環(huán)境監(jiān)測體系評(píng)價(jià)及管理能力提升（21世紀(jì)）

環(huán)境監(jiān)測是整個(gè)環(huán)境管理體系的基礎(chǔ)，環(huán)境監(jiān)測的功能完善是環(huán)境管理能力強(qiáng)化的基礎(chǔ)。當(dāng)前，要應(yīng)對日益嚴(yán)峻的環(huán)境挑戰(zhàn)和公眾對環(huán)境保護(hù)越來越高的期望，上海的環(huán)境管理能力亟待強(qiáng)化，這就對上海的環(huán)境監(jiān)測工作提出了更高要求。環(huán)境監(jiān)測的作用在于摸清環(huán)境問題的“底數(shù)”，為環(huán)境管理各利益相關(guān)方的決策和行動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)。然而，目前上海不少環(huán)境問題的“底數(shù)”尚未摸清，甚至有些環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)和民眾切身感受有差異，有損于環(huán)境監(jiān)測信息的公信力。本報(bào)告試圖分析上海環(huán)境監(jiān)測的現(xiàn)狀，判明哪些問題阻礙其在環(huán)境管理中發(fā)揮應(yīng)有的基礎(chǔ)作用，據(jù)此提出改進(jìn)上海環(huán)境監(jiān)測的對策建議。一環(huán)境監(jiān)測：基礎(chǔ)地位及發(fā)揮功能所需條件環(huán)境監(jiān)測是整個(gè)環(huán)境管理體系的基礎(chǔ)，它通過向環(huán)境管理的各利益相關(guān)方提供準(zhǔn)確的環(huán)境信息（環(huán)境質(zhì)量信息和污染源信息等），來對其在環(huán)境管理中的決策和行動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)。要讓環(huán)境監(jiān)測能夠發(fā)揮這一功能，就要通過完善制度建設(shè)或管理體制、合理設(shè)置監(jiān)測項(xiàng)目和監(jiān)測點(diǎn)位、加強(qiáng)全過程質(zhì)量控制等來保證環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的代表性、完整性、準(zhǔn)確性、精密性、可比性。（一）環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)涵及其應(yīng)發(fā)揮的功能環(huán)境監(jiān)測是由環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)按照相關(guān)法規(guī)和規(guī)定程序的要求，利用化學(xué)、物理、生物、遙感等各種科技手段，對環(huán)境介質(zhì)中的各種化學(xué)污染物和物理污染、生態(tài)系統(tǒng)，以及來自污染源的污染物排放量進(jìn)行檢測，對其現(xiàn)狀、趨勢和影響作出判斷、解釋和分析（陳玲，2008）[1]。環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境管理的基礎(chǔ)，其功能就在于通過向環(huán)境管理的各利益相關(guān)方提供準(zhǔn)確的環(huán)境信息（環(huán)境質(zhì)量信息和污染源信息等），來對其在環(huán)境管理中的決策和行動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)（如圖1所示）。圖1環(huán)境監(jiān)測在環(huán)境管理中的基礎(chǔ)功能對相關(guān)部門而言，環(huán)境監(jiān)測對環(huán)境法規(guī)、政策、規(guī)劃、計(jì)劃的制定和考核、信訪、訴訟、應(yīng)急、執(zhí)法、排污費(fèi)征收等都具有支撐作用。只有通過分析一定時(shí)期以來積累的、準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，相關(guān)部門才能判明當(dāng)前面臨的主要環(huán)境問題及其根源，才能據(jù)此制定出科學(xué)的環(huán)保法規(guī)、政策、規(guī)劃和計(jì)劃。只有基于準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，才能開展公平公正的環(huán)境績效考核，包括上級(jí)對下級(jí)的考核、環(huán)保行政部門對企業(yè)的考核。環(huán)境信訪投訴和環(huán)境訴訟的處理也需要以準(zhǔn)確的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為依據(jù)，才能減少利益相關(guān)方之間的爭議。此外，污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)還是排污費(fèi)征收的依據(jù)。對科學(xué)研究而言，若環(huán)境科學(xué)研究者無法得到完全的、符合實(shí)際的監(jiān)測數(shù)據(jù)，就很難正確把握環(huán)境或生態(tài)中的客觀規(guī)律，用由此形成的研究成果來指導(dǎo)環(huán)境管理實(shí)踐，就會(huì)出現(xiàn)較嚴(yán)重偏差。對公眾參與而言，只有向民眾全面、誠實(shí)地公開環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，才能保障其知情權(quán)，保證其在座談、聽證、訴訟、問卷調(diào)查、政策法規(guī)公示等環(huán)節(jié)正確地表達(dá)意見、提出訴求。（二）執(zhí)行不同功能的環(huán)境監(jiān)測類別按照所執(zhí)行監(jiān)測功能的不同，環(huán)境監(jiān)測可分為以下幾類。其一，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測。其二，污染源監(jiān)督性監(jiān)測，包括污染源在線監(jiān)測、針對在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的監(jiān)督性監(jiān)測、針對非在線監(jiān)測污染源的排污申報(bào)復(fù)核監(jiān)測、環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)測、建設(shè)項(xiàng)目污染治理設(shè)施驗(yàn)收監(jiān)測等。