上海面臨的五大人口難題及對策建議

一正確把握人口發(fā)展態(tài)勢上海歷來就是一個移民城市，人口發(fā)展具有很強的開放性，人口變動越來越受到世界、全國和長三角地區(qū)人口發(fā)展的影響。對于上海人口發(fā)展形勢的認識和判斷，不能僅僅局限于上海人口本身，必須跳出上海，在世界、全國和長三角地區(qū)的大格局中，審視上海人口發(fā)展形勢，正確把握人口發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢，這是在人口工作中落實科學發(fā)展觀的重要環(huán)節(jié)。隨著城市化快速發(fā)展，人口流動遷移日趨頻繁。全世界生活在城市中的人口越來越多，城市化已經成為一種普遍的趨勢。根據聯(lián)合國人口基金會《2007世界人口狀況報告》，到2008年，全世界生活在城市中的人口將首次超過世界人口總數的一半，達到33億；而到2030年，將達到50億。同時，人口流動和遷移的規(guī)模在擴大，流向往往是各國、各地區(qū)的經濟發(fā)展中心。而從全國范圍來看，人口發(fā)展呈現(xiàn)出前所未有的復雜局面，人口問題得到黨中央、國務院的高度重視。當前，我國人口與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，生態(tài)環(huán)境雖局部有所改善，但總體惡化的趨勢沒有得到根本性扭轉，不少地區(qū)的人居環(huán)境惡劣，難以承載現(xiàn)有人口。在國家主體功能區(qū)規(guī)劃提出的“優(yōu)先開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”的功能定位以及國家人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃框架的導向下，今后一段時期內，人口由西向東、由生態(tài)脆弱地區(qū)向生態(tài)承載力較強的地區(qū)流動遷移，將成為人口發(fā)展的一個基本特征。目前農村剩余勞動力仍有1.5億～1.7億人，按人口城鎮(zhèn)化水平年均增長1個百分點測算，今后20年將有3億農村人口陸續(xù)轉化為城鎮(zhèn)人口。當前，國家人口發(fā)展戰(zhàn)略的總體思路是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀，按照構建社會主義和諧社會的要求，堅持以人為本，推進制度創(chuàng)新，優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展，穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質，改善人口結構，引導人口合理分布，保障人口安全；實現(xiàn)人口大國向人力資本強國的轉變，實現(xiàn)人口與經濟社會資源環(huán)境的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。二上海在落實科學發(fā)展觀中面臨的五大人口難題貫徹落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌解決人口問題，需要我們以科學發(fā)展觀為指導，客觀、科學地認識和把握人口發(fā)展形勢，特別是要找準制約科學發(fā)展的關鍵問題、困難和瓶頸。上海人口轉變進程超前于全國（20～30年），人口發(fā)展既有和全國共性的一面，更有其個性的一面，當前在發(fā)展中主要面臨五大難題。（一）人口總量增長處于高位，資源環(huán)境硬約束加大人口總量規(guī)模是當前政府和社會各界關注的一個熱點問題。