區(qū)域發(fā)展政策與環(huán)境

不論作為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容要求，還是國外經(jīng)驗(yàn)的啟示，中國的國土規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，而不是削弱。改革開放以來，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展政策經(jīng)歷了三次大的戰(zhàn)略性調(diào)整，與此同時(shí)中國區(qū)域發(fā)展政策中對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容也在不斷增加。但是總體而言，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略還沒有取代大多數(shù)地區(qū)以近期GDP增長為目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略。許多地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化與此有關(guān)。中國急需建立在可持續(xù)發(fā)展原則和尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律基礎(chǔ)上的新區(qū)域發(fā)展政策。區(qū)域政策是國家針對(duì)具有特定問題或特定任務(wù)的地區(qū)采取的各項(xiàng)政策措施的總和。按照市場經(jīng)濟(jì)理論，在投資主體多元化和市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的情況下，資源和各種可流動(dòng)要素會(huì)流向資本和勞動(dòng)邊際收益率高的地區(qū)，使得經(jīng)濟(jì)繁榮、技術(shù)先進(jìn)、投資收益高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能夠不斷吸取欠發(fā)達(dá)地區(qū)的各種可流動(dòng)要素，從而形成工業(yè)化進(jìn)程中區(qū)際間的兩極分化。為防止區(qū)際差距擴(kuò)大到引起社會(huì)震蕩，往往需要從逆向按補(bǔ)償原則實(shí)施區(qū)域政策，以彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷或不足，緩解追求效率過程中同時(shí)伴生的諸多社會(huì)矛盾，發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)和諧的穩(wěn)定機(jī)制作用。1.中國區(qū)域發(fā)展及相關(guān)政策1.1區(qū)域特點(diǎn)與區(qū)域發(fā)展態(tài)勢中國幅員遼闊，各地區(qū)自然條件、資源稟賦、地理環(huán)境、歷史文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)等各方面的差異十分明顯，這種地區(qū)間多層次、不平衡的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局是中國的基本國情之一，也決定了區(qū)域發(fā)展政策在協(xié)調(diào)地區(qū)間關(guān)系中的必要性和重要性。從全國范圍看，可以劃分為東部沿海、中部、西部三大經(jīng)濟(jì)地帶（或稱地區(qū)）。東部地區(qū)主要包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西和海南12個(gè)省市；中部地區(qū)包括山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9省區(qū)；西部地區(qū)則包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、山西、甘肅、寧夏、青海、新疆10省區(qū)。東部地區(qū)地處中國沿海地帶，參與國際分工的區(qū)位條件得天獨(dú)厚，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)雄厚，自我發(fā)展能力強(qiáng)。中西部地區(qū)地處內(nèi)陸，原有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較差，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱。東中西部地區(qū)間既有自然資源、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素稟賦和比較優(yōu)勢的差別，在居民收入水平，尤其是在工業(yè)化水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、市場化進(jìn)程等方面的差別是十分顯著的。東中西部三大地帶的劃分，可以大致反映出中國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平東高、中平、西低的總體態(tài)勢。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本態(tài)勢可以概括為：東部沿海地區(qū)是帶動(dòng)全國國民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展主軸線，但是東部與中西部地區(qū)之間的發(fā)展差距正在日漸拉大；西部大開發(fā)成為中央政府在保持全國及東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的同時(shí)，積極調(diào)節(jié)地區(qū)間差距擴(kuò)大趨勢，協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。1978～1999年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的年均經(jīng)濟(jì)增長速度達(dá)到9.6%，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期。國際經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期往往是地區(qū)間差距擴(kuò)大最快的時(shí)期，是地區(qū)間矛盾和利益沖突最激烈的時(shí)期。這一時(shí)期，中國各省區(qū)市的GDP增長速度都超過了改革開放以前年均增長6%的水平，其中東部地區(qū)的廣東、江蘇、浙江、山東和福建是發(fā)展速度最迅猛的5個(gè)省份。20年來，東部地區(qū)得益于國家投資和布局政策的傾斜，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，與中西部地區(qū)的發(fā)展差距不斷拉大。1979～1997年，東部、中部、西部國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的平均增長速度分別為9.35%、8.33%和8.02%，增長速度之比為1.17：1.04：1。1979～1999年，東部地區(qū)GDP占全國的比重由52%提高到61%以上，到1999年，全國GDP增量的80%都由東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)；而同期東部與中部和西部地區(qū)的人均GDP相對(duì)比值由1：0.67：0.55擴(kuò)大到1：2.4：1.85。目前，西部地區(qū)的人均GDP水平已不到東部地區(qū)的一半，這是一個(gè)不容忽視的客觀現(xiàn)實(shí)。