“十三五”時(shí)期生育保障制度的發(fā)展展望

在社會(huì)保障體系中，生育保障作為其重要組成部分，不僅是婦女權(quán)益和社會(huì)地位的保障，也是保證和提高人口素質(zhì)、保障企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、體現(xiàn)女性生育社會(huì)價(jià)值的一項(xiàng)制度。但在我國(guó)，相對(duì)于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度來說，生育保障制度發(fā)展相對(duì)較慢?！笆濉币?guī)劃對(duì)生育保障重要性的認(rèn)識(shí)有了很大的提高，生育保障的待遇水平也有所提高，制定了更高的保障目標(biāo)，但相對(duì)于婦女發(fā)展的需求來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。需要在未來的社會(huì)發(fā)展中，尤其是“十三五”期間，不斷完善生育保障相關(guān)制度政策，建立全民覆蓋的生育保障，并加大保障力度，為婦女生育提供更加全面的保障和更加公平的就業(yè)環(huán)境，為人口再生產(chǎn)創(chuàng)造更加完善的條件。一“十二五”時(shí)期生育保障的主要進(jìn)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十二五”規(guī)劃提出要“完善失業(yè)、生育保險(xiǎn)制度……加強(qiáng)婦女勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)福利、衛(wèi)生保健、扶貧減貧及法律援助等工作”[1]，生育保險(xiǎn)與婦女勞動(dòng)保護(hù)受到越來越多的重視。2012年《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》的頒布實(shí)施，是婦女勞動(dòng)保護(hù)增強(qiáng)的重要見證?！渡ｋU(xiǎn)辦法（征求意見稿）》的出臺(tái)，意味著生育保險(xiǎn)的覆蓋面會(huì)得到較大幅度的擴(kuò)大，生育保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善?！吨袊?guó)婦女發(fā)展綱要（2011～2020）》的頒布實(shí)施，則為保障婦女生育權(quán)益提供了具體的目標(biāo)與措施。（一）城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)大，參保率提高國(guó)家對(duì)生育保障的重視，生育保障制度政策的不斷完善，大大提高了我國(guó)城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)的參保率。1994年《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)為本單位職工繳納生育保險(xiǎn)；之后，有27個(gè)省區(qū)市相繼頒布了當(dāng)?shù)厣ｋU(xiǎn)試行辦法。新世紀(jì)以來，四川成都、廣東廣州、福建廈門、湖南常德、遼寧馬鞍山、吉林長(zhǎng)春、山東威海、北京等市陸續(xù)將生育保險(xiǎn)覆蓋到非本市城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員。近10年來，已有19個(gè)省份將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)等用人單位全部納入生育保險(xiǎn)覆蓋范圍。廣東、上海等地則將靈活就業(yè)人員、失業(yè)人員也納入保障范圍。[2]2010年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》將有生育保險(xiǎn)男職工的未就業(yè)配偶納入生育保險(xiǎn)范圍?！吨袊?guó)婦女發(fā)展綱要（2011～2020）》提出，要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)生育保障制度，生育保險(xiǎn)覆蓋所有用人單位。北京市在2012年新頒布的規(guī)定中，將生育保險(xiǎn)覆蓋到用人單位所有勞動(dòng)關(guān)系的女職工。2012年《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見稿）》將“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、有雇工的個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織以及其他社會(huì)組織及其職工或者雇工”[3]納入生育保險(xiǎn)，這意味著所有女職工不分戶籍都可以平等享受生育保險(xiǎn)待遇。目前，全國(guó)已有30個(gè)?。▍^(qū)、市）出臺(tái)了生育保險(xiǎn)法規(guī)或規(guī)范性文件，為建立全民覆蓋的生育保障制度奠定了良好的基礎(chǔ)。1994年《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》頒布實(shí)施以來，城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)快速發(fā)展，從生育保險(xiǎn)的參保率來看，2000年城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)覆蓋率僅為26%，2005年有5409萬人享有生育保險(xiǎn)，占城鎮(zhèn)職工數(shù)的46%；2010年有13892萬人，達(dá)到職工總數(shù)的95%。[4]2013年全國(guó)參加生育保險(xiǎn)的人數(shù)為16392萬人，提前完成了社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃提出的到“2015年生育保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到1.5億人”的目標(biāo)。（二）城鄉(xiāng)居民納入生育保障范圍在城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)不斷擴(kuò)大覆蓋面的基礎(chǔ)上，政府也日益重視城鄉(xiāng)居民的生育保障。