美國(guó)政府職業(yè)教育與培訓(xùn)層次化治理功能及其啟示美國(guó)政府職業(yè)教育與培訓(xùn)層次化治理功能及其啟示

作者簡(jiǎn)介：王冠〔1963-〕，男，遼寧沈陽人，遼寧金融職業(yè)學(xué)院教授，教育學(xué)博士，研究方向?yàn)楝F(xiàn)代職業(yè)教育管理。

基金工程：2022年遼寧省教育廳科學(xué)研究一般工程“遼寧省高職‘雙師型’教師通用勝任力模型構(gòu)建研究〞〔編號(hào)：w2022217〕，主持人：王冠。

中圖分類號(hào)：G710文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-7518〔2022〕05-0151-05

美國(guó)職業(yè)教育和培訓(xùn)治理的復(fù)雜性波及兩個(gè)重要參數(shù)，其一為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府教育機(jī)構(gòu)在教育治理中的職能。聯(lián)邦政府對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)沒有直接的治理權(quán)力，但通過向各州提供資金對(duì)其產(chǎn)生重大影響。然而，為了有資格獲得這些資金，各州必須同意按照聯(lián)邦職業(yè)教育與培訓(xùn)立法〔最近的再授權(quán)是2022年卡爾《帕金斯生涯與技術(shù)教育法案〕的規(guī)定來使用這些資金[1]。參數(shù)之二為職業(yè)教育分為中等教育和高等教育。二十世紀(jì)上半葉，大多數(shù)公共職業(yè)教育與培訓(xùn)是在中學(xué)階段提供的，有晚上和周末課程可供選擇。第二次世界大戰(zhàn)后，兩年制社區(qū)大學(xué)的高等職業(yè)教育進(jìn)行了大規(guī)模的擴(kuò)張。

一、聯(lián)邦政府、州政府及地方政府層次化治理功能

職業(yè)教育與培訓(xùn)治理的多樣性是美國(guó)分散教育結(jié)構(gòu)的結(jié)果。美國(guó)聯(lián)邦憲法沒有針對(duì)教育的參考條款，憲法最后一次修正案將所有的權(quán)利賦予聯(lián)邦政府、州政府和公民。所有的州憲法都賦予州政府教育責(zé)任，該責(zé)任是通過提供資源和建立法律框架來指導(dǎo)如何使用資源來實(shí)現(xiàn)的。

憲法授權(quán)地方教育委員會(huì)負(fù)責(zé)管理州政府設(shè)立的法律和行政框架內(nèi)由公共資金支持的學(xué)校。地方委員會(huì)通常由其學(xué)校所效勞地區(qū)的公民選舉產(chǎn)生[2]。成員在委員會(huì)中每周至少效勞幾個(gè)小時(shí)，可以獲得薪水，也可以不獲得薪水，但委員會(huì)成員的這項(xiàng)工作一般不是他們的主要職務(wù)。委員會(huì)成員來自不同的行業(yè)，但通常比他們效勞社區(qū)的普通公民更富有，受教育程度更高。大多數(shù)行政和教學(xué)人員就適當(dāng)?shù)恼n程提出倡議；委員會(huì)有權(quán)批準(zhǔn)這些的倡議[3]。

〔一〕聯(lián)邦政府治理功能

如上所述，聯(lián)邦政府對(duì)州和地方教育沒有直接的治理權(quán)力。為了影響州及地方教育機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府制定立法，如果各州同意執(zhí)行立法規(guī)定，就可以向各州及地方教育機(jī)構(gòu)提供《Y金。?史密斯-休斯法案》于1917年通過，為職業(yè)教育與培訓(xùn)提供資金，并且是影響中等教育的第一個(gè)立法。起初，該法案限制培訓(xùn)只可提供應(yīng)農(nóng)業(yè)，工商業(yè)和家政業(yè)三種職業(yè)類型。隨后的立法增加了保健相關(guān)職業(yè)；在1963年，這一限制取消，培訓(xùn)擴(kuò)大到所有需要專業(yè)培訓(xùn)的職業(yè)，而不僅僅是對(duì)學(xué)士學(xué)位課程。目前，2022年卡爾《珀金斯職業(yè)和技術(shù)教育改良法案，已經(jīng)取消了學(xué)士學(xué)位限制。這個(gè)行為要求所有資金的接受者提供一個(gè)學(xué)習(xí)方案，該方案需由至少兩年中等教育和高等教育或?qū)W士階段的培訓(xùn)相結(jié)合組成[4]。