由于目前東中西部地區(qū)間差距的絕對(duì)水平較高，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度東部快、中西部慢；經(jīng)濟(jì)總量東部多，中西部少；西部地區(qū)由于現(xiàn)有基礎(chǔ)較差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較低，估計(jì)在今后幾年內(nèi)其經(jīng)濟(jì)增長速度難以全面超過東部沿海地區(qū)，東部與西部地區(qū)間人均GDP的相對(duì)差距仍將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。因此，如何采取有效的政策措施，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，將是今后中國的一項(xiàng)長期艱巨任務(wù)。1.2區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展政策區(qū)域發(fā)展政策取向的演變與中國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程緊密相關(guān)。改革開放以來，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展政策經(jīng)歷了三次大的戰(zhàn)略性調(diào)整：一是20世紀(jì)80年代以來，以實(shí)施非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、即以實(shí)行沿海對(duì)外開放政策為重要核心內(nèi)容的區(qū)域發(fā)展政策。這一時(shí)期，中央政府的建設(shè)重點(diǎn)在空間上的布局是以沿海地區(qū)為發(fā)展重點(diǎn)，國家投資和政策重點(diǎn)向東部沿海傾斜，促進(jìn)了全國經(jīng)濟(jì)得到高速發(fā)展，但東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)之間的發(fā)展差距迅速拉大。二是20世紀(jì)90年代以后，以實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、即以促進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展為重點(diǎn)、開始注意可持續(xù)發(fā)展為新內(nèi)容的區(qū)域發(fā)展政策。這一時(shí)期，中央政府把“堅(jiān)持地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，采取了一系列有利于中西部地區(qū)發(fā)展的政策和促進(jìn)各地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的措施。三是20世紀(jì)90年代末，中央政府提出了實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，把西部地區(qū)作為中國重要的戰(zhàn)略區(qū)域給予高度重視和積極扶持。專欄18-1中國區(qū)域政策三次戰(zhàn)略性調(diào)整第一次：沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及其區(qū)域發(fā)展政策1978年底，實(shí)行對(duì)外開放被確立為中國的基本國策。鑒于沿海地區(qū)具有瀕臨世界環(huán)球航道的區(qū)位優(yōu)勢，有長期以來形成的雄厚的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，國家實(shí)施了沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，制定了一系列在沿海開放地區(qū)實(shí)行的政策，主要包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策、沿海港口開放城市政策、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)政策、沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)政策、上海浦東新區(qū)政策、保稅區(qū)政策等等，國家給予這六類地區(qū)不同層次的優(yōu)惠政策。沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略從“七五”計(jì)劃時(shí)期開始實(shí)施。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》提出要按照經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平和地理位置相結(jié)合的原則，把中國劃分為東、中、西三大地帶，并指出三大地帶呈現(xiàn)由東向西推進(jìn)的客觀趨勢。對(duì)東部地區(qū)實(shí)施“兩頭在外、大進(jìn)大出”的政策，并明確要更好地運(yùn)用國家給予的優(yōu)惠特殊政策，有重點(diǎn)、有步驟地建設(shè)和開發(fā)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市和經(jīng)濟(jì)開放地區(qū)，盡快形成對(duì)外輻射和對(duì)內(nèi)輻射的兩個(gè)扇面，使東部地帶逐步成為中國對(duì)外貿(mào)易，培養(yǎng)和向全國輸送高級(jí)技術(shù)和管理人才的基地?！鞍宋濉庇?jì)劃期間，國家做出了開發(fā)開放上海浦東新區(qū)的戰(zhàn)略部署，并將海南島確定為全國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。至此，沿海發(fā)展戰(zhàn)略更趨完善。實(shí)施沿海發(fā)展戰(zhàn)略，為全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。“七五”時(shí)期、“八五”的十年，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)總量有了較大增長。1995年與1985年相比，國內(nèi)生產(chǎn)總值已由8989億元增加到57495億元，按不變價(jià)格計(jì)算，增長了2.17倍，平均每年增長9.7%。其中東部地區(qū)所占份額由1985年的52.4%提高到1995年的60.4%，也就是說，全國經(jīng)濟(jì)總量增加的61.9%是由東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)的。第二次：地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略及加快中西部地區(qū)發(fā)展的區(qū)域政策在全國國民經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下，東中西部地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。尤其是中西部與東部地區(qū)的差距擴(kuò)大較為迅速，已經(jīng)成為中國在跨世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的重大問題之一。