上海是中國人口最多的城市，2007年全市常住人口1858萬人，戶籍人口1378.86萬人，來滬流動人口660萬人。在世界各大城市的人口排名中，上海列第10位（北京列第18位）。雖然上海的生育水平非常低，1993年開始進入人口自然變動負增長階段，但是全市人口總量卻呈持續(xù)快速增長態(tài)勢，而且來滬人員比重不斷擴大。全市常住人口1990年為1334萬人，2000年為1640萬人，2007年達到1858萬人，1990～2007年期間常住人口年均增長約30萬人。引發(fā)人口總量增長的主要原因是不斷涌入的流動人口和戶籍人口機械遷入。全市外來常住人口1990年為51萬人，2007年為499萬人，在常住總人口中的比重從1990年的約4%提高到2007年的27%左右，從而使全市人口的構成發(fā)生了重大變化。2007年底，在本市1天以上的來滬流動人口數量達到660萬人，加上常住戶籍人口1358萬人，全市實有人口數量已達到2018萬人。從發(fā)展趨勢來看，今后一段時期內，上海人口總量仍將呈集聚和繼續(xù)增長趨勢。市人口計生委運用4種不同的方法對未來上海人口總量變動進行了預測，一是按照人口絕對增長量推算；二是按照人口增長公式進行測算；三是按照經濟活動人口進行測算；四是按照“分要素法”測算。綜合各方面因素，到2010年上海戶籍人口將達到1400萬人左右，常住人口將達到1950萬以上；到2020年上海戶籍人口將達到1450萬人左右，常住人口將達到2300萬以上。如果把影響人口總量規(guī)模變動的非常規(guī)因素以及政策性因素考慮進去，人口總量有可能進一步上升。上海人口增長的趨勢由三方面因素共同決定。一是外部因素，主要包括：①中央對上?！八膫€中心”的戰(zhàn)略定位，將進一步增強上海對國內人口和國際人口的吸引力。②國家主體功能區(qū)規(guī)劃將上海列為優(yōu)化功能開發(fā)區(qū)，根據全國人口發(fā)展功能區(qū)的劃分，上海屬于人口集聚區(qū)。③全國人口總量還將進一步增長，農村人口向大城市流動、中西部地區(qū)人口向東部沿海發(fā)達地區(qū)流動成為一種不可阻擋的趨勢。④長三角地區(qū)作為世界第六大都市圈，未來將是我國最重要的人口集聚區(qū)之一。二是上海自身發(fā)展的需求。主要包括：①經濟社會持續(xù)發(fā)展對人口的集聚作用。②改善人口年齡結構的現(xiàn)實需求。③提升人口整體素質的需求。三是資源環(huán)境等因素的影響。土地資源、水資源、生態(tài)環(huán)境、基礎設施建設、住房建設等對人口承載力具有很大的約束性，但同時也具有一定的彈性。當前上海在發(fā)展中正經受著人口集聚所帶來的考驗。未來一段時期內，上海人口總量雖然還有一定的增長空間，但是十分有限。上海是一個資源短缺型城市，不僅土地資源有限，而且經濟發(fā)展和城市運行所需的資源能源十分緊缺。今后一段時期內，隨著人口不斷集聚和人口總量規(guī)模的持續(xù)擴大，城市資源和環(huán)境的硬約束凸顯，向極限逼近，人口與資源能源供應、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設和住宅建設等方面的矛盾將日益尖銳。同時，在城市管理以及勞動就業(yè)、社會保障、教育衛(wèi)生等公共服務方面將遇到更大的挑戰(zhàn)。（二）人口結構性矛盾突出，調整處于“兩難境地”當前，上海人口發(fā)展的最大特點是人口老齡化、家庭小型化和少子化。上海是全國最早進入人口老齡化的城市，比全國早20年左右，已經接近歐洲水平。據預測，到2020年全市戶籍人口中60歲及以上老年人口的比例將超過34%，也就是說每3個人中有1個是老年人。在人口老齡化的同時，家庭規(guī)?？s小，獨生子女家庭數量多。