城鎮(zhèn)非就業(yè)婦女的生育醫(yī)療待遇借助城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)平臺(tái)得到了解決，2009年人力資源社會(huì)保障部頒發(fā)的《關(guān)于妥善處理城鎮(zhèn)居民生育醫(yī)療費(fèi)用的通知》（人社廳〔2009〕97號(hào)）將城鎮(zhèn)居民的住院分娩費(fèi)用以及產(chǎn)前檢查費(fèi)用納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)保基金支付范圍。農(nóng)村居民分娩費(fèi)用報(bào)銷由新農(nóng)合支付，尚沒有全國(guó)統(tǒng)一的政策，各地政策出臺(tái)時(shí)間不同，但基本于近幾年開始執(zhí)行。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，建立了涵蓋全國(guó)31個(gè)省區(qū)市的農(nóng)村婦女分娩補(bǔ)助項(xiàng)目，[5]項(xiàng)目覆蓋范圍內(nèi)的所有農(nóng)村戶籍孕產(chǎn)婦住院分娩時(shí)都可以得到財(cái)政補(bǔ)助，農(nóng)村婦女的住院分娩醫(yī)療費(fèi)問題得到了解決。（三）生育保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)提高社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃提出，要“提高生育保險(xiǎn)待遇水平”。1994年的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》規(guī)定：“女職工生育的檢查費(fèi)、接生費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、住院費(fèi)和藥費(fèi)由生育保險(xiǎn)基金支付?！?010年社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定有生育保險(xiǎn)的男職工的未就業(yè)配偶可以享受生育醫(yī)療待遇。大部分國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)單位、事業(yè)單位的女職工，懷孕期間的檢查費(fèi)、接生費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、住院費(fèi)和藥費(fèi)由所在單位負(fù)擔(dān)[6]?！俺擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員住院分娩的醫(yī)療費(fèi)用可以由城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付，開展門診統(tǒng)籌地區(qū)的產(chǎn)前檢查費(fèi)用也可由基金支付?！盵7]雖然基本規(guī)定都是可以享受生育醫(yī)療費(fèi)用，但各地在具體的生育保險(xiǎn)辦法中較大地提高了參保職工的待遇享受水平，如《贛州市職工生育保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定，順產(chǎn)和剖宮產(chǎn)的報(bào)銷比例由原來的600元和1300元分別提高到1500元和3300元，產(chǎn)前檢查最高可報(bào)銷300元。[8]數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)人均生育支付標(biāo)準(zhǔn)從2009年的8559元增長(zhǎng)到2013年的13455元，比2012年增加2168元，其中人均生育醫(yī)療費(fèi)3857元，比2012年增加260元。產(chǎn)假期間的收入標(biāo)準(zhǔn)有所提高，生育津貼即產(chǎn)假期間的收入，是生育保障的重要內(nèi)容，為保障母嬰健康提供了基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，女職工產(chǎn)假期間的生育津貼“按照職工所在用人單位上年度職工月平均工資的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)”，對(duì)于處于低收入層的女性來說，生育津貼會(huì)高于其產(chǎn)前收入；對(duì)于生育津貼低于本人工資標(biāo)準(zhǔn)的高收入的女性，部分地區(qū)規(guī)定差額部分由企業(yè)補(bǔ)足，使得女性在產(chǎn)假期間能夠享受不低于產(chǎn)前收入的生育津貼。2013年全國(guó)有522萬人次享受了各項(xiàng)生育保險(xiǎn)待遇，有164萬人領(lǐng)取女職工生育津貼，人均11962元，比上年增加1582元。與此同時(shí)，產(chǎn)假期間有相應(yīng)收入的女性比例也有所提高。（四）基金籌資機(jī)制和支付制度逐漸完善，統(tǒng)籌層次逐步提高建立公平可持續(xù)的生育保障制度，還需要有科學(xué)合理的籌資機(jī)制和比較完善的支付制度。生育保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌項(xiàng)目包括檢查費(fèi)、接生費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、住院費(fèi)和藥費(fèi)、生育期間的工資、女職工生育出院后因生育引起的疾病的醫(yī)療費(fèi)用（不含醫(yī)療事故的費(fèi)用）等。2010年全國(guó)生育保險(xiǎn)基金收入160億元，支出110億元，[9]使用率68.8%；2013年全國(guó)生育保險(xiǎn)基金收入368億元，基金支出283億元，使用率76.9%，基金使用支付率有了大幅度提高。2013年基金累計(jì)結(jié)余515億元，比上年增加87億元，生育保險(xiǎn)基金籌資規(guī)模也明顯擴(kuò)大。