國家調(diào)整了20世紀(jì)80年代實(shí)行的以“放權(quán)讓利”和沿海地區(qū)率先擴(kuò)大對(duì)外開放為主要特征的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和基本政策，在繼續(xù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體效益提高的前提下，對(duì)地區(qū)差距擴(kuò)大的趨勢進(jìn)行適度的逆向調(diào)節(jié)，實(shí)施扶貧政策和反貧困計(jì)劃，采取了一系列有利于提高經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展能力和競爭能力的政策和措施。國家《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃》提出要根據(jù)統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、利益兼顧、共同富裕的原則，努力改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局。在這一時(shí)期，國家組織實(shí)施了《“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》。發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢，發(fā)展各具特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實(shí)施地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是“九五”期間最基本的區(qū)域發(fā)展政策措施?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確了要更加重視內(nèi)地的發(fā)展，實(shí)施有利于緩解差距擴(kuò)大趨勢的政策，并逐步加大工作力度，積極向縮小差距的方向努力。在政策設(shè)計(jì)上堅(jiān)持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，要求在繼續(xù)鼓勵(lì)沿海一些地區(qū)先富起來的同時(shí)，逐步加大解決地區(qū)之間發(fā)展差距問題的政策力度。國家制定并逐步實(shí)施了加快中西部地區(qū)發(fā)展的6項(xiàng)主要政策措施，重點(diǎn)幫助中西部地區(qū)加強(qiáng)水利、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮資源優(yōu)勢，使資源優(yōu)勢逐步變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢?！熬盼濉逼陂g，國家安排了大量資金投向中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，中西部地區(qū)的投資比重明顯加大，經(jīng)濟(jì)增長速度明顯加快。1997年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度大于10%的19個(gè)省區(qū)市中，有11個(gè)在中西部地區(qū)。需要特別指出的是，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃綱要》把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一條重要指導(dǎo)方針，并對(duì)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出了一些具體任務(wù)和要求。尤為重要的是第一次從區(qū)域綜合整治的角度，全面部署開展了“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）、“兩區(qū)”（二氧化硫、酸雨污染控制區(qū)）、“一市”（北京）的污染防治國家重點(diǎn)工程，為保證在2000年使中國局部地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢得到基本控制，積累有益的經(jīng)驗(yàn)并打下良好的基礎(chǔ)。第三次：西部大開發(fā)戰(zhàn)略及區(qū)域發(fā)展政策20世紀(jì)90年代以來，中央政府高度重視中西部地區(qū)的改革和發(fā)展，把逐步縮小東部與中西部地區(qū)發(fā)展的差距作為一條長期堅(jiān)持的重要方針，并采取了一系列政策措施促進(jìn)中西部地區(qū)的發(fā)展，在此基礎(chǔ)上拉開了西部大開發(fā)的序幕。1999年6月，江澤民就加快開發(fā)西部地區(qū)發(fā)展發(fā)表了重要講話，強(qiáng)調(diào)加快開發(fā)西部地區(qū)是全國發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略、大思路，是一個(gè)全局性的發(fā)展戰(zhàn)略，是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大部署，具有重大的經(jīng)濟(jì)意義、政治和社會(huì)意義。幾件關(guān)系西部地區(qū)開發(fā)全局的重點(diǎn)工作是：第一，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以公路建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)鐵路、機(jī)場、天然氣管道干線建設(shè)；加強(qiáng)電網(wǎng)、通信和廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要堅(jiān)持把水資源的合理開發(fā)和節(jié)約利用放在突出位置。要在做好充分論證的基礎(chǔ)上，著力抓好一批重大骨干工程。第二，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。要加大天然林保護(hù)工程實(shí)施力度，同時(shí)采取“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的政策措施，由國家無償向農(nóng)民提供糧食和苗木，對(duì)陡坡耕地有計(jì)劃、分步驟地退耕還林還草。堅(jiān)持“全面規(guī)劃、分步實(shí)施，突出重點(diǎn)、先易后難，先行試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”，因地制宜，分類指導(dǎo)，做到生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。第三，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，起點(diǎn)要高，不能搞重復(fù)建設(shè)。第四，發(fā)展科技和教育，加快人才培養(yǎng)。第五，加大改革開放力度。實(shí)施西部大開發(fā)，不能沿用傳統(tǒng)的發(fā)展模式，必須研究適應(yīng)新形勢的新思路、新方法、新機(jī)制，特別是要采取一些重大政策措施，加快西部地區(qū)改革開放的步伐。2.區(qū)域發(fā)展政策中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則中國區(qū)域發(fā)展政策的制定與實(shí)施可以在中央政府制定的五年計(jì)劃中得到具體體現(xiàn)。從“六五”計(jì)劃開始，中國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃中增加了有關(guān)國土開發(fā)和整治的內(nèi)容；“八五”計(jì)劃突出了環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容；“九五”和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃綱要更是將國土整治和環(huán)境保護(hù)放到了顯著位置，成為各地區(qū)發(fā)展中必須遵循的重要指針。