其三，突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急監(jiān)測。其四，其他特定目的的監(jiān)測，如糾紛仲裁監(jiān)測、咨詢服務(wù)監(jiān)測、科研監(jiān)測。（三）環(huán)境監(jiān)測主體的多元性及其統(tǒng)籌利用問題雖然《全國環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》（1983年）和《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》（2007年）等法規(guī)規(guī)定各級(jí)環(huán)保部門及其直屬環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)對一定行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測行使公共管理權(quán)力，承擔(dān)公共管理責(zé)任，包括計(jì)劃、組織、質(zhì)量控制以及監(jiān)測數(shù)據(jù)的匯總、分析、發(fā)布等；但是，這不等于只有環(huán)保部門的監(jiān)測機(jī)構(gòu)才能承擔(dān)監(jiān)測任務(wù)，我國的環(huán)境監(jiān)測主體是多元的。就官方監(jiān)測主體而言，環(huán)保部門以外的氣象、水務(wù)、衛(wèi)生、資源、交通等部門也設(shè)有環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)、承擔(dān)一定監(jiān)測任務(wù)。非官方的監(jiān)測主體則包括企業(yè)、行業(yè)、園區(qū)等自設(shè)的監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及提供專業(yè)服務(wù)的第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)。關(guān)鍵是如何建立一套機(jī)制，讓這些分屬不同系統(tǒng)的多元環(huán)境監(jiān)測主體能相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)環(huán)境監(jiān)測資源的合理配置與充分利用。（四）發(fā)揮應(yīng)有功能所需要的條件環(huán)境監(jiān)測體系只有具備以下若干條件，才能讓環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)達(dá)到代表性、完整性（有效樣本數(shù)量足夠多）、準(zhǔn)確性、精密性、可比性的要求，[2]發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測應(yīng)有的功能。其一，依靠一套良好的管理體制或制度建設(shè)，從根本上全面保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的代表性、完整性、準(zhǔn)確性、精密性、可比性。其二，依靠合理確定監(jiān)測點(diǎn)位保證空間上的代表性及可比性。其三，依靠合理確定采樣時(shí)間和頻率保證時(shí)間上的代表性及完整性、可比性。其四，依靠高素質(zhì)的監(jiān)測人員和先進(jìn)的監(jiān)測設(shè)備、實(shí)驗(yàn)室條件保證準(zhǔn)確性和精密性（這是監(jiān)測機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的一部分）。其五，依靠全過程的質(zhì)量控制保證準(zhǔn)確性和精密性。二上海環(huán)境監(jiān)測體系的現(xiàn)狀及存在問題要讓環(huán)境監(jiān)測在環(huán)境管理中發(fā)揮基礎(chǔ)功能，環(huán)境監(jiān)測的管理體制、制度建設(shè)、能力建設(shè)、質(zhì)量控制、監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置等都需要滿足一定要求或條件。本文試圖通過分析上海環(huán)境監(jiān)測體系的現(xiàn)狀，判明上海環(huán)境監(jiān)測體系在上述方面存在哪些阻礙其功能發(fā)揮的問題。（一）組織體系如圖2所示，在上海形成了以市環(huán)境監(jiān)測中心為核心的環(huán)境監(jiān)測組織體系。上海環(huán)境監(jiān)測中心的最主要職責(zé)是計(jì)劃和組織全市環(huán)境監(jiān)測工作，并對全市環(huán)境監(jiān)測的數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量控制。作為全國環(huán)境監(jiān)測一級(jí)站，它上受中國環(huán)境監(jiān)測總站的技術(shù)指導(dǎo)，下對各區(qū)縣環(huán)保局提供技術(shù)指導(dǎo)。上海市環(huán)境監(jiān)測中心與17個(gè)區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站形成了一個(gè)二級(jí)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，覆蓋了上海全部市域。對于污染源，上海市環(huán)境監(jiān)測中心和各區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站實(shí)行分級(jí)管理，市級(jí)重點(diǎn)污染源的廢氣、廢水等污染物的排放監(jiān)測由市監(jiān)測中心負(fù)責(zé)。圖2上海環(huán)境監(jiān)測的組織體系除了環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，上海環(huán)境監(jiān)測的組織體系中還包括非官方監(jiān)測機(jī)構(gòu)和官方監(jiān)測機(jī)構(gòu)中的非環(huán)保部門監(jiān)測機(jī)構(gòu)。非官方監(jiān)測機(jī)構(gòu)包括企業(yè)、園區(qū)自建的監(jiān)測機(jī)構(gòu)和第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，其中規(guī)模較大、功能較強(qiáng)的有12個(gè)行業(yè)監(jiān)測站和大型企業(yè)監(jiān)測站[3]，寶鋼、上海石化等大型企業(yè)都建有自己的環(huán)境監(jiān)測站。