zhì)押的法律文件也相繼出臺。上述規(guī)定均認(rèn)為收費權(quán)是一項獨立的財產(chǎn)權(quán)利，從而可以成為權(quán)利質(zhì)押的標(biāo)的，但鑒于有關(guān)部門的批復(fù)等文件法律位階較低，權(quán)利擔(dān)保方面的立法依舊處于滯后的狀態(tài)，在一定程度上限制了金融業(yè)的發(fā)展。從1993年開始起草，到2007年10月正式施行，中國的《物權(quán)法》經(jīng)歷了10多個年頭終于“千呼萬喚始出來”。然而，這個里程碑式的立法并沒有將現(xiàn)實中已廣泛采用并得到相關(guān)法律文件認(rèn)可的收費權(quán)質(zhì)押納入到法條中?！段餀?quán)法》第二百二十三條以列舉的方式規(guī)定了權(quán)利質(zhì)押的標(biāo)的范圍，在與《物權(quán)法》同一天施行的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》中，中國人民銀行對應(yīng)收賬款做了概括性的描述，并同時以列舉的方式闡明了應(yīng)收賬款的內(nèi)涵，“公路、橋梁、隧道、渡口等不動產(chǎn)收費權(quán)”被納入了應(yīng)收賬款的范疇。但《物權(quán)法》將權(quán)利質(zhì)押的標(biāo)的限定在法律、行政法規(guī)允許的范圍內(nèi)，作為部門規(guī)章的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》將收費權(quán)列入應(yīng)收賬款范疇，從法理上使得收費權(quán)質(zhì)押的合法性受到質(zhì)疑?！段餀?quán)法》中的收費權(quán)質(zhì)押在《物權(quán)法》的起草過程中，理論界與實務(wù)界曾對是否增加“收費權(quán)”和“應(yīng)收賬款”為權(quán)利質(zhì)押標(biāo)的持有相左的意見。實務(wù)部門和一部分專家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將“收費權(quán)”和“應(yīng)收賬款”納入物權(quán)法權(quán)利質(zhì)押范圍。首先，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷完善和經(jīng)濟(jì)活動的活躍發(fā)展，需要更多的擔(dān)保財產(chǎn)以加速資金的流通；其次，允許債權(quán)處置有利于中小企業(yè)的融資，據(jù)測算，允許一般債權(quán)抵押，將盤活5萬億元的資產(chǎn)；此外，國外立法多承認(rèn)一般債權(quán)質(zhì)押。廣大金融機(jī)構(gòu)都希望允許一般債權(quán)質(zhì)押。對于債權(quán)出質(zhì)可能產(chǎn)生的交易風(fēng)險，可以通過公證、交付交易憑證、通知第三人或者質(zhì)權(quán)登記等方法解決。［【2】全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會民法室：《物權(quán)法立法背景與觀點全集》，法律出版社，2007年，第181頁］【2】而以梁慧星為代表的理論界專家學(xué)者則認(rèn)為允許以“收費權(quán)”和“應(yīng)收賬款”設(shè)立權(quán)利質(zhì)權(quán)“在理論上是錯誤的，在實務(wù)中是有害的”。如果某項權(quán)利，既沒有“權(quán)利憑證”也沒有“登記制定”，或者質(zhì)權(quán)人不能通過占有“權(quán)利憑證”或者辦理“出質(zhì)登記”達(dá)到控制該項權(quán)利的目的，則該項權(quán)利不能用于設(shè)立“權(quán)利質(zhì)權(quán)”。［【3】梁慧星：《是“債權(quán)轉(zhuǎn)讓”，還是“權(quán)利質(zhì)押”》，人民法院報，2006年11月8日，第005版］【3】在《物權(quán)法》草稿第三次審議時，人大法工委經(jīng)研究并商最高人民法院、中國人民銀行等部門的同意，對可質(zhì)押的權(quán)利增加了“公路、電網(wǎng)等收費權(quán)”，并一直保留，直至最終送審第七稿時，以“公路、橋梁等收費權(quán)可以納入應(yīng)收賬款，且目前收費情況比較混亂，哪些收費可以質(zhì)押，那些收費不能質(zhì)押，還需要進(jìn)一步清理”為由，刪除了收費權(quán)的相關(guān)條款，相應(yīng)增加應(yīng)收賬款條款。