2.1“六五”、“七五”計(jì)劃中的區(qū)域發(fā)展政策——以國土開發(fā)和整治為重要內(nèi)容《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃》在“地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃”中提出了“國土開發(fā)和整治”的具體內(nèi)容，主要是編制部分地區(qū)國土開發(fā)整治規(guī)劃，首先是編制以上海為中心的長江三角洲的經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，以山西為中心包括內(nèi)蒙古西部、陜北、寧夏、豫西的煤炭、重化工基地的經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃。同時(shí)，開展對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的綜合考察和專題研究，進(jìn)一步搞好農(nóng)業(yè)資源調(diào)查和農(nóng)業(yè)區(qū)劃工作，抓緊一些重點(diǎn)地區(qū)的水土保持工作，加強(qiáng)水資源的管理和利用。開展海洋資源的調(diào)查和開發(fā)，做好測繪工作。強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)國土的立法工作。《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》在“地區(qū)布局和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策”中，就東部沿海地帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了要限制耗能高、用料多、運(yùn)量大、“三廢”污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的發(fā)展，西部地帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要加強(qiáng)草原、牧區(qū)建設(shè)，種樹種草，改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展畜牧業(yè)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)草原建設(shè)，植樹種草，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)。這一時(shí)期國土開發(fā)和整治的主要工作是繼續(xù)編制國土開發(fā)和整治規(guī)劃，開展國土資源的考察和研究；有重點(diǎn)地對(duì)大江大河進(jìn)行綜合治理；改善北方和部分沿海城市的供水狀況等等。2.2“八五”計(jì)劃中的區(qū)域發(fā)展政策——以國土開發(fā)整治和環(huán)境保護(hù)為重要內(nèi)容“八五”期間，在《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃》中，就地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局和政策明確了要加快平原綠化工程建設(shè)，加強(qiáng)草原、牧區(qū)建設(shè)，保護(hù)現(xiàn)有草場資源，逐步改善農(nóng)牧業(yè)生態(tài)環(huán)境?！鞍宋濉庇?jì)劃進(jìn)一步指出了要大力加強(qiáng)國土開發(fā)整治和環(huán)境保護(hù)，新增內(nèi)容有：合理確定重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、各經(jīng)濟(jì)區(qū)的主體功能和生產(chǎn)力布局，等等。加強(qiáng)對(duì)海岸帶、海島、海域的海洋資源調(diào)查、勘探和規(guī)劃，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)和管理，建成一批國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)和環(huán)境信息網(wǎng)，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握全國環(huán)境質(zhì)量狀況，努力控制環(huán)境污染發(fā)展的趨勢。加快自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，建成一批國家級(jí)重點(diǎn)自然保護(hù)區(qū)，初步形成布局合理、類型齊全的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。重點(diǎn)抓好大氣、水、固體廢物污染控制。2.3“九五”計(jì)劃中的區(qū)域發(fā)展政策——以實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展為宗旨隨著國際社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的日益關(guān)注，“九五”時(shí)期，國家更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，突出了國土資源保護(hù)和開發(fā)，提出了要依法保護(hù)并合理開發(fā)土地、水、森林、草原、礦產(chǎn)和海洋資源，完善自然資源有償使用制度和價(jià)格體系，逐步建立資源更新的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。加強(qiáng)土地管理。加強(qiáng)海洋資源調(diào)查，開發(fā)海洋產(chǎn)業(yè)，保護(hù)海洋環(huán)境。加強(qiáng)測繪工作，搞好基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)建設(shè)。加強(qiáng)地質(zhì)勘察，貫徹保證基礎(chǔ)地質(zhì)、加強(qiáng)普查、擇優(yōu)詳查、對(duì)口勘探的方針，努力增加礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備。加強(qiáng)災(zāi)害性天氣、氣候和地震、地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)報(bào)與防治。同時(shí)，也更加強(qiáng)調(diào)“環(huán)境和生態(tài)保護(hù)”，如所有建設(shè)項(xiàng)目都要有環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃和要求。創(chuàng)造條件實(shí)施污染物排放總量控制。逐步從末端治理為主轉(zhuǎn)到生產(chǎn)全過程控制。重點(diǎn)治理淮河、海河、遼河，太湖、巢湖、滇池和酸雨控制區(qū)、二氧化硫控制區(qū)的污染等。2.4區(qū)域規(guī)劃包含了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容值得一提的是，全國性、區(qū)域性乃至省區(qū)內(nèi)部的區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。自20世紀(jì)80年代以來，全國普遍進(jìn)行了國土規(guī)劃的編制工作，編制了全國、跨?。