在環(huán)保系統(tǒng)以外，氣象、水務(wù)、衛(wèi)生、交通等部門也建有官方監(jiān)測機(jī)構(gòu)；例如，在水環(huán)境監(jiān)測中，河口、支流口、省界的污染物通量以及干流和主要支流的污染物濃度背景值是由水務(wù)部門負(fù)責(zé)監(jiān)測的[4]。就官方監(jiān)測機(jī)構(gòu)而言，上海環(huán)境監(jiān)測的組織體系已經(jīng)比較完備，然而，這樣的組織體系仍然存在兩方面問題。其一，監(jiān)督者隸屬于被監(jiān)督者，環(huán)境監(jiān)測容易受到行政干預(yù)，而使監(jiān)測數(shù)據(jù)失真[5]。地方政府要對維護(hù)和改善轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而環(huán)保部門又是其中的直接責(zé)任部門。因此，環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)開展的工作在很大程度上是對地方政府尤其是環(huán)保部門的環(huán)保績效進(jìn)行考核與監(jiān)督。而環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)在行政上隸屬于環(huán)保部門，就類似于“裁判員”隸屬于“運(yùn)動(dòng)員”，其環(huán)境監(jiān)測工作很容易受到地方政府或環(huán)保部門出于自身利益而施加的行政干預(yù)。其二，環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機(jī)構(gòu)與非官方監(jiān)測機(jī)構(gòu)、非環(huán)保部門監(jiān)測機(jī)構(gòu)互不統(tǒng)屬，不利于各方協(xié)作，最大限度地利用全社會(huì)環(huán)境監(jiān)測資源。盡管存在一定合作關(guān)系（如上海市環(huán)境監(jiān)測中心與市氣象局建立了信息共享和預(yù)報(bào)會(huì)商機(jī)制，以及將寶鋼、上海石化等大型企業(yè)的空氣自動(dòng)監(jiān)測站納入全市監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)），但上海市環(huán)境監(jiān)測中心無權(quán)統(tǒng)轄環(huán)保系統(tǒng)以外的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，無法充分調(diào)動(dòng)和利用這部分環(huán)境監(jiān)測力量或資源。盡管國務(wù)院1981年第27號(hào)文件提出“由環(huán)境保護(hù)部門牽頭，把各有關(guān)部門的監(jiān)測力量組織起來，密切配合”，形成監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，1983年頒布的《全國環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》規(guī)定環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)中的各成員單位在業(yè)務(wù)、行政隸屬關(guān)系不變的情況下互為協(xié)作關(guān)系，“監(jiān)測數(shù)據(jù)、資料、成果均為國家所有，任何個(gè)人無權(quán)獨(dú)占”；但在現(xiàn)行行政管理體制下，上海市環(huán)境監(jiān)測中心對環(huán)保系統(tǒng)以外的監(jiān)測機(jī)構(gòu)無約束力，很難落實(shí)這些條款。其三，未能充分調(diào)動(dòng)和利用第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的力量。盡管2014年10月24日舉行的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，環(huán)保部草擬的《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》（2009年版，征求意見稿）、《關(guān)于做好政府購買環(huán)境公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》（征求意見稿），以及上海市政府2014年10月發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見》，都提出政府購買第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的服務(wù)，委托其開展監(jiān)測工作；但到2014年末為止，上海環(huán)保部門或官方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)購買第三方服務(wù)的實(shí)踐仍然很少。（二）制度建設(shè)、能力建設(shè)與質(zhì)量控制環(huán)保部、上海市人大、上海市環(huán)保局等為加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測管理出臺(tái)了一系列法規(guī)（包括技術(shù)規(guī)范），上海市環(huán)保局、市環(huán)境監(jiān)測中心在環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)與質(zhì)量控制方面取得了較好成績，并得到了環(huán)保部監(jiān)測司和中國環(huán)境監(jiān)測總站的認(rèn)可。但是，上海環(huán)境監(jiān)測的法規(guī)和制度體系存在一大缺陷：除了兩部規(guī)范環(huán)境監(jiān)測上崗人員資質(zhì)的規(guī)章，目前無任何法規(guī)對第三方環(huán)境監(jiān)測加以規(guī)范。1.國家和上海層面為加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測管理出臺(tái)的法規(guī)環(huán)境監(jiān)測管理是環(huán)保部門或受環(huán)保部門委托的官方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)運(yùn)用科學(xué)方法對一定區(qū)域、部門或領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)加以計(jì)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等，以提高環(huán)境監(jiān)測的質(zhì)量和效率[6]，最終是為了保證環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的代表性、完整性、準(zhǔn)確性、精密性、可比性。