收費權(quán)質(zhì)押的實務(wù)需求在實踐中，出現(xiàn)很多以收費權(quán)質(zhì)押的情形，例如以公路、橋梁、隧道、渡口、電網(wǎng)、排污處理、學(xué)校、醫(yī)院、公園等收費權(quán)質(zhì)押。據(jù)交通主管部門介紹，公路建設(shè)所需資金量相當(dāng)大，高速公路每公里平均需要資金3000萬元左右，有的高達(dá)近億元，國家財政投資有限，70%至80%需融資解決。因此，公路建設(shè)的項目法人均向銀行貸款滿足資金需求，由于沒有可供擔(dān)保的其他財產(chǎn)，只有以公路收費權(quán)進(jìn)行質(zhì)押。公路收費權(quán)的收益比較穩(wěn)定，以其進(jìn)行質(zhì)押的風(fēng)險不大，銀行愿意接受。另據(jù)電力主管部門介紹，電費分為兩類，一類是電網(wǎng)企業(yè)向發(fā)電企業(yè)交的買電費用；另一類是用戶向電網(wǎng)企業(yè)交的賣點費用。實踐中這兩類電費收益權(quán)都存在質(zhì)押的情況。［【4】同注釋一，第626-627頁］【4】收費權(quán)質(zhì)押的實務(wù)操作從上述實務(wù)中的需求可以看出，在實踐中以收費權(quán)質(zhì)押的情況，多涉及貸款金額較大的項目，那么在相關(guān)法律規(guī)定不明確、不詳實，甚至有沖突的情況下，以收費權(quán)質(zhì)押時需要注意哪些問題呢？本文從公路收費權(quán)的實務(wù)中總結(jié)如下內(nèi)容：（一） 質(zhì)押擔(dān)保的主體對權(quán)利質(zhì)押來講，權(quán)利的歸屬和行使是至關(guān)重要的。在審核公路收費權(quán)質(zhì)押問題時，對于出質(zhì)主體方面需要注意兩個問題：一是，出質(zhì)人是否擁有公路的收費權(quán)，即公路收費權(quán)人與質(zhì)權(quán)人是否具有同一性。在實踐中，貸款人可能是公路的投資人，但公路實際經(jīng)營人是項目公司或其他第三人，所以在權(quán)利出質(zhì)時要對出質(zhì)人主體的適格性進(jìn)行審查。二是，出質(zhì)人的質(zhì)押行為是否經(jīng)過了其內(nèi)部決策流程，其決策是否符合內(nèi)部議事規(guī)則。對于公司來講，對外融資屬于重大經(jīng)營計劃，根據(jù)《公司法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照公司章程所規(guī)定職權(quán)和流程經(jīng)過內(nèi)部決策方為有效。所以，對公司內(nèi)部決策的審核也至關(guān)重要。（二） 質(zhì)押擔(dān)保的客體收費權(quán)是針對政府還貸和經(jīng)營性公路而言的一項特殊權(quán)利，要獲得公路收費權(quán)必須經(jīng)過兩次省級人民政府的批準(zhǔn)：一是經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)建設(shè)收費公路；二是建成后再經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)確定收費標(biāo)準(zhǔn)開始收費。在公路收費權(quán)質(zhì)押時，需要收費權(quán)主體向省交通主管部門或省級人民政府提出公路收費權(quán)質(zhì)押申請。那么用來質(zhì)押的收費公路是否經(jīng)過了相應(yīng)審批，是否具有完備手續(xù)，在簽訂質(zhì)押合同時要嚴(yán)格審查，如關(guān)于出質(zhì)人經(jīng)營質(zhì)押公路的批文、關(guān)于質(zhì)押公路收費站數(shù)量、地點和收費標(biāo)準(zhǔn)的批文、關(guān)于批準(zhǔn)出質(zhì)人用公路收費權(quán)作質(zhì)押擔(dān)保的批文。（三） 質(zhì)押擔(dān)保的期限根據(jù)《收費公路管理條例》的規(guī)定，對于政府還貸公路的最長收費期限不得超過20年；對于經(jīng)營性公路的最長收費期限不得超過30年。