▍^(qū)、市）、省、省內(nèi)一定地域4個(gè)層次的國土綜合規(guī)劃和國土專項(xiàng)規(guī)劃，編制了長江流域規(guī)劃、黃土高原水土流失治理規(guī)劃、全國土地利用總體規(guī)劃、隴海蘭新鐵路沿線城鎮(zhèn)布局規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。1992年以后，又先后編制了長江三角洲及沿江地帶規(guī)劃要點(diǎn)，西南及華南部分省區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要，東北地區(qū)、西北地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。在編制區(qū)域規(guī)劃方面，增加了環(huán)境治理目標(biāo)的內(nèi)容。3.區(qū)域發(fā)展政策的生態(tài)環(huán)境影響3.1主要成果中國政府在推動(dòng)區(qū)域發(fā)展過程中，對(duì)環(huán)境可持續(xù)性的重視逐步加深，并取得許多重要進(jìn)展?！傲濉庇?jì)劃強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)城市、江河、港灣的水質(zhì)和改善北京、蘇州等風(fēng)景游覽城市的環(huán)境面貌?！捌呶濉庇?jì)劃，進(jìn)一步提出了要對(duì)重點(diǎn)城市大氣環(huán)境的保護(hù)任務(wù)?！鞍宋濉庇?jì)劃提出環(huán)境保護(hù)與國土整治相結(jié)合的問題，強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)和管理，以及建設(shè)一批自然保護(hù)區(qū)和重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染的防治和管理?！熬盼濉庇?jì)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的問題，提出了力爭到2000年使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善。從以上四個(gè)五年計(jì)劃來看，中國環(huán)境保護(hù)的任務(wù)和目標(biāo)逐步在拓展，不僅強(qiáng)調(diào)三廢治理，而且要求生態(tài)保護(hù)，并對(duì)點(diǎn)、線、面乃至立體空間的區(qū)域環(huán)境保護(hù)問題逐步提出了明確的要求，在建立監(jiān)測系統(tǒng)、完善法制建設(shè)方面也都有了具體的部署。從計(jì)劃執(zhí)行情況看，基本上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的要求。近年來，國家對(duì)一些嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的區(qū)域，采取了應(yīng)急的措施加以治理，取得了一定的效果。如對(duì)淮河流域地區(qū)水污染綜合治理，開展大量工作產(chǎn)生了積極的影響。國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《晉陜蒙接壤地區(qū)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》，有關(guān)部門和省區(qū)積極貫徹落實(shí)；內(nèi)蒙古阿拉善地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題已得到具體安排，正在組織實(shí)施。中國現(xiàn)在的區(qū)域環(huán)境狀況，雖然還不能令人滿意，但已經(jīng)是來之不易。3.2區(qū)域發(fā)展政策的環(huán)境負(fù)面效應(yīng)——區(qū)域環(huán)境惡化中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作在許多區(qū)域發(fā)展過程中有所進(jìn)展，但是，從總體上看，改革開放以來所制定和出臺(tái)的不同時(shí)期的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展政策更多地著眼于如何加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)環(huán)境可持續(xù)性考慮不夠。即使有所考慮，也未能夠真正得到貫徹實(shí)施，其環(huán)境負(fù)面影響主要表現(xiàn)在：一是部分地區(qū)對(duì)自然資源的過度開采和利用，加之粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式，造成污染物排放量不斷增加，以城市為中心的環(huán)境污染仍在加劇并向農(nóng)村蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染防治壓力增大。如蘇南、浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)加工企業(yè)發(fā)達(dá)，水污染相當(dāng)突出；江河湖海水土流失和水污染情況十分嚴(yán)重。珠江三角洲、長江三角洲、鐵路沿線等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)的大氣污染、水污染和垃圾污染等問題突出。二是河流斷流，湖泊、水庫萎縮不斷加重，缺水和水污染呈加重趨勢。三是大氣污染嚴(yán)重，尤其是城市大氣質(zhì)量難以根本改善。大氣污染主要是典型的煤煙型污染，如遼寧、河北、山西等地以重化工業(yè)為主，對(duì)大氣環(huán)境的污染十分嚴(yán)重。隨著機(jī)動(dòng)車輛的迅速增加，受資金限制和管理的欠缺，大城市汽車尾氣污染明顯加重，北京、上海、廣州機(jī)動(dòng)車輛排放的污染物已占大氣污染負(fù)荷的60%以上。四是西部地區(qū)和大江大河上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢仍在繼續(xù)。自然生態(tài)環(huán)境脆弱且開發(fā)利用不合理的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如晉陜蒙接壤地區(qū)，貴州、廣西、云南的石灰?guī)r山區(qū)，長江和黃河上游部分地區(qū)，西北戈壁沙漠地區(qū)荒漠化和水土流失問題極為嚴(yán)重。五是四川等地煤炭含硫高，大氣污染嚴(yán)重，酸雨區(qū)范圍不斷擴(kuò)大。六是長江上游地區(qū)的林木砍伐形成水土流失，加重了中下游地區(qū)的洪澇災(zāi)害。由于泥沙下泄，使黃河中游的懸河問題變得更加突出。新疆塔里木河不適當(dāng)開發(fā)，使這一地區(qū)的環(huán)境進(jìn)一步惡化，墾區(qū)已先后摞荒耕地13萬畝，由于下游斷流使綠色走廊胡楊樹大量枯死，孔雀河的斷流使羅布泊也因此在逐漸消失。3.3區(qū)域環(huán)境惡化的政策原因①認(rèn)識(shí)上還存在偏差。一些干部，對(duì)地區(qū)環(huán)境問題的嚴(yán)重性還不了解。有的片面理解“發(fā)展是硬道理”的指示，認(rèn)為等經(jīng)濟(jì)搞上去了再考慮環(huán)境保護(hù)問題。因此，“先污染，后治理”的狀況，在不少地區(qū)還沒有根本性的改變。殊不知環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用，如果今天拖欠，那么明天將會(huì)加倍付出。地區(qū)環(huán)境是有一定容量的，因此建設(shè)布局、三廢排放僅僅考慮“三同時(shí)”是不夠的，重要的是要搞好總量控制。