目前上海市的家庭戶規(guī)模為2.7人（全國為3.4人），約有305萬戶獨生子女家庭，占全市家庭戶總數61.06%，比全國高39.09個百分點。值得指出的是，老年獨生子女父母將成為未來上海人口老齡化的主體人群，目前上海有610萬左右的獨生子女父母，占全市戶籍人口總數的44.59%。人口老齡化程度的日益加深，將進一步加大對城鄉(xiāng)社會保障的壓力，造成為老服務需求激增，養(yǎng)老機構和服務設施供不應求，社會福利和社會保障負擔加劇。合理均衡的人口年齡結構，既是保持人口自身良性循環(huán)發(fā)展的需要，也是保持合理勞動力供給，維系經濟和社會平衡發(fā)展的重要前提。受以往人口變動尤其是生育“急剎車”的影響，本市各年齡的人口分布很不均衡，呈現(xiàn)“峰谷交替”、“頭重腳輕中上部偏大”的特征，與國際上理想的穩(wěn)定型人口年齡結構相比，還有很大差距。一是全市0～14歲的少年兒童比例嚴重偏低，2004年僅為8.7%，不到1992年的一半（1992年為17.7%）。在理想的穩(wěn)定型人口中，少年兒童比重至少需占18.5%。0～14歲人口長期低于10%，會導致總人口活力衰退和未來勞動力的嚴重缺乏。二是25～44歲“黃金年齡”勞動力人口偏少，2004年全市這一年齡段的人口所占比例為30.6%，與1992年相比下降了22%，形成明顯的“低谷”。25～44歲人口偏少，會影響本市適齡勞動力的供給。三是45～59歲勞動力人口大幅上升，2004年比重達到28.8%，比1992年上升了近一倍。這一年齡段人口比重的增加，一方面將對本市轉變經濟發(fā)展方式和產業(yè)結構的優(yōu)化升級形成制約；另一方面預示著這一人群將很快步入老齡化隊伍，人口老齡化壓力和社會保障壓力將空前加劇。四是人口老齡化和高齡化趨勢加快。人口年齡結構失衡，不僅不利于人口自身的良性發(fā)展，而且會對經濟、社會等方面發(fā)展帶來波浪式的沖擊，亟須引起各級政府和各個部門的高度重視和提前應對。針對以上問題，若要調整人口結構，就要大量引入人口，這勢必導致人口總量規(guī)模繼續(xù)擴大；若要控制人口總量規(guī)模，則難以進行人口結構調整，處于“兩難境地”。（三）城鄉(xiāng)人口分布懸殊，中心城區(qū)人口疏解任務依然艱巨根據有關研究表明，世界大都市的人口城市化一般都經歷了“四個階段”，即：城市化—郊區(qū)化—逆城市化—再城市化。在城市化階段，人口大量遷入中心城市，城市中心城區(qū)人口大幅度增長，城市人口相對聚集；在郊區(qū)化階段，人口遷往城市郊區(qū)，中心城區(qū)人口增長緩慢，郊區(qū)人口增長加快；在逆城市化階段，人口有選擇地遷居到城市周邊地區(qū)，中心城區(qū)人口向郊區(qū)絕對擴散；在再城市化階段，通過改造中心城區(qū)使人口遷回中心城區(qū)。通過這“四個階段”，城市人口分布逐步從區(qū)域差異懸殊走向相對均衡合理。人口密集是上海的重要特征之一，這種密集主要體現(xiàn)在人口過度集聚在中心城區(qū)。近幾年來，隨著大規(guī)模的基礎設施建設和舊區(qū)改造，中心城區(qū)人口逐步得到疏解。內環(huán)線以內核心城區(qū)人口密度由2000年的3.5萬人/平方公里，下降到2007年的3萬人/平方公里。但是，人口總量壓力仍主要集中于中心城區(qū)，僅占全市1/10土地面積的中心城承載了超過全市一半的人口（976萬人）。如按城鎮(zhèn)用地計算，人口密度高達9589人/平方公里（中心城16828人/平方公里，外環(huán)外郊區(qū)5936人/平方公里），高于國際大都市建成區(qū)人口密度（東京6992人/平方公里、巴黎3540人/平方公里、倫敦4762人/平方公里）。