生育保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次與基本醫(yī)療保險(xiǎn)一致，在實(shí)行生育保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的地區(qū)，參保企業(yè)的職工都能按照國(guó)家法律、法規(guī)享受生育保險(xiǎn)有關(guān)待遇，可以起到調(diào)節(jié)社會(huì)保障整體相對(duì)平衡、保護(hù)弱者的作用，很好地保護(hù)母嬰身體健康。而且基金統(tǒng)籌層次越高，基金的調(diào)節(jié)能力就越強(qiáng)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十二五”規(guī)劃提出，要“全面實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)地（市）級(jí)統(tǒng)籌，逐步建立省級(jí)基金調(diào)劑制度，積極推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌”?！渡ｋU(xiǎn)辦法（征求意見稿）》也規(guī)定，生育保險(xiǎn)基金實(shí)行地（市）級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。“十二五”期間，全國(guó)大部分省區(qū)市實(shí)現(xiàn)了生育保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌，海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員生育保險(xiǎn)2012年實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌[10]。二“十三五”時(shí)期生育保障發(fā)展的主要目標(biāo)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)我國(guó)從20世紀(jì)50年代初創(chuàng)建生育保險(xiǎn)制度至今，在保障形式上有過多次調(diào)整，但基本與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。（一）主要目標(biāo)和任務(wù)黨的十八大提出“社會(huì)保障全民覆蓋”，作為社會(huì)保障重要組成部分的生育保障實(shí)現(xiàn)全民覆蓋是題中應(yīng)有之義。生育保障的對(duì)象是“生育行為的承擔(dān)者”，由此，生育保障應(yīng)該是普惠型的、覆蓋全民的，以保障所有有生育行為女性的生育權(quán)益。1.擴(kuò)大生育保障覆蓋范圍黨的十八大報(bào)告提出全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的目標(biāo)之一是以社會(huì)保障全民覆蓋為內(nèi)容的人民生活水平的提高。生育保障作為社會(huì)保障的重要內(nèi)容，也要遵循黨的十八大提出的“堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)”，[11]進(jìn)行全面推動(dòng)。正在醞釀出臺(tái)的《生育保險(xiǎn)辦法（征求意見稿）》將生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍擴(kuò)大到所有用人單位及其職工，消除了戶籍限制。同時(shí)，強(qiáng)化了用人單位違法后的民事責(zé)任，“因用人單位不依法為職工繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，造成職工不能享受生育保險(xiǎn)待遇的，由用人單位支付其生育保險(xiǎn)待遇”。推動(dòng)《生育保險(xiǎn)辦法》的頒布實(shí)施，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、落實(shí)男女平等基本國(guó)策、保障婦女兒童合法權(quán)益和促進(jìn)婦女發(fā)展的有效途徑。要結(jié)合現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民生育醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷、農(nóng)村婦女分娩補(bǔ)助相關(guān)政策，不斷擴(kuò)大生育保障范圍，最終建立覆蓋全民的生育保障制度。2.逐步提高生育保障水平女職工產(chǎn)假期間可以領(lǐng)取生育津貼，生育津貼的標(biāo)準(zhǔn)保障了大多數(shù)女職工可以享受不低于個(gè)人產(chǎn)前工資的待遇。對(duì)于高收入的女性，可以借鑒北京市和廣州市的規(guī)定，由企業(yè)補(bǔ)足生育津貼低于本人工資標(biāo)準(zhǔn)的差額部分。生育津貼的發(fā)放時(shí)間只包括法定產(chǎn)假，對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)假期則不再有任何補(bǔ)貼，這期間女職工依然處于沒有任何收入的狀態(tài)，生育津貼的發(fā)放時(shí)間相對(duì)于職工的休養(yǎng)時(shí)間較短。生育津貼的發(fā)放對(duì)象是有生育保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)女職工，對(duì)于失業(yè)女性、未就業(yè)女性以及城鄉(xiāng)女性居民，在生育期間沒有任何的補(bǔ)貼，而那些較為貧困的非城鎮(zhèn)在業(yè)女性卻是最需要經(jīng)濟(jì)支持的人群。因此，生育保障不僅應(yīng)該覆蓋所有的生育人群，還應(yīng)建立全面的生育津貼制度，按照已有的生育津貼標(biāo)準(zhǔn)，生育津貼資金需求量占財(cái)政收入的比重維持在較低水平。對(duì)于補(bǔ)貼水平，可以針對(duì)不同人群設(shè)計(jì)不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，借鑒城鎮(zhèn)企業(yè)職工生育津貼的標(biāo)準(zhǔn)原則，可以參照當(dāng)?shù)刈畹褪杖霕?biāo)準(zhǔn)對(duì)失業(yè)、未就業(yè)人員以及城鄉(xiāng)居民進(jìn)行支付。3.建立男性育兒假制度，消除就業(yè)性別歧視生育關(guān)系到家庭和睦、社會(huì)和諧與可持續(xù)發(fā)展，它不是女性一個(gè)人的事情，而是夫妻共同承擔(dān)的一個(gè)社會(huì)責(zé)任。