環(huán)渤海地區(qū)布局了眾多的重化工企業(yè)，三廢排放已危及整個(gè)渤海海域水體的質(zhì)量，渤海海洋生物資源已大為減少，灘涂養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)遭受巨大損失，如果這種狀況繼續(xù)下去，渤海變?yōu)樗篮Ｒ矊槠诓贿h(yuǎn)了。一些高耗水、重污染的建設(shè)項(xiàng)目，還在環(huán)境失衡地區(qū)盲目布局，這應(yīng)該引起各方面的重視。②區(qū)域規(guī)劃實(shí)施不力。造成生態(tài)環(huán)境不斷惡化的原因之一，還在于區(qū)域規(guī)劃工作缺乏資金、法律保障，實(shí)施不力。中國在區(qū)域規(guī)劃中有許多合乎可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，但是這些政策本身難以落實(shí)。中國的區(qū)域規(guī)劃沒有專項(xiàng)資金支持，主要是從規(guī)劃角度提出，希望通過各級(jí)政府的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃具體實(shí)施，因此大多容易出現(xiàn)紙上畫畫，墻上掛掛的結(jié)果。盡管區(qū)域規(guī)劃是政府的指導(dǎo)性規(guī)劃，但有法律作保障的規(guī)劃在某種意義上則應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性和權(quán)威性。法律保障是區(qū)域規(guī)劃得以順利實(shí)施的重要前提。中國的區(qū)域規(guī)劃沒有相應(yīng)的法律為依據(jù)，無法可依的區(qū)域規(guī)劃實(shí)際上只能成為省級(jí)區(qū)域規(guī)劃或進(jìn)行某種專項(xiàng)規(guī)劃參考的背景材料，對(duì)省級(jí)區(qū)域規(guī)劃、特別是城市規(guī)劃等，難以起到應(yīng)有的調(diào)控、約束、協(xié)調(diào)作用，對(duì)各行為主體難以產(chǎn)生相應(yīng)的機(jī)制約束，從而導(dǎo)致空間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約不協(xié)調(diào)的問題長期存在。另一方面，中國采用經(jīng)濟(jì)或行政的手段實(shí)施區(qū)域規(guī)劃也非常有限，總體上看，區(qū)域規(guī)劃很難真正得以落實(shí)。③區(qū)域發(fā)展調(diào)控體系不完善，有關(guān)政策需要調(diào)整。適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的地區(qū)經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控體系尚未建立。國家的區(qū)域政策主要是針對(duì)特殊地區(qū)的專門政策，如沿海開放政策、扶貧政策、少數(shù)民族地區(qū)政策，在較長時(shí)期內(nèi)還沒有形成完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策體系，缺乏各項(xiàng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的相互銜接和配合，致使在地區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限增大，地區(qū)利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制增強(qiáng)以及生產(chǎn)要素空間流動(dòng)呈不斷加大的情況下，缺乏對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和利益分配的協(xié)調(diào)手段。目前國家還沒有設(shè)立調(diào)控和協(xié)調(diào)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專門機(jī)構(gòu)，在制定和實(shí)施區(qū)域政策和規(guī)劃等方面有待于走向法制化軌道。限于中央財(cái)力，國家對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力量還十分薄弱，在綜合運(yùn)用投資、財(cái)政、金融等調(diào)控手段解決地區(qū)差距過大、地區(qū)產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)、地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題上的作用十分有限。缺乏引導(dǎo)各地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系。雖然中國區(qū)域發(fā)展政策已經(jīng)從單純考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以及轉(zhuǎn)向目前的強(qiáng)調(diào)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，但是，在區(qū)域發(fā)展政策中仍然未能建立起體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展精神的、科學(xué)規(guī)范的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制，未能建立起有利于合理開發(fā)資源、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的投融資機(jī)制和有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，還在于對(duì)地區(qū)發(fā)展不考慮市場、不講究效益、不考慮生態(tài)環(huán)境影響、盲目投資追求政績的做法缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和制約手段。4.區(qū)域發(fā)展的綜合決策建議目前中國各地方政府和有關(guān)部門在制定區(qū)域和資源開發(fā)、城市發(fā)展和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確定產(chǎn)業(yè)政策和安排建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，往往更多地著眼于經(jīng)濟(jì)效益，并沒有充分考慮資源和環(huán)境的承受能力，最終導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的環(huán)境壓力與環(huán)境實(shí)際承受能力之間失去平衡和協(xié)調(diào)，這是造成區(qū)域環(huán)境惡化的根本原因。區(qū)域生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的效果不僅取決于環(huán)境政策的實(shí)施，而且更主要的是受到區(qū)域發(fā)展政策的影響。區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)納入?yún)^(qū)域發(fā)展政策，以體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想的綜合經(jīng)濟(jì)決策，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，要把環(huán)境保護(hù)融合在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、區(qū)域發(fā)展任務(wù)之中。