為了對各級(jí)環(huán)保部門和環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)在環(huán)境監(jiān)測中的責(zé)任界定、環(huán)境監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理（包括技術(shù)規(guī)范）、環(huán)境監(jiān)測報(bào)告發(fā)布和信息公開等作出規(guī)定，國家和上海市有關(guān)部門出臺(tái)了一系列法規(guī)。1983年，當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒布了《全國環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》。2009年，環(huán)保部又發(fā)布了《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》（征求意見稿），相對于1983年的條例，大幅增加了環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理和環(huán)境監(jiān)測報(bào)告發(fā)布、信息公開的內(nèi)容，允許委托取得環(huán)境監(jiān)測資質(zhì)的非官方檢測機(jī)構(gòu)承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量和污染源監(jiān)測任務(wù)并對其資質(zhì)管理作出規(guī)定，刪去了因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和通貨膨脹而變得不合理的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，并且為適應(yīng)機(jī)構(gòu)變遷（如城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、省級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)廳已不復(fù)存在）對條例內(nèi)容作了相應(yīng)調(diào)整。環(huán)保部在2009年發(fā)布《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》（征求意見稿）之前，為應(yīng)對1983年版條例中的主管機(jī)構(gòu)設(shè)置已發(fā)生變化、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)落后于時(shí)代等問題，于2007年頒布了《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》，但除此之外，該辦法的主要精神與1983年版條例并無二致，未對環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理、環(huán)境監(jiān)測報(bào)告發(fā)布和信息公開等做出較詳細(xì)規(guī)定，未涉及第三方環(huán)境監(jiān)測。此外，環(huán)保部或原環(huán)?？偩诌€頒布了《環(huán)境監(jiān)測報(bào)告制度》（1996年）、《污染源監(jiān)測管理辦法》（1999年）、《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》（2005年）、《環(huán)境監(jiān)測技術(shù)路線》（2006年）、《環(huán)境監(jiān)測人員持證上崗考核制度》（2006年）、《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理規(guī)定》（2006年）、《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（2007年）、《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)》（2007）、《污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行管理辦法》（2008年）、《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理技術(shù)導(dǎo)則》（2011年）等規(guī)章制度，以及大氣、水環(huán)境、土壤、噪聲、輻射等領(lǐng)域的監(jiān)測技術(shù)路線和監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)。在上海市層面，《上海市環(huán)境保護(hù)條例》（2005年）對環(huán)境監(jiān)測作了若干原則性規(guī)定，如：“市環(huán)保局應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家環(huán)境監(jiān)測技術(shù)要求，統(tǒng)一組織編制本市環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范。環(huán)境監(jiān)測專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家和本市環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范開展環(huán)境監(jiān)測，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，并對監(jiān)測數(shù)據(jù)和監(jiān)測結(jié)論負(fù)責(zé)”，要求“逐步推進(jìn)排污單位污染物排放的在線監(jiān)測”，并對環(huán)境監(jiān)測專業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)失真或故意弄虛作假的行為設(shè)置了處罰條款。該條例對環(huán)境監(jiān)測（數(shù)據(jù)）質(zhì)量的管理并未做出具體規(guī)定。