雖然生育行為基本由女性一個(gè)人完成，但是生產(chǎn)完成之后，男性應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的照顧生育女性及撫育嬰幼兒的責(zé)任，同時(shí)撫育子女也是男性行使父親權(quán)利的體現(xiàn)。在國(guó)外，較完善的育兒假制度政策，不僅保障了男性的父親權(quán)利，也在一定程度上分擔(dān)了女性的撫育責(zé)任。我國(guó)大部分省區(qū)市雖然有丈夫帶薪陪護(hù)假，但是時(shí)間長(zhǎng)短不同，而且局限于丈夫的陪護(hù)作用，沒有很好地體現(xiàn)男性在家庭生育行為中的責(zé)任。建立統(tǒng)一的男性育兒假制度政策，為男性承擔(dān)撫育責(zé)任、與女性共擔(dān)家庭生育責(zé)任提供制度保障。女性在生育中承擔(dān)主要責(zé)任，也直接影響了女性在勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展，從應(yīng)聘入職到培訓(xùn)/進(jìn)修、職業(yè)晉升，女性的機(jī)會(huì)都受到限制。女性承擔(dān)主要的生育責(zé)任，使得用人單位基于統(tǒng)計(jì)性歧視，認(rèn)為女性的生育行為會(huì)影響其工作，因而不愿意招用女性，對(duì)女性的人力資本投資也相對(duì)較少，女性的職業(yè)晉升和培訓(xùn)進(jìn)修等職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)較少，女性在勞動(dòng)市場(chǎng)的起點(diǎn)、過程和結(jié)果都不能得到平等的對(duì)待。在用人單位認(rèn)識(shí)到女性在人口再生產(chǎn)中的作用，主動(dòng)承擔(dān)一定社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的制度以保障男女共擔(dān)生育責(zé)任，可以減輕女性因生育對(duì)職業(yè)發(fā)展造成的影響，進(jìn)而減輕勞動(dòng)力市場(chǎng)的性別歧視。4.增強(qiáng)生育保險(xiǎn)制度保障力度2010年全國(guó)生育保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余261億元，2013年生育保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余達(dá)到515億元，一方面是能夠享受生育保險(xiǎn)的人群小，大量生育女性不能享受生育保險(xiǎn)待遇；另一方面是現(xiàn)有生育保險(xiǎn)待遇較低，導(dǎo)致生育保險(xiǎn)基金大量滾存結(jié)余，資源浪費(fèi)，沒有很好地發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的調(diào)節(jié)功能。提高生育保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，加大政府責(zé)任，減輕用人單位負(fù)擔(dān)，改變用人單位負(fù)擔(dān)的傳統(tǒng)模式，降低女性就業(yè)門檻，減輕生育對(duì)女性的職業(yè)影響，促進(jìn)女性就業(yè)和職業(yè)發(fā)展，更好地發(fā)揮生育保險(xiǎn)基金的社會(huì)再分配作用，這些都使更多的生育女性享受到了更好的生育保險(xiǎn)待遇。生育保險(xiǎn)主要針對(duì)的是在業(yè)職工，對(duì)于城鄉(xiāng)居民來說，則需要政府加大財(cái)政投入力度，較好地保障那些沒有單位繳納生育保險(xiǎn)的女性的生育權(quán)益，使她們與在職職工一樣能享受到生育保障待遇，不僅包括生育醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷，也包括一定水平的生育津貼，使母嬰身心健康得到更好保障。（二）機(jī)遇與挑戰(zhàn)近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)建設(shè)日益得到重視，政府更加重視民生問題，關(guān)系到千家萬戶、民族發(fā)展的生育保障面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇。但同時(shí)我們也要看到，對(duì)生育保障的重要性認(rèn)識(shí)不足、制度發(fā)展相對(duì)緩慢、覆蓋范圍較窄、保障待遇較低等問題依然存在。1.機(jī)遇在中國(guó)，全民生育保障相對(duì)于醫(yī)療和養(yǎng)老保障來說，最易推行，而且成本低、效果好，可以說是人人受益，全社會(huì)受益，因?yàn)橛腥丝赡芤惠呑佣加貌簧瞎ｋU(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)，甚至養(yǎng)老保險(xiǎn)，但都會(huì)因?yàn)槌錾蛏芤嬗谏Ｕ?。在農(nóng)村，生育保障就是生命保障。同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，尤其是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期推行的生育保障也證明，全民生育保障完全切實(shí)可行。其實(shí)，從生育保障的內(nèi)容和發(fā)展來看，全面推行生育保障不僅利民利國(guó)，我國(guó)當(dāng)前也已具有了比較好的環(huán)境。一是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，有了基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且生育保障費(fèi)用低，國(guó)家有能力全面推行。我國(guó)每對(duì)夫婦一生只能享受一到兩次生育保險(xiǎn)待遇，與其他保險(xiǎn)相比而言，保險(xiǎn)費(fèi)用可預(yù)見、可控。從所需經(jīng)費(fèi)額度來看，相對(duì)于重大疾病而言，正常的生育行為所需經(jīng)費(fèi)少，在現(xiàn)有的繳費(fèi)比例和支付情況下，生育保險(xiǎn)基金一直處于結(jié)余狀態(tài)。