美國(guó)職業(yè)教育與培訓(xùn)獲得了來自三級(jí)政府的資助，但聯(lián)邦份額遠(yuǎn)低于州和地方的奉獻(xiàn)份額。在2022年夏季結(jié)束的財(cái)政年度，職業(yè)教育與培訓(xùn)收入總額為5211億美元，其中47%來自州政府，44%來自地方政府，以9%來自聯(lián)邦政府。這些補(bǔ)助金按照立法中規(guī)定的計(jì)劃分配，主要依據(jù)的是各州人口在聯(lián)邦中的百分比。最近的“全國(guó)職業(yè)教育評(píng)估〞估計(jì)，中等職業(yè)技術(shù)教育總資金的5%和高等教育職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的2%來自聯(lián)邦政府。然而，由于州和地方資金來源與聯(lián)邦政府資金數(shù)額之間的差距很大，我們可能會(huì)認(rèn)為，聯(lián)邦對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)的影響是微缺乏道的，但事實(shí)并非如此。?史密斯-休斯法案》將職業(yè)教育與培訓(xùn)引進(jìn)公立學(xué)校課程，在后續(xù)各種聯(lián)邦政府支持的重新授權(quán)中對(duì)于職業(yè)教育與培訓(xùn)的執(zhí)行有深遠(yuǎn)的影響。

在美國(guó)，負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦職業(yè)教育與培訓(xùn)立法的機(jī)構(gòu)是美國(guó)教育部下屬的職業(yè)與成人教育辦公室。州政府方案是確保聯(lián)邦立法中規(guī)定州和地方聯(lián)邦資金使用的主要伎倆。為了有資格獲得聯(lián)邦資金，所有州必須向職業(yè)與成人教育辦公室提交資金使用方案，表明他們打算如何執(zhí)行法律要求。同理，州政府要求地方教育機(jī)構(gòu)提交如何使用分配給州的聯(lián)邦資金的方案[5]。在大局部情況下，州政府提交的方案會(huì)全部被接受，但是職業(yè)與成人教育辦公室偶爾會(huì)要求對(duì)方案作出一些改變，使其與聯(lián)邦立法的意圖更加吻合。

在州方案被接受之后，職業(yè)與成人教育辦公室要求各州提交關(guān)于聯(lián)邦資金如何使用的年度報(bào)告以及收到這些資金方案的有效性評(píng)估數(shù)據(jù)。方案中被評(píng)估的衡量規(guī)范在現(xiàn)行的?帕金斯IV法案》中的113節(jié)中有具體要求。這些衡量規(guī)范被稱為核心績(jī)效指標(biāo)，它們是聯(lián)邦政府對(duì)于職業(yè)教育與培訓(xùn)的優(yōu)先目標(biāo)最明確的表述。中等和高等教育各級(jí)的指標(biāo)有所不同〔如圖1所示〕。其中，第一個(gè)職業(yè)教育與培訓(xùn)指標(biāo)波及到學(xué)術(shù)內(nèi)容的學(xué)習(xí)。對(duì)學(xué)術(shù)內(nèi)容的重視始于1990年對(duì)聯(lián)邦立法的重新授權(quán)，即?卡爾《珀金斯職業(yè)和應(yīng)用技術(shù)教育法案》，其中將學(xué)術(shù)成績(jī)作為職業(yè)教育與培訓(xùn)方案評(píng)估的指標(biāo)之一。1998年的再授權(quán)加強(qiáng)了對(duì)學(xué)術(shù)內(nèi)容的重視，現(xiàn)行2022年法案的學(xué)術(shù)規(guī)范與2022年“不讓一個(gè)孩子落在后面〔NCLB〕法案〞中的規(guī)范保持一致，后者是聯(lián)邦根底教育資金的主要來源。對(duì)學(xué)術(shù)內(nèi)容的強(qiáng)調(diào)可以追溯到20世紀(jì)80年代初，當(dāng)時(shí)的?危機(jī)中的國(guó)家》發(fā)出一個(gè)警告，即教育已經(jīng)惡化到威脅到美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地步。許多人對(duì)這一說法的有效性提出質(zhì)疑，但報(bào)告卻發(fā)起了一系列教育改革舉措。