該條例并未禁止或限制非官方機(jī)構(gòu)開展第三方環(huán)境監(jiān)測，但是也沒有規(guī)范第三方環(huán)境監(jiān)測的條文。只是在第三十二條規(guī)定：“對污染物排放未實(shí)行在線監(jiān)測或者在線監(jiān)測未包含的污染物，排污單位應(yīng)當(dāng)按照市環(huán)保局的規(guī)定，定期進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測，并向環(huán)保部門報(bào)告監(jiān)測情況”；“環(huán)保部門設(shè)立的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)不得接受本行政區(qū)域內(nèi)排污單位的委托，提供與前款規(guī)定的環(huán)境監(jiān)測報(bào)告有關(guān)的監(jiān)測服務(wù)”。該條款為第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)向排污單位提供污染源監(jiān)測服務(wù)打開了市場。在官方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和監(jiān)測行為技術(shù)規(guī)范方面，上海市環(huán)保局、市環(huán)境監(jiān)測中心遵循環(huán)保部所頒布的監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測行為技術(shù)路線和方法標(biāo)準(zhǔn)，在地方層面建立了若干操作性的規(guī)章制度。如2007年，上海市環(huán)保局發(fā)布了《上海市區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《上海市區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)和達(dá)標(biāo)驗(yàn)收實(shí)施方案》，2009年3月開始實(shí)施《上海市環(huán)境監(jiān)測技術(shù)人員持證上崗考核實(shí)施細(xì)則》。根據(jù)上海市標(biāo)準(zhǔn)化工作聯(lián)席會(huì)議辦公室出臺(tái)的《上海市環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化行動(dòng)計(jì)劃（2008～2010年）》，市環(huán)保局牽頭，市質(zhì)量技監(jiān)局、市水務(wù)局等部門和單位合作研究和擬定了“VOCs監(jiān)測采樣分析方法”“苯胺類化合物的測定（氣相色譜-質(zhì)譜法）”“揮發(fā)性有機(jī)物采樣系統(tǒng)（VOST）吸附柱解析物分析”“化學(xué)需氧量在線監(jiān)測方法”“水質(zhì)-阿特拉津除草劑的測定（高效液相色譜法）”“土壤、沉積物-有機(jī)物的提取（超聲波提取法）”等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在環(huán)保部和上海市環(huán)保局的努力下，國家和上海市環(huán)境監(jiān)測管理的法規(guī)和制度日趨完備，這些法規(guī)和制度對環(huán)保系統(tǒng)以外的監(jiān)測機(jī)構(gòu)也有一定約束力。如寶鋼等企業(yè)監(jiān)測站的人員也要通過上海市環(huán)境監(jiān)測技術(shù)人員持證上崗考核。對第三方環(huán)境監(jiān)測而言，雖然，環(huán)保部《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》（征求意見稿）和《上海市環(huán)境保護(hù)條例》都為引入第三方環(huán)境監(jiān)測留下了空間，環(huán)保部《關(guān)于做好政府購買環(huán)境公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》（征求意見稿）和上海市政府《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見》等政府文件也提到要促進(jìn)第三方環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展，但目前，除了環(huán)保部《環(huán)境監(jiān)測人員持證上崗考核制度》《上海市環(huán)境監(jiān)測技術(shù)人員持證上崗考核實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)規(guī)范相關(guān)執(zhí)業(yè)人員資質(zhì)外，并無一部法規(guī)對第三方環(huán)境監(jiān)測市場加以規(guī)范。我國曾經(jīng)出臺(tái)《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營資質(zhì)許可管理辦法》，其中包括規(guī)范自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測資質(zhì)的條款，但2014年7月已廢止。2.能力建設(shè)上海市環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)測機(jī)構(gòu)連續(xù)實(shí)施《上海市環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化行動(dòng)計(jì)劃（2008～2010）》、環(huán)保部《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理三年行動(dòng)計(jì)劃（2009～2011）》、《上海市環(huán)境監(jiān)測“十二五”規(guī)劃》、《加強(qiáng)本市環(huán)境監(jiān)測應(yīng)急能力實(shí)施方案》，在完善管理體制、加強(qiáng)人才培養(yǎng)、購置先進(jìn)設(shè)備等方面加強(qiáng)能力建設(shè)，取得了較大進(jìn)步、較好成績。到2014年，上海環(huán)保系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)已經(jīng)完成《上海市環(huán)境監(jiān)測“十二五”規(guī)劃》中飲用水源地水質(zhì)自動(dòng)站建設(shè)、重點(diǎn)工業(yè)區(qū)環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、崇明島生態(tài)環(huán)境質(zhì)量預(yù)警監(jiān)測體系建設(shè)、區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、應(yīng)急監(jiān)測車輛及車載式應(yīng)急監(jiān)測儀器設(shè)備購置、無組織排放監(jiān)測儀器設(shè)備購置等重點(diǎn)任務(wù)。