2010年全國(guó)生育保險(xiǎn)基金總收入164億元，總支出116億元，收支相抵，當(dāng)年結(jié)余48億元。[12]2013年生育保險(xiǎn)基金總收入368億元，總支出283億元，當(dāng)年結(jié)余85億元[13]。在“五項(xiàng)基金”支出中，生育保險(xiǎn)支出最低，在不超出1%的繳費(fèi)比例下，仍有結(jié)余。在適度調(diào)整繳費(fèi)比例的基礎(chǔ)上，完全有能力為更多的人提供保障。實(shí)踐也證明，將生育醫(yī)療費(fèi)用納入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)并沒有明顯加重用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，對(duì)于城鎮(zhèn)居民，醫(yī)療保險(xiǎn)有能力支付她們的生育費(fèi)用；對(duì)于農(nóng)村居民，財(cái)政有能力補(bǔ)助她們的分娩費(fèi)用。因而，從經(jīng)費(fèi)支付角度來看，生育保障的普及不是問題。二是生育保障享用概率低，時(shí)間短，容易推行。生育保障有享用限制，首要享受條件就是符合國(guó)家計(jì)劃生育政策，我國(guó)從20世紀(jì)70年代就開始執(zhí)行計(jì)劃生育政策，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。從實(shí)施多年的“雙獨(dú)二胎”過渡到現(xiàn)在的“單獨(dú)兩孩”，每個(gè)家庭一生只能享用一到兩次。而且在大城市雖然符合生育二胎條件的夫婦越來越多，但希望生的卻不多，真正生育二胎的就更少。上海雙獨(dú)夫婦婚后生二胎的比例占20%～30%，[14]據(jù)國(guó)家計(jì)生委非官方數(shù)據(jù)，北京“雙獨(dú)”家庭生育二胎的比例僅為10%左右。即使已出臺(tái)“雙獨(dú)二胎”“單獨(dú)兩孩”的政策，大部分家庭依然選擇只生育一個(gè)孩子，享用一次生育保險(xiǎn)。從時(shí)間來說，生育是個(gè)階段性行為，女性從懷孕開始到生育完產(chǎn)假結(jié)束，前后僅一年有余，支付時(shí)間短，時(shí)間相對(duì)固定，容易操作。而且每個(gè)家庭都有機(jī)會(huì)和權(quán)利享受，不會(huì)出現(xiàn)制度執(zhí)行障礙以及執(zhí)行中的不公正問題。三是生育行為易認(rèn)定，易實(shí)施，不會(huì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)和騙險(xiǎn)問題。生育保險(xiǎn)的享受首先要符合國(guó)家計(jì)劃生育政策，一定時(shí)間的生育行為基數(shù)可以測(cè)算。同時(shí)，對(duì)于個(gè)體來說，懷孕生育行為不易造假，生育保障醫(yī)療費(fèi)用的享受要有醫(yī)院懷孕生育的相關(guān)票據(jù)，無法以其他名目享用生育醫(yī)療服務(wù)，在城鄉(xiāng)醫(yī)療保障比較完善的情況下，女性其他的醫(yī)療服務(wù)也不必走生育保險(xiǎn)。另外，在業(yè)女工生育時(shí)申請(qǐng)產(chǎn)假，要有前期的懷孕過程，還要有醫(yī)院生育證明，甚至要有嬰兒出生證明才可以享受，同樣只能享受一次，也不易出現(xiàn)借用產(chǎn)假的行為。生育津貼是與產(chǎn)假相對(duì)應(yīng)的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，冒領(lǐng)和造假也都很難。2.主要問題和挑戰(zhàn)第一，生育保險(xiǎn)過度強(qiáng)調(diào)與戶籍和就業(yè)的關(guān)聯(lián)，保障面較窄。雖然女職工的生育保險(xiǎn)覆蓋率已經(jīng)逐步提高，但各地生育保險(xiǎn)主要覆蓋本市戶籍的女職工（即在業(yè)女性），有就業(yè)經(jīng)歷的失業(yè)女性也不能享受，因而待遇享受人群依然較窄。很多企業(yè)為降低成本，不給女職工提供生育保險(xiǎn)，靈活就業(yè)婦女、失業(yè)女性和女農(nóng)民工等群體尚未享受到統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)待遇，特別是進(jìn)城務(wù)工的女性農(nóng)民工，不僅沒有生育保險(xiǎn)，還可能面臨著懷孕即被解雇的困境。同時(shí)，我國(guó)生育保險(xiǎn)尚未覆蓋到占人口80%的農(nóng)村人口中的女性，她們生育時(shí)僅能在新農(nóng)合中報(bào)銷部分檢查費(fèi)和住院費(fèi)以及財(cái)政支付的部分分娩補(bǔ)助，生育保障依然缺乏。第二，生育保險(xiǎn)制度政策執(zhí)行差，待遇偏低。人們對(duì)產(chǎn)前檢查和住院分娩重要性的認(rèn)識(shí)都有了很大的提高，產(chǎn)前檢查和住院分娩基本普及，但分娩費(fèi)用報(bào)銷比例過低，大部分婦女自掏腰包。而且很多覆蓋范圍內(nèi)的生育女工懷孕后被迫離職，無法享受生育保險(xiǎn)待遇。在2010年第三期中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查中，被調(diào)查者/配偶生育最后一個(gè)孩子時(shí)，分娩費(fèi)用完全報(bào)銷的只有12.6%，定額補(bǔ)貼的占到1.8%，部分報(bào)銷的也只不過占12.1%，有72%的全部自費(fèi)。雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》明文規(guī)定女職工在產(chǎn)假期間可以按照所在企業(yè)上年度職工平均工資的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取津貼，但在實(shí)踐中還經(jīng)常出現(xiàn)生育津貼給付不落實(shí)的現(xiàn)象。2010年中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)職工產(chǎn)假期間與產(chǎn)假前收入差不多的尚不到2/3，而個(gè)體工商戶的女職工產(chǎn)假期間收入與產(chǎn)前差不多的比例僅為18.2%，沒有任何收入的占到62.4%。女職工在產(chǎn)假期間的收入受到較大的影響。