第一期教育改革導(dǎo)致高中畢業(yè)所需的學(xué)分?jǐn)?shù)量增加。正如?危機(jī)中的國(guó)家》中所倡議的，大多數(shù)州采用被稱為“新根底〞的措施：英語或語言藝術(shù)4個(gè)學(xué)分，數(shù)學(xué)，科學(xué)和社會(huì)研究各3個(gè)學(xué)分。這項(xiàng)改革得到了廣泛支持，因此，2022年的普通高中畢業(yè)生比1982年普通高中畢業(yè)生多獲得6個(gè)學(xué)術(shù)學(xué)分。然而，在全國(guó)教育開展評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，僅僅加入更多的課程對(duì)高中學(xué)生的成績(jī)沒有顯著影響，并沒有提高美國(guó)學(xué)生在數(shù)學(xué)和科學(xué)測(cè)試成績(jī)的國(guó)際比擬中的排名。由此得出結(jié)論，學(xué)生需要更多要求更高的課程。第二期改革要求學(xué)生學(xué)習(xí)的課程更嚴(yán)格[6]。這種強(qiáng)調(diào)提高學(xué)術(shù)考試成績(jī)的重點(diǎn)滲透到“不讓一個(gè)孩子落后〞法案中，通過后被納入聯(lián)邦職業(yè)教育與培訓(xùn)立法。美國(guó)政府問責(zé)局通過調(diào)查所有50個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)的職業(yè)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，研究了績(jī)效指標(biāo)的實(shí)施情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管各州在衡量業(yè)績(jī)方面有相當(dāng)大的靈活性，但仍然難以收集有關(guān)技術(shù)技能熟練度和學(xué)生就業(yè)的數(shù)據(jù)。美國(guó)政府問責(zé)局報(bào)告還指出數(shù)據(jù)中的靈活性與統(tǒng)一性之間存在固有沖突。靈活性允許各州以適合其特定情況的方式評(píng)估他們的方案。然而，由于各州采用不同的辦法，因此不可能匯總結(jié)果以獲得對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)工程有效的全國(guó)性評(píng)估。

〔二〕州政府治理功能

聯(lián)邦職業(yè)教育與培訓(xùn)立法要求每個(gè)州指定一個(gè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃和監(jiān)督聯(lián)邦資金合法使用。在35個(gè)州中，該機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)中小學(xué)教育的地方委員會(huì)，其中的14個(gè)州，該地方委員會(huì)同時(shí)負(fù)責(zé)高等教育。在8個(gè)州中，該合法機(jī)構(gòu)屬于國(guó)家高等教育管理機(jī)構(gòu)的一局部。3個(gè)州及哥倫比亞特區(qū)有一個(gè)僅對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)負(fù)責(zé)的委員會(huì)。在其余4個(gè)州中，該機(jī)構(gòu)在名稱上都有“勞動(dòng)力〞三個(gè)字，阿肯色州最近將其機(jī)構(gòu)的名稱從“勞動(dòng)力教育部〞改為“生涯教育部〞。負(fù)責(zé)聯(lián)邦資金的委員會(huì)大致使中等教育和高等教育在資金分配方面保持平衡[7]。然而，在中等教育委員會(huì)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的州，更多的資金進(jìn)入中等教育；在高等教育委員會(huì)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的州，更多的資金進(jìn)入高等教育。

大多數(shù)州，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將聯(lián)邦資金的管理、運(yùn)作和監(jiān)督工作委托給州政府所屬單位。43個(gè)州教育部門管理中等職業(yè)教育與培訓(xùn)，其中15個(gè)同時(shí)管理高等職業(yè)教育與培訓(xùn)。在24個(gè)州中，高等職業(yè)教育與培訓(xùn)屬于高等教育的行政結(jié)構(gòu)。擁有獨(dú)立的職業(yè)教育與培訓(xùn)委員會(huì)或勞動(dòng)力教育委員會(huì)的州有時(shí)直接管理工程，有時(shí)還將責(zé)任委托給州內(nèi)其他機(jī)構(gòu)。

州政府所屬單位中負(fù)責(zé)管理最大局部聯(lián)邦資金的人被稱為州政府職業(yè)技術(shù)教育主管。這些主管領(lǐng)導(dǎo)管理各州的職業(yè)教育與培訓(xùn)，但他們不僅僅是管理者，同時(shí)也是本州雇主贊助的促成者和試圖影響州和聯(lián)邦關(guān)于職業(yè)教育與培訓(xùn)政策的區(qū)域主管。在國(guó)家層面，州政府職業(yè)技術(shù)教育主管由全國(guó)職業(yè)技術(shù)教育聯(lián)合會(huì)主任協(xié)會(huì)選舉產(chǎn)生。這個(gè)組織以多種方式支持州政府，包括試圖影響聯(lián)邦立法和資金的去向決定。