上海在環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)中的成績得到了環(huán)保部和中國環(huán)境監(jiān)測總站的認(rèn)可。2014年4月，上海市環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)通過了環(huán)境保護(hù)部監(jiān)測司、中國環(huán)境監(jiān)測總站等機(jī)構(gòu)組織的整體驗(yàn)收。以上機(jī)構(gòu)組成的驗(yàn)收組認(rèn)為：上海市環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測能力整體水平較高，在空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)、源解析監(jiān)測研究、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)自動(dòng)監(jiān)控預(yù)警、軌道交通結(jié)構(gòu)噪聲和振動(dòng)監(jiān)測、實(shí)驗(yàn)室信息管理等方面居國內(nèi)先進(jìn)水平。上海市環(huán)境監(jiān)測中心也獲得了國家有關(guān)機(jī)構(gòu)授予的高等級(jí)專業(yè)資質(zhì)，包括國家級(jí)實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定（計(jì)量認(rèn)證）證書和中國合格評(píng)定國家實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可證書，即認(rèn)證認(rèn)可“二合一”資質(zhì)，并以97.5分的高分，通過了上述部門組織的國家東部地區(qū)一級(jí)站驗(yàn)收。此外，上海市環(huán)保局、市環(huán)境監(jiān)測中心重視加強(qiáng)區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站的能力建設(shè)。2007年，市環(huán)保局出臺(tái)《上海市區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《上海市區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)和達(dá)標(biāo)驗(yàn)收實(shí)施方案》。根據(jù)這些規(guī)章，上海市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)在“十二五”期間對區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站對人員編制與結(jié)構(gòu)、監(jiān)測經(jīng)費(fèi)與用房、儀器設(shè)備、監(jiān)測能力和業(yè)務(wù)水平、內(nèi)部管理等五方面開展達(dá)標(biāo)驗(yàn)收；到2014年，17個(gè)區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站的“雙達(dá)標(biāo)”（同時(shí)達(dá)到環(huán)保部《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)》和《上海市區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》）驗(yàn)收全部完成。3.質(zhì)量控制上海市環(huán)境監(jiān)測中心根據(jù)《全國環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》（1983年）、《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》（2007年）、《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理規(guī)定》（2006年）和《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理技術(shù)導(dǎo)則》（2011年）等國家層面規(guī)章的要求，配合上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局或單獨(dú)對下屬官方監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及納入上海環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的行業(yè)、企業(yè)、園區(qū)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)測（數(shù)據(jù)）進(jìn)行質(zhì)量檢查和比對考核[7]，以保證監(jiān)測數(shù)據(jù)達(dá)到前文提到的準(zhǔn)確性、精密性、完整性、代表性、可比性要求。在組織上，上海市環(huán)境監(jiān)測中心設(shè)立專門的質(zhì)量管理科，全面負(fù)責(zé)上海環(huán)境監(jiān)測體系的質(zhì)量控制工作。其主要任務(wù)包括：①制訂全市環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，并組織、督促其實(shí)施。②編制上海環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核的技術(shù)規(guī)范文件，如《上海市水污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性判別技術(shù)規(guī)范（試行）》。③對于各區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站以及納入全市環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)監(jiān)測點(diǎn)（如寶鋼、上海石化），提供質(zhì)量管理方面的技術(shù)指導(dǎo)。