中心城區(qū)人口過于密集，引發(fā)了資源緊張、交通擁擠、居住成本上升、生態(tài)環(huán)境質量不高等一系列問題。與此同時，郊區(qū)人口密度偏低、布局分散，導致土地資源利用率低，人口集聚的規(guī)模效應難以發(fā)揮。由于城鄉(xiāng)之間在經濟發(fā)展、資源配置、就業(yè)機會、收入水平、社會保障、基礎設施、公共服務等方面存在較大差距，并且短時期內難以根本扭轉，未來一段時期內，上海人口在空間分布上將進一步調整和重新組合，呈現(xiàn)出人口城市化和郊區(qū)化并進的發(fā)展態(tài)勢，農村人口向城鎮(zhèn)集中，中心城區(qū)人口向城郊接合部和郊區(qū)逐步轉移?？梢灶A見，未來上海郊區(qū)人口的增長速度將快于中心城區(qū)人口增長速度。（四）人口整體素質與世界城市的發(fā)展目標還有較大差距，經濟發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構調整受到制約人力資源優(yōu)勢是提升城市綜合競爭力的關鍵。目前上海的人均受教育水平只相當于初中畢業(yè)程度，而紐約、東京等國際大都市的人均受教育水平都達到了大專文化程度。根據2005年1%抽樣調查公報，北京市6歲以上常住人口中具有大專以上學歷的占24.4%，高于上海6.3個百分點。全市從業(yè)人口素質偏低。2000年上海大專及以上學歷人才占從業(yè)人員的比例為13.8%。而美國紐約大專及以上學歷人才占從業(yè)人員的比例高達52%，韓國首爾也達到了50%。同時，人才總量不斷增長但仍不足，而且高端人才相對缺乏。全市的人才總量（大專以上學歷或中級以上專業(yè)技術職稱）已從本世紀初的110萬人增長到目前的200多萬人，增長82%。目前上海人才（大專以上學歷或中級以上專業(yè)技術職稱）總量占常住人口11%（北京13.5%，天津12.6%，深圳10.9%），與世界城市相比仍存在明顯差距（紐約占24.4%，東京34.4%，香港21.3%）。人才結構不盡合理，經濟社會發(fā)展所需的領軍人才、專業(yè)人才和實用人才的缺口十分明顯，重點行業(yè)的高端緊缺人才集聚不夠。人口整體素質不高，已經成為落實科學發(fā)展觀、轉變經濟發(fā)展方式、產業(yè)結構調整升級和提高城市綜合競爭力的一大制約因素。（五）人口發(fā)展的雙重二元結構矛盾突出，人口調控以及社會管理和公共服務的難度加大當前，本市城鎮(zhèn)人口和農村人口之間、本市人口和來滬流動人口之間仍然存在著雙重“二元結構”，難以在短期內從根本上消除，許多積累多年的矛盾逐步顯現(xiàn)。在經濟轉軌、社會轉型和人口增長的背景下，城市社會發(fā)展相對落后于經濟發(fā)展，長期以來形成的偏重于戶籍人口的社會發(fā)展、社會管理和公共服務遇到了前所未有的挑戰(zhàn)和壓力，可以說滯后于人口發(fā)展和變動的新格局，難以適應流動遷移人口不斷增加、人戶分離現(xiàn)象日趨普遍、人口老齡化不斷加劇的趨勢。因此，急需在管理體制、制度安排、政策制定、工作機制和服務體系等方面進行改革和創(chuàng)新，以更好地適應經濟社會發(fā)展和人口發(fā)展的新變化。三以科學發(fā)展觀為指導，統(tǒng)籌解決特大型城市人口問題的對策建議上海是一個人口特大型城市和資源短缺型城市，多年以來，按照黨中央和國務院的要求，歷屆市委、市政府都很重視人口問題。特別是進入新世紀以來，面對新一輪發(fā)展中所遇到的復雜人口問題，以科學發(fā)展觀為指導，進一步加大了人口和計劃生育工作的領導、協(xié)調和推進力度。2007年3月21日，市委、市政府下發(fā)了《關于貫徹〈中共中央、國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定〉的意見》，對貫徹落實中央《決定》、統(tǒng)籌解決上海特大型城市人口問題，提出了明確要求和措施。