生育保險(xiǎn)基金僅支付法定產(chǎn)假期間的生育津貼，包括晚育假、獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)假等假期的工資（包括獎(jiǎng)金）要由用人單位支付，無疑會(huì)加重女職工較多的用人單位的負(fù)擔(dān)，不能很好地平衡企業(yè)之間的責(zé)任。而且需求日益強(qiáng)烈的孕期和產(chǎn)后育兒等相應(yīng)保障內(nèi)容都依然是空白。第三，生育保險(xiǎn)責(zé)任不明確，損害了女職工生育權(quán)益。生育保險(xiǎn)費(fèi)用由用人單位繳納，但不繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)的法律責(zé)任不明確，導(dǎo)致部分女職工因所在單位未繳費(fèi)而權(quán)益受損?！渡ｋU(xiǎn)辦法（征求意見稿）》強(qiáng)調(diào)了用人單位繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)的責(zé)任并明確了對(duì)不繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)單位的具體處理辦法：“因用人單位不依法為職工繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，造成職工不能享受生育保險(xiǎn)待遇的，由用人單位支付其生育保險(xiǎn)待遇?！辈荒芟硎苌ｋU(xiǎn)待遇的女職工可以通過仲裁等方式要求單位支付其相應(yīng)待遇，但是仲裁的路卻不好走，而且生育期的女性身心都處于高度疲憊狀態(tài)，根本沒有精力去維護(hù)自己的合法權(quán)益。由于生育保險(xiǎn)的責(zé)任主要由用人單位承擔(dān)，也造成了不同地方之間的制度尤其是待遇上存在較大差異，比如有的地區(qū)名義上有生育保險(xiǎn)，但實(shí)際上沒有建立生育保險(xiǎn)基金。從權(quán)利義務(wù)對(duì)等角度來看，職工不用繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，說明政策制定者將生育看作企業(yè)或者社會(huì)責(zé)任，不再僅僅是個(gè)人的事情。但《社會(huì)保險(xiǎn)法》也規(guī)定，只有按照國(guó)家規(guī)定參加生育保險(xiǎn)的職工才能享受生育保險(xiǎn)。按照規(guī)定參加生育保險(xiǎn)然后享受待遇，這本無可厚非，但是由用人單位是否繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)來決定職工能否享受生育保險(xiǎn)待遇，導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。而且在中國(guó)，職工相對(duì)于用人單位來說屬于弱勢(shì)，因此是否參加生育保險(xiǎn)并不是職工說了算，而是用人單位決定的。由用人單位是否盡繳費(fèi)義務(wù)來決定職工是否具有享受生育保險(xiǎn)的權(quán)利，邏輯上講不通，容易導(dǎo)致職工生育權(quán)益受損。第四，政府責(zé)任不足，生育保險(xiǎn)的職業(yè)福利性質(zhì)難以保障弱勢(shì)女性的生育權(quán)益。生育保險(xiǎn)應(yīng)由國(guó)家、用人單位和個(gè)人三方負(fù)擔(dān)。但在中國(guó)，從生育保障的相關(guān)法規(guī)來看，雖然生育保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任逐漸擴(kuò)大，但仍然以用人單位為主體，基本是單位負(fù)責(zé)，企業(yè)繳納費(fèi)用，政府沒有補(bǔ)充，不承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，這使得生育保險(xiǎn)依然體現(xiàn)為職業(yè)福利。單位負(fù)責(zé)、政府缺位的現(xiàn)有生育保險(xiǎn)制度，也使得生育保險(xiǎn)的推進(jìn)和監(jiān)管力度遠(yuǎn)低于其他險(xiǎn)種，生育保險(xiǎn)的參保率在五大險(xiǎn)種中最低。而大部分地區(qū)的國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位等，依然在執(zhí)行1988年9月原勞動(dòng)部頒發(fā)的《勞動(dòng)部關(guān)于女職工生育待遇若干問題的通知》（勞險(xiǎn)〔1988〕2號(hào)），單位負(fù)擔(dān)較重。而未繳納生育保險(xiǎn)的用人單位的女職工、黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的不在編女職工以及廣大女農(nóng)民工，則無權(quán)享受相應(yīng)的生育待遇。對(duì)于沒有生育保險(xiǎn)的女工，以及廣大農(nóng)村婦女，她們更需要保障，這些人有可能會(huì)因?yàn)樯L(fēng)險(xiǎn)和負(fù)擔(dān)尤其是養(yǎng)育負(fù)擔(dān)而生活困難，成為低保群體。那些本就位于最低生活保障線之下的人，能吃飽穿暖已不易，保障意識(shí)和保障能力都很差，生育保障的缺乏，使得她們更容易陷入生活困境。而那些沒有保障的新生兒，在飽受生活艱難中成長(zhǎng)，有可能成為社會(huì)未來更大的負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年，共有522萬人次享受了生育保險(xiǎn)待遇，僅占當(dāng)年出生人口（1640萬人）的31.8%。政府缺位、單位負(fù)責(zé)使得生育保險(xiǎn)難以脫離企業(yè)職工福利的桎梏，無法體現(xiàn)生育保障的社會(huì)性和公民的基本權(quán)利。三“十三五”時(shí)期生育保障發(fā)展的政策建議生育不僅關(guān)乎一個(gè)家庭的幸福，更事關(guān)人類自身繁衍、社會(huì)進(jìn)步發(fā)展。[15]國(guó)家、社會(huì)與家庭共同分擔(dān)生育責(zé)任，為人口再生產(chǎn)提供全面、普及、高質(zhì)量的生育保障待遇和服務(wù)，也逐漸成為共識(shí)?