④對于環(huán)境監(jiān)測工作人員，組織技術(shù)培訓(xùn)并加以考核、頒發(fā)上崗證。⑤開展具體的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)驗(yàn)證工作，包括監(jiān)督性監(jiān)測和有效性審核，尤其是對企業(yè)在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的監(jiān)督性監(jiān)測和有效性審核。如上海市環(huán)境監(jiān)測中心根據(jù)環(huán)保部有關(guān)規(guī)定，按10%的比例對區(qū)縣實(shí)施的污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)進(jìn)行質(zhì)控抽測，每月開展現(xiàn)場抽測、比對監(jiān)測等工作，全年要組織20余次實(shí)驗(yàn)室間比對活動(dòng)，規(guī)范污染源自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備維護(hù)的第三方管理，確保設(shè)備正常運(yùn)行。此外，市環(huán)境監(jiān)測中心還組織區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站開展環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量交叉檢查。（三）監(jiān)測領(lǐng)域和監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置上海環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)根據(jù)國家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范布置監(jiān)測點(diǎn)位、覆蓋全市，對上海的水質(zhì)和水污染源、空氣質(zhì)量和大氣污染源、生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)村環(huán)境和土壤、聲環(huán)境和輻射等進(jìn)行監(jiān)測，以全面而準(zhǔn)確地掌握全市環(huán)境狀況。但是，上海相關(guān)監(jiān)測點(diǎn)位的設(shè)置和國際先進(jìn)做法仍有差距，導(dǎo)致在許多時(shí)候監(jiān)測結(jié)果和民眾切身感受有差異，有損于環(huán)境監(jiān)測信息的公信力。1.水質(zhì)和水污染源在水質(zhì)監(jiān)測方面，上?，F(xiàn)有市控地表水常規(guī)監(jiān)測斷面/測點(diǎn)159個(gè)（見圖3），分布在長江口、黃浦江、蘇州河、蘊(yùn)藻浜、淀浦河、淀山湖、集中式水源地、省界來水?dāng)嗝娴戎匾c(diǎn)位。部分點(diǎn)位的水質(zhì)監(jiān)測已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化，上海市環(huán)境監(jiān)測中心在黃浦江上游建有松浦大橋、大泖港2個(gè)市級(jí)自動(dòng)監(jiān)測站，環(huán)保部在東太湖下泄通道急水港設(shè)置了國控自動(dòng)監(jiān)測站，部分區(qū)縣還在水源地和主要入境斷面建有區(qū)級(jí)自動(dòng)監(jiān)測站。在自動(dòng)監(jiān)測站以外，手動(dòng)監(jiān)測點(diǎn)位一般每月監(jiān)測1次。圖3上海市地表水水質(zhì)監(jiān)測斷面分布而且，近年來上海市的水質(zhì)監(jiān)測工作從地表水向地下水延伸，目前已完成對浦東、虹口、楊浦、寶山、閔行、崇明等區(qū)縣加油站以及上海市化學(xué)工業(yè)區(qū)等重點(diǎn)工業(yè)區(qū)的監(jiān)測點(diǎn)位現(xiàn)場踏勘工作，先期開展了上海市固體廢物處置中心及周邊地下水的監(jiān)測工作。在水污染源方面，上海市環(huán)境監(jiān)測中心對100多家市級(jí)以上重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)——包括46家廢水國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)和46家國家重點(diǎn)監(jiān)控污水處理廠——進(jìn)行在線監(jiān)測，同時(shí)組織區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站對其他2000多家企業(yè)直接排放河道的廢水進(jìn)行排污申報(bào)復(fù)核監(jiān)測和不定期抽樣監(jiān)測，采用手工采樣、實(shí)驗(yàn)室分析的方法。2.空氣質(zhì)量和大氣污染源在空氣質(zhì)量監(jiān)測方面，上海市的監(jiān)測系統(tǒng)由連續(xù)自動(dòng)監(jiān)測和連續(xù)采樣實(shí)驗(yàn)室分析（化學(xué)法）兩部分組成，覆蓋全市所有區(qū)（縣）。鑒于上海市較高的空氣質(zhì)量監(jiān)測能力，以及上海本身的中心地位，長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警中心落戶上海。上?？諝赓|(zhì)量連續(xù)自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)主要包括57個(gè)自動(dòng)監(jiān)測站和1個(gè)數(shù)據(jù)處理中心，除了市財(cái)政投資建設(shè)的自動(dòng)監(jiān)測站，還將寶鋼、上海石化等大型企業(yè)已建空氣自動(dòng)監(jiān)測站納入全市監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（見圖4）。其中，10個(gè)自動(dòng)監(jiān)測站為環(huán)境空氣質(zhì)量國控點(diǎn)（含清潔對照點(diǎn)1個(gè)），這些國控點(diǎn)分別布設(shè)在大中型工業(yè)區(qū)、小工業(yè)集中地、城區(qū)居民區(qū)、文教區(qū)、商業(yè)和交通繁忙區(qū)、混合區(qū)等處，其監(jiān)測結(jié)果反映不同功能區(qū)的空氣環(huán)境質(zhì)量。