所以在簽訂質(zhì)押合同時，應(yīng)注意貸款期限、擔(dān)保期限與剩余收費期限的協(xié)調(diào)：質(zhì)權(quán)人應(yīng)注意審查出質(zhì)公路的收費期限及剩余收費期限，并應(yīng)盡量使貸款期限等于或短于剩余收費期限。否則，應(yīng)督促債務(wù)人、出質(zhì)人向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)申報延長收費權(quán)期限或提供其它附加擔(dān)保，必要時要求其提前還款。（四） 質(zhì)權(quán)登記1999年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于收費公路項目貸款擔(dān)保問題的批復(fù)》（國務(wù)院函[1999]28號），其中規(guī)定“地市級以上交通主管部門作為公路收費權(quán)質(zhì)押的登記部門”，在實踐中，公路收費權(quán)也大多都在交通主管部門進(jìn)行質(zhì)押登記。2007年《物權(quán)法》出臺，明確了應(yīng)收賬款的登記問題：“質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時設(shè)立。”同時，中國人民銀行根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》中，明確了信貸征信機(jī)構(gòu)即“中國人民銀行征信中心”，為應(yīng)收賬款的質(zhì)押登記機(jī)構(gòu)。很明顯，上述兩個登記機(jī)構(gòu)是相沖突的，并且，在物權(quán)法實施后并未有相應(yīng)解釋對此作出進(jìn)一步的規(guī)定。在實踐中，自從《物權(quán)法》出臺后，涉及到公路收費權(quán)質(zhì)押時質(zhì)權(quán)人通常都會要求出質(zhì)人同時在交通主管部門和中國人民銀行的征信中心同時進(jìn)行質(zhì)押登記。在法院的判決中，對于在《物權(quán)法》施行之前已在交通主管部門進(jìn)行了登記，而在《物權(quán)法》施行之后尚未在征信中心進(jìn)行質(zhì)押登記的情況，予以了肯定。但因《物權(quán)法》位階較高，質(zhì)權(quán)在信貸征信機(jī)構(gòu)登記是必不可少的。（五） 質(zhì)權(quán)的實現(xiàn)對于擬用尚未建成的公路進(jìn)行收費權(quán)質(zhì)押的，通常收費權(quán)尚未批準(zhǔn)，并不能達(dá)到擔(dān)保的效果。在這之前，融資主體之間可以訂立分階段的擔(dān)保合同，在收費權(quán)獲取之前由第三方提供擔(dān)保或由貸款人提供其他擔(dān)保，該擔(dān)保合同附加的條件是，僅限于在收費權(quán)批準(zhǔn)之前發(fā)生提前終止貸款并且償還不能的事項，才能實現(xiàn)擔(dān)保。當(dāng)收費權(quán)取得后，即以收費權(quán)進(jìn)行質(zhì)押，以此替換之前提供的其他擔(dān)保。同時，在質(zhì)押合同簽署后，出質(zhì)人轉(zhuǎn)讓質(zhì)押權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過質(zhì)權(quán)人同意。通常權(quán)利質(zhì)押的變現(xiàn)方式有三種：（1）折價方式；（2）變價方式；（3）拍賣方式。這三種方式同樣適用于公路收費權(quán)質(zhì)押，但針對公路收費權(quán)的特點，也可以通過直接從公路收費權(quán)的監(jiān)管賬戶內(nèi)扣劃資金，或者要求將此后的公路收費收入用于清償主債務(wù)的方式實現(xiàn)質(zhì)權(quán)。收費權(quán)質(zhì)押的制度完備收費權(quán)質(zhì)押在我國雖有多年的實踐歷史，但由于理論界與實務(wù)界對收費權(quán)質(zhì)押的性質(zhì)存在很大分歧，且難以達(dá)成共識，導(dǎo)致現(xiàn)將收費權(quán)納入應(yīng)收賬款進(jìn)行管理。然而，收費權(quán)作為一種重要的新型財產(chǎn)權(quán)利，其能夠獨立成為質(zhì)押標(biāo)的，而且不能為其他的各種可質(zhì)押的權(quán)利所涵蓋。應(yīng)在物權(quán)法中明確收費權(quán)質(zhì)押根據(jù)物權(quán)法定原則的要求，應(yīng)在物權(quán)法中規(guī)定收費權(quán)質(zhì)押。