在當前深入學習實踐科學發(fā)展觀的過程中，我們要進一步樹立和增強人口意識和人均觀念，按照中央和市委、市政府的要求，緊密結合實際，進一步解放思想，勇于開拓創(chuàng)新，積極探索統(tǒng)籌解決特大型城市人口問題的新路子。在人口調控思路上實現(xiàn)“四個轉變”：一是從立足于上海自身發(fā)展調控人口增長，向著眼于全國大局和長三角地區(qū)一體化發(fā)展轉變；二是從單純注重人口自身增長的調控，向統(tǒng)籌人口增長與城市發(fā)展階段、經濟社會發(fā)展、資源環(huán)境承載能力相適應轉變；三是從單純注重人口增長調控，向統(tǒng)籌人口增長與提升人口素質、改善人口結構、優(yōu)化人口布局相協(xié)調轉變；四是從單純依靠行政手段調控人口增長，向綜合運用法律手段、行政手段和市場調節(jié)手段轉變。對策建議如下。（一）合理調控人口總量，保持人口總量與經濟社會發(fā)展階段和水平、資源環(huán)境承載能力相適應人口增長是上海發(fā)展中的一個客觀現(xiàn)實和必然趨勢，難以阻擋和回避。人口流動遷移是一個地區(qū)或者城市經濟和社會發(fā)展活力的風向標，從國際經驗來看，大都市在經濟起飛和快速發(fā)展階段，無不伴隨著人口大量流入和集聚。對于當前上海在發(fā)展中出現(xiàn)的人口大量集聚態(tài)勢，不能只看到其帶來的壓力和問題，還應看到這是上海發(fā)展的機遇和動力。首先，人口集聚有利于保持必要的首位度。上海要提升國際影響力和綜合競爭力，人口實力是一個重要因素，必須保持必要的首位度。一般而言，人口首位度的下降通常意味著核心城市經濟活力的相對下降。因此，上海在發(fā)展中要有一定規(guī)模的人口集聚。其次，人口集聚有利于收獲“人口紅利”。上海正處于本地勞動力（特別是年輕勞動力）短缺的時期，流動人口的進入將彌補上海本地勞動力的不足，為上海城市建設和經濟社會發(fā)展提供可持續(xù)的人力資源和人力資本。第三，人口集聚有利于應對人口老齡化。人口老齡化的加劇將導致人口活力、經濟活力和綜合競爭力下降，加大對社會保障的壓力。一定規(guī)模的人口集聚特別是年輕人口的引入，將有利于改善人口年齡結構、降低人口老齡化程度，進而激發(fā)人口活力和經濟活力。當前，我們要積極應對人口增長，變人口壓力為促進科學發(fā)展的動力。一是要轉變經濟發(fā)展方式，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市，從根本上緩解人口壓力。二是要繼續(xù)堅持計劃生育基本國策不動搖，重點控制和減少流動人口規(guī)劃外出生，建立和完善政府為主、社會補充的人口計生利益導向政策體系，確保低生育水平穩(wěn)定。三是要合理調控人口機械增長，完善戶籍遷移和管理政策，用好戶籍增長的有限空間，優(yōu)先滿足緊缺、急需的高端人才需求，逐步化解歷史遺留戶口問題，做好居住證與戶籍制度的銜接。四是強化來滬人口管理，建立和完善以現(xiàn)居住地為主、流入地與流出地相互配合的流動人口雙向互動有序管理服務新機制，促進人口合理有序流動。（二）城市發(fā)展規(guī)劃和基礎設施建設要按照城市人口增長的高方案來實施多年以來，上海在推進發(fā)展中始終面臨著一個困擾，就是城市發(fā)展規(guī)劃和基礎設施建設難以適應城市人口總量的迅速增長，其主要原因是城市建設對人口變動因素考慮不足，處于被動和應付狀態(tài)。作為一個人口特大型城市，上海人口變動越來越受到外部因素影響，不可預見性增多，可控性減弱。