〔三〕地方政府治理功能

在中等教育領(lǐng)域，公共資金支持的職業(yè)教育與培訓(xùn)包括約17000所高中，900所全天職業(yè)教育高中和1200所局部時(shí)間授課的地區(qū)高中。除了夏威夷以外，所有的高中都在地方教育機(jī)構(gòu)的管理下運(yùn)作。大約一半的綜合高中提供學(xué)術(shù)課程和職業(yè)教育與培訓(xùn)課程，另一半學(xué)校將希望學(xué)習(xí)某些類型的職業(yè)教育與培訓(xùn)的學(xué)生送到地區(qū)高中。地區(qū)高中會(huì)聚了幾所中學(xué)的學(xué)生，提供個(gè)別學(xué)校無法提供的課程，因?yàn)樗麄兊膶W(xué)生太少或資源有限。全日制職業(yè)高中既提供職業(yè)教育，也提供學(xué)術(shù)指導(dǎo)。大多數(shù)有職業(yè)教育與培訓(xùn)課程的高中也為成人提供培訓(xùn)，但由于這些課程由地方教育機(jī)構(gòu)管理，所以《@類培訓(xùn)不被視為高等教育[8]。

公立高等職業(yè)教育與培訓(xùn)主要由社區(qū)學(xué)院提供。2022年有1121所這樣的大學(xué)。在某些州，地方委員會(huì)管理社區(qū)學(xué)院；在其他州，有獨(dú)自的州委員會(huì)。這些委員會(huì)通常在管理所有高等教育的州議會(huì)制定的政策和預(yù)算框架內(nèi)運(yùn)作。社區(qū)學(xué)院收取學(xué)費(fèi)，但這只付出總教學(xué)費(fèi)用的一小局部。在2022-2022學(xué)年，各州提供了社區(qū)大學(xué)總收入的36%，聯(lián)邦政府20%，學(xué)費(fèi)17%，其余大局部資金來自地方，包括為地方雇主提供合同培訓(xùn)效勞[9-12]。

二、美國(guó)職業(yè)教育與培訓(xùn)治理對(duì)我國(guó)的啟示

〔一〕健全管理機(jī)制，更加注重政府的主導(dǎo)作用

職業(yè)教育的開展離不開政府的政策支持，我國(guó)中央政府通過出臺(tái)各種政策文件，從宏觀層面大力支持職業(yè)教育的開展，職業(yè)教育已經(jīng)進(jìn)入快速開展的階段。然而地方各級(jí)政府在職業(yè)教育管理中卻存在著諸多問題。政府作為職業(yè)教育開展中的宏觀調(diào)控者，應(yīng)該充沛發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建職業(yè)教育管理的新格局。

美國(guó)聯(lián)邦政府無權(quán)直接干涉州政府的教育事業(yè)，教育管理權(quán)主要?dú)w屬于地方，這是美國(guó)的聯(lián)邦制度所規(guī)定的，因此聯(lián)邦政府在職業(yè)教育中地位確實(shí)立，主要是通過出臺(tái)法案和財(cái)政撥款實(shí)現(xiàn)的[13]。聯(lián)邦政府在參與職業(yè)教育的開展中，堅(jiān)持立足于州政府和地方政府，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)各方面的需求，建立三者之間分工合作的搭檔關(guān)系，以達(dá)成職業(yè)教育改革的共識(shí)[14]。針對(duì)職業(yè)教育地方分權(quán)管理帶來的資源浪費(fèi)問題，聯(lián)邦政府通過減少職業(yè)教育方案的數(shù)量，壓縮州和地方一級(jí)的職業(yè)教育方案行政管理機(jī)構(gòu)，來分擔(dān)職業(yè)教育管理的權(quán)力，尋求聯(lián)邦政府、州和地方政府間的分工合作，建立起三者在職業(yè)教育開展中的搭檔關(guān)系并激勵(lì)企業(yè)參與到職業(yè)教育的管理中，從而推動(dòng)了美國(guó)職業(yè)教育的開展[15]。