我國《物權(quán)法》采取較為嚴(yán)格的物權(quán)法定原則，而根據(jù)物權(quán)法定的原則,各種權(quán)利質(zhì)押都必須由物權(quán)法作出規(guī)定。收費權(quán)質(zhì)押是一種新類型的物權(quán)，按照物權(quán)法定原則，其是否可以作為一種物權(quán)類型，必須要由法律作出明確規(guī)定。有人認(rèn)為，根據(jù)目前的立法情況，應(yīng)收賬款包括了收費權(quán)，收費權(quán)的質(zhì)押應(yīng)適用《物權(quán)法》有關(guān)應(yīng)收賬款的相關(guān)規(guī)定。然而這一觀點經(jīng)不起實踐的推敲。應(yīng)收賬款指權(quán)利人因提供一定的貨物、服務(wù)或設(shè)施而獲得的要求義務(wù)人付款的權(quán)利，不包括因票據(jù)或其他有價證券而產(chǎn)生的付款請求權(quán)。收費權(quán)指權(quán)利人對將來可能產(chǎn)生的收益所享有的請求權(quán)，實質(zhì)上是一種可期待的債權(quán)。收費權(quán)與應(yīng)收賬款的最大區(qū)別是，應(yīng)收賬款中的權(quán)益是已經(jīng)發(fā)生的、確定的，而收費權(quán)中的權(quán)益是尚未發(fā)生的、不確定的，而且像公路收費權(quán)這樣的特殊權(quán)利，其具有即時性，收費權(quán)人與繳費人之間是一種“交錢即放行”的關(guān)系，不存在“應(yīng)收而未收”的情形。所以，將收費權(quán)籠統(tǒng)的歸類于應(yīng)收賬款的妥當(dāng)性仍有待商榷。還有人認(rèn)為，既然物權(quán)草案有關(guān)質(zhì)押的規(guī)定存在一個兜底條款，即“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”，那么即使沒有規(guī)定收費權(quán)質(zhì)押，在解釋上也可以將收費權(quán)質(zhì)押納入權(quán)利質(zhì)押的范疇。然而這種看法并不完全正確。一方面，按照物權(quán)法定原則，我國物權(quán)法沒有規(guī)定收費權(quán)質(zhì)押，收費權(quán)質(zhì)押就不能成為權(quán)利質(zhì)押的類型。不能僅僅從“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”中得出結(jié)論認(rèn)為，收費權(quán)質(zhì)押就屬于《擔(dān)保法》已經(jīng)承認(rèn)的權(quán)利質(zhì)押類型。如果將物權(quán)法沒有明確規(guī)定的各種權(quán)利都通過兜底條款的解釋納入權(quán)利質(zhì)押，那么，物權(quán)法定原則就失去了意義。另一方面，所謂“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”在解釋上不宜認(rèn)為構(gòu)成一個兜底條款，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是對物權(quán)法尚未列舉的權(quán)利設(shè)定質(zhì)押的授權(quán)性規(guī)范，即只有法律方可對此種權(quán)利加以補(bǔ)充。［【5】王利明：《收費權(quán)質(zhì)押的若干問題探討》，法學(xué)雜志，2007年02期］【4】明確收費權(quán)質(zhì)押登記辦法在公示要件主義的物權(quán)變動模式之下，物權(quán)的變動必須以公示為前提。由于目前的規(guī)定將收費權(quán)歸為應(yīng)收賬款，根據(jù)《應(yīng)收賬款質(zhì)押管理辦法》，收費權(quán)應(yīng)在中國人民銀行征信中心辦理質(zhì)權(quán)登記。但實踐中，各種收費的主管機(jī)關(guān)早已發(fā)布了各自管轄的收費權(quán)質(zhì)押登記的法律文件，有的施行行政核準(zhǔn)制度，有的需要經(jīng)過主管部門的批準(zhǔn)，有的采取備案登記制度，而《物權(quán)法》及相關(guān)配套辦法出臺后，并沒有對原有的法律文件進(jìn)行廢止，這導(dǎo)致收費權(quán)質(zhì)押登記在實踐中較為混亂。因此，將收費權(quán)質(zhì)押單獨列為權(quán)利擔(dān)保制度中的一項內(nèi)容