城市發(fā)展規(guī)劃的編制和基礎設施建設要更新理念，轉變思路，既要面對現(xiàn)實，更要著眼于長遠，特別是要充分考慮上海人口總量持續(xù)快速增長的客觀現(xiàn)實。要立足人口增長的高方案來規(guī)劃未來城市建設與發(fā)展，增強水資源供給、公共交通、公共衛(wèi)生等方面的供應能力，主動應對和化解未來人口增長給城市發(fā)展帶來的壓力，發(fā)揮規(guī)劃調控和基礎設施的保障作用，為城市人口增長和長遠發(fā)展留足空間和提供持續(xù)穩(wěn)定的公共安全保障。（三）充分利用好有限的人口容量增長空間，著力優(yōu)化人口年齡結構，積極應對人口老齡化未來一段時間內，上海人口總量將繼續(xù)呈增長態(tài)勢，關鍵是要利用好有限的人口增長空間，來促進上?！八膫€中心”建設和增強城市國際競爭力。要從優(yōu)先引入什么樣的人口和如何引入、留住上海發(fā)展所需要的人口方面進行人口政策設計和制度安排。當前要優(yōu)先考慮引入三類對象：一是廣泛吸納境外優(yōu)秀人士，提升上海人口的國際化程度；二是積極吸納上?！八膫€中心”建設所急需的經濟、金融、貿易、航運等高級專業(yè)人才，使上海成為高端人才的集聚地；三是合理吸納有一技之長的技術工人、建筑工人、家政人員等勞務人員，為城市建設和發(fā)展提供配套服務。要注重吸納25～34歲的年輕活力人口，減緩人口老齡化程度，彌補本地勞動力不足，保持人口活力、經濟活力和創(chuàng)新能力。同時，要超前關注生育政策的完善問題，通過不斷完善生育政策，改善人口年齡結構、減緩人口老齡化程度。（四）實施人口發(fā)展功能區(qū)戰(zhàn)略，推進人口在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間合理再分布人口合理布局不僅可以有效利用資源環(huán)境、提升城市綜合服務功能，而且可以緩解人口總量壓力。要著眼于全市6340平方公里的市域范圍，推進人口空間分布的調整，參照國家做法，實施人口發(fā)展功能區(qū)戰(zhàn)略，采取不同的政策分別加以調節(jié)。初步考慮，人口發(fā)展功能分區(qū)框架如下：一是人口限制區(qū)。主要是內環(huán)線以內的中心城區(qū)，在政策上要引導中心城區(qū)人口向外疏解。二是人口疏散（收縮）區(qū)。主要是本市的一些自然保護區(qū)（如崇明濕地），要實行積極的人口退出政策，引導人口向區(qū)外自愿有序遷移。三是人口穩(wěn)定區(qū)。主要是內環(huán)和中環(huán)之間、中環(huán)和外環(huán)之間等區(qū)域，要穩(wěn)定人口規(guī)模，加強和優(yōu)化基礎設施建設，增強人口吸納能力。四是人口集聚區(qū)。主要是郊區(qū)新城，要擴大人口規(guī)模、增強吸納能力、推進產業(yè)集聚。同時，要充分運用城鎮(zhèn)規(guī)劃、交通建設、公共資源配置和市場機制等手段，調節(jié)人口分布，使人口布局與城市功能、形態(tài)和環(huán)境協(xié)調發(fā)展。要按照“1966”城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要求，謀劃好人口分布，形成人口在城鎮(zhèn)之間合理的梯度分布，促進人口與產業(yè)、資源、環(huán)境和基礎設施、公共服務資源等相協(xié)調。要以現(xiàn)代化交通體系建設為抓手來引導人口合理分布，推進大容量快速軌道交通網絡建設，形成市通郊和郊通郊的快速交通網絡，為中心城區(qū)人口向郊區(qū)疏解提供快速通道。要建立引導城鄉(xiāng)人口合理分布的利益調節(jié)機制，提高郊區(qū)城鎮(zhèn)對人口的吸引力，引導資源配置和人口有序轉移。（五）