；谖覈?guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的情況，尤其是我國(guó)經(jīng)濟(jì)多年的快速發(fā)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)婦女的生育保障制度是“十三五”時(shí)期生育保障發(fā)展的主要任務(wù)，也是我國(guó)生育保障發(fā)展的必然趨勢(shì)。（一）推進(jìn)生育保障制度全面覆蓋，提高生育保障水平考慮到我國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、生育承擔(dān)者的社會(huì)貢獻(xiàn)和生育保險(xiǎn)促進(jìn)婦女就業(yè)等因素，生育保障制度設(shè)計(jì)遵循“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍钡闹笇?dǎo)方針，根據(jù)生育保險(xiǎn)的不同人群和項(xiàng)目分別設(shè)計(jì)體現(xiàn)社會(huì)福利和職工福利的保障內(nèi)容?？紤]到我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡性和不同階層間的巨大差異。完善城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)，逐步建立失業(yè)女工生育保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民生育保障制度、農(nóng)村居民生育保障制度。完善城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)以保障職工的基本生活和基本醫(yī)療服務(wù)為原則。在現(xiàn)有城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上，覆蓋所有就業(yè)單位的勞動(dòng)者。采取現(xiàn)金補(bǔ)助和醫(yī)療服務(wù)相結(jié)合的生育保險(xiǎn)制度，享受條件是繳納一定時(shí)間生育保險(xiǎn)費(fèi)，比如繳費(fèi)一年，或者懷孕前連續(xù)繳納三個(gè)月（參照新就業(yè)的實(shí)習(xí)員工三個(gè)月實(shí)習(xí)期）。城鎮(zhèn)職工的產(chǎn)假時(shí)間，適應(yīng)2012年勞動(dòng)特別保護(hù)規(guī)定及國(guó)際勞動(dòng)公約，執(zhí)行14周（98天）的產(chǎn)假，晚婚晚育的再按照國(guó)家相應(yīng)政策適度延長(zhǎng)。醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用則由生育保險(xiǎn)基金報(bào)銷。產(chǎn)假期間的生育津貼由生育保險(xiǎn)基金支付，獎(jiǎng)勵(lì)產(chǎn)假期間的生育津貼由計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)支付，或者衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)每年撥付一定額度經(jīng)費(fèi)給生育保險(xiǎn)經(jīng)管部門，用以支付生育津貼。對(duì)于父育假，在業(yè)男性配偶生育時(shí)，給予男性配偶一定時(shí)間的“父育假”或“父母育兒假”，以2周為基礎(chǔ)，各地可根據(jù)情況自行增加。[16]生育女性未參加生育保險(xiǎn)的，男方單位承擔(dān)生育津貼和生育醫(yī)療費(fèi)用，女方單位給生育假期。建立失業(yè)女性生育保險(xiǎn)。目前，全國(guó)只有不到一半的省市對(duì)失業(yè)女性的生育保險(xiǎn)權(quán)益進(jìn)行了明確規(guī)定，有的地方將其放在失業(yè)保險(xiǎn)條例中，有的地方將其放在生育保險(xiǎn)條例中，由于國(guó)家沒有統(tǒng)一政策，各地政府現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定存在較大差異。失業(yè)女性不能享受生育保險(xiǎn)是對(duì)女性生育權(quán)益的侵害。在現(xiàn)實(shí)中，失業(yè)者有失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等，沒有工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。失業(yè)者不工作也就不會(huì)遭遇工傷，沒有工傷保險(xiǎn)在情理之中，但失業(yè)女性完全有懷孕的可能性，一是我國(guó)失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最高為2年，女性有可能在這期間懷孕生育；二是女性懷孕生育期間，所在企業(yè)破產(chǎn)倒閉，而被迫成為失業(yè)者；三是企業(yè)以種種借口辭退懷孕女工，女性不知維權(quán)或沒有能力維權(quán)，成為失業(yè)者。失業(yè)女性的生育醫(yī)療費(fèi)用可以由醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付，生育津貼可以在失業(yè)保險(xiǎn)基金或生育保險(xiǎn)基金中列支，領(lǐng)取時(shí)間可以參照失業(yè)保險(xiǎn)的領(lǐng)取原則，生育前每繳納一年生育保險(xiǎn)費(fèi)，可以領(lǐng)取一個(gè)月的生育津貼，最長(zhǎng)不超過法定產(chǎn)假時(shí)間。建立城鄉(xiāng)居民生育保障。對(duì)于城鄉(xiāng)居民來說，可以將生育醫(yī)療費(fèi)用納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。享受條件是有戶籍或一定年限的居住時(shí)間。生育和疾病待遇都屬于短期支付，都與醫(yī)療服務(wù)有著密切關(guān)系，國(guó)外許多國(guó)家的生育保險(xiǎn)都與醫(yī)療保險(xiǎn)合二為一。在我國(guó)，醫(yī)療保險(xiǎn)是覆蓋率最高的保險(xiǎn)制度。2011年城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)覆蓋率超過95%。因此，將居民生育保障的生育醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用納入醫(yī)療保險(xiǎn)是可行且易行的途徑。