4.1制定體現(xiàn)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)綜合決策的區(qū)域發(fā)展政策社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)與環(huán)境綜合決策的中國區(qū)域政策取向是：①要把環(huán)境生態(tài)保護(hù)，放到經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合決策中考慮。重要的經(jīng)濟(jì)決策都會(huì)對(duì)環(huán)境生態(tài)產(chǎn)生巨大影響。例如，當(dāng)年“以糧為綱”的方針、“有水快流”的政策都對(duì)資源和環(huán)境造成很大的破壞。以往發(fā)展計(jì)劃，對(duì)環(huán)境保護(hù)提出了一些任務(wù)和要求，但與整個(gè)計(jì)劃并不是融為一體的，或者說沒有把環(huán)境保護(hù)作為編制計(jì)劃的重要指導(dǎo)方針。事實(shí)上，計(jì)劃確定的目標(biāo)、任務(wù)、措施，包括工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、建設(shè)，投資的安排，科研教育的規(guī)劃，甚至商貿(mào)、進(jìn)出口、物價(jià)等都會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響?！熬盼濉庇?jì)劃把可持續(xù)發(fā)展提到戰(zhàn)略的高度來認(rèn)識(shí)，是國家宏觀調(diào)控工作的重大進(jìn)步。今后編制長遠(yuǎn)計(jì)劃要重視實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要對(duì)規(guī)劃決策和實(shí)施進(jìn)行跟蹤稽查和評(píng)價(jià)。②規(guī)劃建設(shè)一批有關(guān)全局的跨地區(qū)大型生態(tài)環(huán)境工程。為國家的長遠(yuǎn)利益和子孫后代著想，應(yīng)在資金有限的條件下，撥出一部分資金，規(guī)劃建設(shè)一批生態(tài)環(huán)境工程。主要包括：一是植樹造林工程，經(jīng)過50年乃至更長時(shí)間的努力，使中國森林覆蓋率提高一倍。二是治水工程。三是環(huán)境移民工程。一些生態(tài)環(huán)境難以很快改善的區(qū)域，要考慮移民，以使大自然能夠休養(yǎng)生息，逐漸恢復(fù)?！霸礁F越墾，越墾越窮”的地區(qū)應(yīng)該有從根本上解決的辦法。③加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)施環(huán)境保護(hù)省長負(fù)責(zé)制。環(huán)保工作是一項(xiàng)高層次的工作，沒有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)是難以搞好的。從區(qū)域環(huán)境來說，要以省區(qū)市為基礎(chǔ)，首先搞好省區(qū)市范圍內(nèi)的環(huán)保工作；環(huán)境生態(tài)體系是一個(gè)區(qū)域性的問題，因此必須統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮上級(jí)政府的協(xié)調(diào)作用。4.2加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，重視立法工作，強(qiáng)化區(qū)域政策的實(shí)施手段區(qū)域規(guī)劃是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)國土資源開發(fā)、利用、保護(hù)以及調(diào)控地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要方案，是政府宏觀調(diào)控的一個(gè)重要手段，是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一種重要形式。要實(shí)現(xiàn)全國及各地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，必須加強(qiáng)和完善現(xiàn)有的區(qū)域發(fā)展政策，制定具有實(shí)際約束力和權(quán)威性的國家區(qū)域政策。專欄18-2發(fā)達(dá)國家的區(qū)域規(guī)劃隨著20世紀(jì)60年代世界經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，發(fā)達(dá)國家的區(qū)域規(guī)劃相應(yīng)獲得了大發(fā)展，并逐步形成了對(duì)特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至環(huán)境發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌考慮的區(qū)域規(guī)劃，在引導(dǎo)地區(qū)健康發(fā)展方面發(fā)揮了很好的作用。以日本為例，日本政府十分重視國土開發(fā)整治規(guī)劃工作，全國國土管理部門由政府內(nèi)閣成員掛帥，國家意識(shí)明確，體現(xiàn)了國土工作在整個(gè)政府中的地位；國土規(guī)劃的制定工程也是由政府出面，明確提出規(guī)劃的基點(diǎn)和重點(diǎn)，并在高層次上協(xié)調(diào)各類計(jì)劃的關(guān)系，確保國土規(guī)劃的可操作性和科學(xué)性。如日本政府出面制定和協(xié)調(diào)的有關(guān)計(jì)劃包括：預(yù)測白皮書、中長期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、全國綜合開發(fā)計(jì)劃、國土利用計(jì)劃和環(huán)境保護(hù)計(jì)劃等，這些計(jì)劃都相互銜接，做到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人口、資源和產(chǎn)業(yè)的平衡配置。更重要的是日本國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃都必須經(jīng)過嚴(yán)格的政府審議，在法律上保證了國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的嚴(yán)肅性和將來的實(shí)施效果。從日本國土規(guī)劃的內(nèi)容看，突出了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水資源開發(fā)，同時(shí)重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并將其作為國土規(guī)劃的主體目標(biāo)。日本自1969年制定的《新全國綜合開發(fā)計(jì)劃》就提出“創(chuàng)造富庶的環(huán)境”，1977年制定的《第三次全國綜合開發(fā)計(jì)劃》提出了“整建人類居住的綜合環(huán)境”，新近出臺(tái)的《第五次全國綜合開發(fā)計(jì)劃》又提出了“自然的保護(hù)、回復(fù)和創(chuàng)造”，減輕環(huán)境負(fù)荷，推行資源、能源的循環(huán)利用和有效利用，形成循環(huán)國土，以可持續(xù)的方式利用國土。