我國(guó)政府應(yīng)借鑒美國(guó)聯(lián)邦政府職業(yè)教育管理的有益經(jīng)驗(yàn)，基于本國(guó)的行政體系，通過健全職業(yè)教育管理機(jī)制，整合職業(yè)教育資源，為職業(yè)教育的開展效勞。首先，政府應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行的職業(yè)教育管理體系，明確劃分職業(yè)教育各管理主體的職權(quán)范圍，通過構(gòu)建一個(gè)權(quán)責(zé)清晰、相互配合的職業(yè)教育管理體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)職業(yè)教育的統(tǒng)一管理提高各級(jí)政府的管理績(jī)效。其次，政府的管理權(quán)限要下移，改變管理和辦學(xué)合二為一的管理體制，充沛發(fā)揮職業(yè)院校的管理自主權(quán)，從而建立起“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與〞的新的職業(yè)教育管理體系。最后，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，建立校企合作的保障和運(yùn)行機(jī)制，通過立法和財(cái)政措施，推動(dòng)校企合作，形成“政府主導(dǎo)，行業(yè)、企業(yè)和社會(huì)力量積極參與的多元辦學(xué)格局〞。政府應(yīng)該把職業(yè)教育納入我國(guó)經(jīng)濟(jì)開展的規(guī)劃中，促使職業(yè)教育的開展規(guī)模與經(jīng)濟(jì)開展需求相適應(yīng)，加大政府投入，為職業(yè)教育提供經(jīng)費(fèi)支持。通過健全職業(yè)教育管理體制改革，使政府履行好開展職業(yè)教育的職責(zé)，加強(qiáng)政府對(duì)職業(yè)教育的領(lǐng)導(dǎo)，促使其主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

〔二〕兼顧“職業(yè)生涯導(dǎo)向〞，更加注重學(xué)生的開展

職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)的開展密切相關(guān)，為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化培養(yǎng)出高素質(zhì)的勞動(dòng)者和技能人型才。2022年第五次全國(guó)職業(yè)教育會(huì)議召開，提出以“就業(yè)為導(dǎo)向〞的職業(yè)教育政策。就業(yè)功能是職業(yè)教育經(jīng)濟(jì)功能的延伸，就業(yè)導(dǎo)向反映出社會(huì)對(duì)職業(yè)教育緩解就業(yè)壓力的冀望，以“就業(yè)為導(dǎo)向〞的職業(yè)教育政策，是政府的階段性政策，也是我國(guó)職業(yè)教育開展的必經(jīng)階段。在這一政策的影響下，一些職業(yè)教育院校理解錯(cuò)位，僅以企業(yè)的需求作為培養(yǎng)學(xué)生的著力點(diǎn)，無視學(xué)生對(duì)職業(yè)的適應(yīng)性及學(xué)生未來的職業(yè)開展規(guī)劃。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，終身教育理念的推行，職業(yè)教育的開展僅僅關(guān)注就業(yè)和經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)，無視學(xué)生的個(gè)體開展是不合理的。美《《聯(lián)邦政府在STC①〔從學(xué)校到生涯〕理念的影響下，職業(yè)教育的政策趨向上更加關(guān)注學(xué)生的個(gè)體開展。表現(xiàn)在關(guān)注學(xué)生的生涯開展，重視學(xué)生人文素養(yǎng)的養(yǎng)成，強(qiáng)調(diào)從現(xiàn)實(shí)生活的實(shí)踐中學(xué)習(xí)。強(qiáng)調(diào)為學(xué)生的中學(xué)后生涯提供多樣化的選擇，提供個(gè)性化、情景化的教育，改變過去單純培養(yǎng)學(xué)生適應(yīng)特定職業(yè)的傳統(tǒng)[16-18]。

我國(guó)政府倡導(dǎo)“就業(yè)導(dǎo)向〞的職業(yè)教育政策，把職業(yè)教育與開展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)、打消貧困等聯(lián)系起來，要求職業(yè)教育適應(yīng)經(jīng)濟(jì)開展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，這是適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)開展?fàn)顩r的必經(jīng)之路。政府在爾后的職業(yè)教育開展政策中會(huì)更加注重職業(yè)教育適應(yīng)經(jīng)濟(jì)開展的需要，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的經(jīng)濟(jì)功能，但同時(shí)也應(yīng)兼顧“職業(yè)生涯導(dǎo)向〞。“職業(yè)生涯導(dǎo)向〞關(guān)注人的可持續(xù)開展，關(guān)注人終身職業(yè)生涯的開展，政府兼顧這一政策導(dǎo)向，