對(duì)于沒有就業(yè)經(jīng)歷的婦女的醫(yī)療服務(wù)費(fèi)用，包括產(chǎn)前檢查費(fèi)、接生費(fèi)、手術(shù)費(fèi)、藥費(fèi)以及生育引起的疾病、計(jì)劃生育手術(shù)等費(fèi)用由醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷。不在業(yè)婦女不存在產(chǎn)假問題，生育津貼可以參照國(guó)外居民生育保障的一次性補(bǔ)貼原則，給予一定數(shù)額的補(bǔ)貼；或者按照當(dāng)?shù)厣钏交蚓用袢司杖?，給予98天的補(bǔ)助。費(fèi)用方面以國(guó)家投入為主，由計(jì)劃生育部門負(fù)責(zé)發(fā)放。建立流動(dòng)女性生育保險(xiǎn)。對(duì)于流動(dòng)女性來說，與單位有勞動(dòng)關(guān)系，繳納了生育保險(xiǎn)的，按城鎮(zhèn)職工相應(yīng)待遇享受城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)；沒有固定勞動(dòng)關(guān)系，未繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)的，按流出地的居民身份享受當(dāng)?shù)氐纳Ｕ?。提高生育保障的待遇水平和保障能力。生育保障不僅包括為勞動(dòng)?jì)D女提供現(xiàn)有生育保險(xiǎn)的保障內(nèi)容，還包括一系列的勞動(dòng)保護(hù)措施，目標(biāo)人群是所有有生育行為的人，不以是否繳費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)，不以戶籍為界限。保障時(shí)間也不再僅僅局限于懷孕到產(chǎn)假結(jié)束，而是包括了自懷孕前三個(gè)月到新生兒滿一周歲，所以生育保障的內(nèi)容應(yīng)該包括三個(gè)方面：孕前健康檢查、孕期檢查、分娩以及計(jì)劃生育相關(guān)服務(wù)，產(chǎn)假、育兒假、父育假，產(chǎn)假津貼及育兒津貼。我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況是從覆蓋部分員工，到覆蓋所有員工、所有居民，逐步提高生育保障水平?，F(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工生育津貼在一定程度上滿足了女工生育期間的經(jīng)濟(jì)需求，但支付時(shí)間較短。對(duì)于非正規(guī)就業(yè)婦女和失業(yè)婦女，尤其是城鄉(xiāng)居民來說，尚沒有任何生育補(bǔ)貼，母嬰健康無法得到基本保障，需要不斷提高保障待遇水平，為沒有生育津貼的婦女提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，真正發(fā)揮生育保障對(duì)生育期間勞動(dòng)收入中斷的補(bǔ)償功能以及社會(huì)保障的再分配功能。（二）完善生育保障制度的主要建議針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行生育保障制度存在著的碎片化、公平性不足、覆蓋范圍有限及運(yùn)行效率不高等問題，根據(jù)國(guó)家“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的總體要求，按照社會(huì)保險(xiǎn)法的具體要求，在職業(yè)人群全覆蓋的基礎(chǔ)上，使生育保障逐步覆蓋所有居民。還要不斷規(guī)范生育保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)，真正體現(xiàn)生育保障的社會(huì)性和政府責(zé)任，切實(shí)保障生育人群的基本待遇，并逐步提高保障水平。同時(shí)，要合理控制費(fèi)率水平，改進(jìn)管理服務(wù)，充分發(fā)揮生育保障在人口再生產(chǎn)中的作用。1.營(yíng)造有利于婦女發(fā)展的社會(huì)環(huán)境生育關(guān)系到家庭幸福和民族素質(zhì)，關(guān)系到家庭大計(jì)和國(guó)運(yùn)興衰，生育保險(xiǎn)在降低出生缺陷、保障母嬰健康、促進(jìn)婦女發(fā)展和男女平等方面都發(fā)揮了重要作用。生育保障的完善不僅僅是保障女性權(quán)益的需求，還是完善社會(huì)政策和提高家庭福利、體現(xiàn)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展的需要。但我國(guó)現(xiàn)有生育保險(xiǎn)地區(qū)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)參保人數(shù)增長(zhǎng)緩慢，生育保障工作進(jìn)展緩慢。需要盡快實(shí)現(xiàn)生育保障全面覆蓋的目標(biāo)，建立公平、可持續(xù)、有效的社會(huì)保障制度。不斷擴(kuò)大生育保障的覆蓋范圍，逐步改變城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)兩種制度雙軌運(yùn)行的現(xiàn)狀，將由單位負(fù)責(zé)的生育保險(xiǎn)過渡到以社會(huì)共濟(jì)為核心的社會(huì)保障，真正發(fā)揮社會(huì)保障互助共濟(jì)、均衡負(fù)擔(dān)的作用，同時(shí)確保職工生育保障待遇的落實(shí)。逐步提高生育保障的待遇水平，縮小甚至取消城鄉(xiāng)、群體之間的保障待遇差異，體現(xiàn)社會(huì)保障的群體公平。加大生育保障制度執(zhí)行的有效性，做到起點(diǎn)、過程以及結(jié)果的公平，處理好生育保障的近期目標(biāo)與終期目標(biāo)的關(guān)系，即從生育保障的全民覆蓋到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生育保障待遇。按照馬克思主義觀點(diǎn)，生育作為社會(huì)生產(chǎn)中的一種生產(chǎn)行為，是一種必需的社會(huì)勞動(dòng)，是對(duì)國(guó)家人口尤其是勞動(dòng)力人口的貢獻(xiàn)，應(yīng)該得到國(guó)家的支持與補(bǔ)償，要大力推進(jìn)