今后一個(gè)時(shí)期，中國區(qū)域規(guī)劃的目的就是要解決好地區(qū)經(jīng)濟(jì)合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，特別是要解決好對(duì)特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至環(huán)境發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌考慮的問題。工作的重點(diǎn)建議放在科學(xué)劃分中國經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，編制完善符合市場經(jīng)濟(jì)條件和可持續(xù)發(fā)展要求的全國綜合開發(fā)規(guī)劃綱要，編制大經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，通過區(qū)域規(guī)劃，科學(xué)合理地部署地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題。規(guī)劃工作應(yīng)該是認(rèn)真的，切忌草率行事和表面文章。并應(yīng)先從試點(diǎn)著手，取得一定經(jīng)驗(yàn)后再全面展開這項(xiàng)工作。區(qū)域規(guī)劃工作應(yīng)與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、區(qū)域政策等工作相銜接，以避免出現(xiàn)不必要的矛盾和重復(fù)。規(guī)劃完成后要對(duì)規(guī)劃的實(shí)施加強(qiáng)管理，并適時(shí)地對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充修改。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，應(yīng)加快促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的立法建設(shè)，健全區(qū)域政策法規(guī)，使區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施有法可依，提高規(guī)劃的權(quán)威性，更好地發(fā)揮其在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體行為的指導(dǎo)和約束作用。同時(shí)采取經(jīng)濟(jì)手段，如逐步建立區(qū)域發(fā)展基金，并在財(cái)政、金融等方面對(duì)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施給予扶持。加大對(duì)社會(huì)宣傳的力度，讓國民了解、認(rèn)識(shí)并自覺參與國土規(guī)劃工作。此外，應(yīng)逐步增強(qiáng)公眾的區(qū)域規(guī)劃意識(shí)，通過協(xié)商，解決問題，全民達(dá)成共識(shí)；規(guī)劃通過審批后，也應(yīng)公之于眾，讓更多的人參與區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展活動(dòng)。5.西部大開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)5.1要把西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)問題切實(shí)放在重要位置①生態(tài)環(huán)境問題是中西部地區(qū)突出的環(huán)境問題，這不僅嚴(yán)重危害本地區(qū)農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，而且影響到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。西部地區(qū)地處長江、黃河源頭和中上游，是長江、黃河流域生態(tài)環(huán)境的根基和屏障，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量對(duì)兩大江河的下游地區(qū)具有極其重大的影響。在加快中西部開發(fā)的同時(shí)，必須首先關(guān)注西部的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護(hù)問題，要把西部生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)作為重點(diǎn)，加快長江、黃河源頭和上中游的重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的建設(shè)。西部地區(qū)受自然條件制約，自然生態(tài)環(huán)境非常脆弱。以往對(duì)西部地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，曾不同程度地造成生態(tài)環(huán)境惡化。一些地區(qū)為短期經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動(dòng)，對(duì)草場、森林亂墾濫伐，對(duì)礦產(chǎn)資源亂開亂采，使得水土流失、土地荒漠化、草原退化，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢有所蔓延。②西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化與貧困人口集中直接相關(guān)。西南和西北是中國貧困人口最集中、貧困面最大、貧困程度最嚴(yán)重的地區(qū)，貧困人口數(shù)量占全國的比重超過50%，貧困率高達(dá)15%～20%以上。貧困區(qū)主要集中在生存發(fā)展條件極差的自然資源貧乏、生產(chǎn)生活條件惡劣的深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)、偏遠(yuǎn)荒漠地區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)以及水庫庫區(qū)、蓄滯洪區(qū)等。這些地區(qū)基本農(nóng)田缺乏、生態(tài)環(huán)境退化、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、交通通信不便、文化教育落后、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、自我積累和自我發(fā)展能力弱，人民生活十分貧困，直到現(xiàn)在，一些邊遠(yuǎn)深山民族地區(qū)還存在刀耕火種的原始勞作方式。由于生產(chǎn)力水平低下，而人口又不斷增加，導(dǎo)致西部貧困地區(qū)為了生存而對(duì)土地進(jìn)行掠奪性墾殖，為了生存而對(duì)森林亂砍濫伐、毀林毀草開荒，長期以來形成了一種對(duì)資源掠奪式、對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞式的粗放型的開發(fā)模式。惡劣的生態(tài)環(huán)境是造成貧困的主要根源，而貧困帶來的過度開發(fā)又進(jìn)一步加劇了生態(tài)退化，形成一種惡性循環(huán)。③西部地區(qū)工礦業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長方式也十分粗放。萬元產(chǎn)值消耗資源、能源及排污量遠(yuǎn)高于東部地區(qū)，一些高寒山區(qū)和河谷地區(qū)對(duì)污染物的天然降解能力差，這些地區(qū)又大多處于大江大河的源頭和上游，因此不能因西部地廣人稀而對(duì)污染排放掉以輕心，不能再走浪費(fèi)資源、破壞生態(tài)環(huán)境的老路。5.2因地制宜，在生態(tài)環(huán)境脆弱