余下47個(gè)環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測站中，有39個(gè)是市控自動(dòng)監(jiān)測站。這57個(gè)自動(dòng)監(jiān)測站的常規(guī)監(jiān)測項(xiàng)目包括二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物（PM10）、一氧化碳和臭氧等，其中大部分自動(dòng)監(jiān)測站具備監(jiān)測細(xì)顆粒物（PM2.5）功能。自動(dòng)監(jiān)測站的監(jiān)測頻率為每小時(shí)1次，全年累計(jì)監(jiān)測總時(shí)數(shù)在8000小時(shí)以上。圖4上海市環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測點(diǎn)位分布就連續(xù)采樣（手動(dòng)）監(jiān)測點(diǎn)而言，上海布設(shè)總懸浮顆粒物監(jiān)測點(diǎn)23個(gè)（其中20個(gè)監(jiān)測點(diǎn)加測鉛），降塵監(jiān)測點(diǎn)271個(gè)，降水監(jiān)測點(diǎn)22個(gè)（其中4個(gè)為國控點(diǎn)），此外，還有硫酸鹽化速率、氟化物和可燃物監(jiān)測點(diǎn)各39個(gè)。在手動(dòng)監(jiān)測點(diǎn)，除了降水是逢雨必測，其他監(jiān)測項(xiàng)目每個(gè)月監(jiān)測1～2次。在空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位的布局中，上海市環(huán)境監(jiān)測中心注意應(yīng)對近年來有所升級(jí)的、圍繞大氣污染的廠群矛盾。目前，已建成“8+2”重點(diǎn)工業(yè)區(qū)（8個(gè)大型產(chǎn)業(yè)園區(qū)和2個(gè)廠群矛盾較突出的工業(yè)區(qū)，包括高化、寶鋼、上海石化、金山二工區(qū)、上?；^(qū)、化工區(qū)奉賢分區(qū)、吳涇、吳淞、星火、老港）空氣特征污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，按照兼顧廠區(qū)監(jiān)控點(diǎn)、邊界監(jiān)控點(diǎn)和敏感監(jiān)測點(diǎn)的要求配置監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。而且，“8+2”重點(diǎn)工業(yè)區(qū)的空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)具有超標(biāo)報(bào)警功能。在大氣污染源監(jiān)測方面，上海市環(huán)境監(jiān)測中心已經(jīng)在32家廢氣國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)等處布設(shè)了在線監(jiān)測裝置；而大多數(shù)污染企業(yè)則需要每年根據(jù)《環(huán)境統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》和《環(huán)境統(tǒng)計(jì)技術(shù)要求》等，向市或區(qū)縣環(huán)保部門提交大氣和水污染物年度排放數(shù)據(jù)，并由上海市環(huán)境監(jiān)測中心或區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站進(jìn)行排污申報(bào)復(fù)核監(jiān)測。建筑工地是PM2.5、PM10等污染物的主要來源之一，為了掌握建筑工地粉塵排放情況，上海市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)在全市34個(gè)工地試點(diǎn)建立建設(shè)工程污染在線監(jiān)控系統(tǒng)，以反映其揚(yáng)塵污染管理水平。3.生態(tài)系統(tǒng)上海市環(huán)境監(jiān)測中心每年根據(jù)當(dāng)年環(huán)保部的《全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作計(jì)劃》的要求，依照《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范（試行）》（HJ/T192-2006）等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以TM影像數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過對土地利用類型進(jìn)行遙感分析，對上海市進(jìn)行生態(tài)環(huán)境狀況綜合評(píng)價(jià)。在水體方面，上海市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)常年開展蘇州河生態(tài)恢復(fù)監(jiān)測（7個(gè)斷面，各項(xiàng)目每年監(jiān)測3次）、黃浦江水質(zhì)致突變性監(jiān)測（3個(gè)斷面，每年監(jiān)測6次）、淀山湖富營養(yǎng)化監(jiān)測（13個(gè)點(diǎn)位，每年12次）以及長江口南岸（4個(gè)斷面，每年1次）和杭州灣北岸（3個(gè)斷面，每年1次）灘涂生物學(xué)監(jiān)測。不同點(diǎn)位生物學(xué)監(jiān)測針對的主要問題各有側(cè)重，如黃浦江松浦大橋水質(zhì)致突變性監(jiān)測主要是為了保障水源地安全，淀山湖富營養(yǎng)化監(jiān)測主要是為了掌握該水體受生活污水影響狀況。4.農(nóng)村環(huán)境和土壤農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量事關(guān)飲用水安全和食品安全。為了及時(shí)、全面掌握農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，上海市環(huán)境監(jiān)測中心每年根據(jù)《全國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測工作指導(dǎo)意見》等的要求，選擇若干（5～6個(gè)）區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測站，合作開展農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作。一般選擇10～12個(gè)村莊實(shí)施水源地、地表水、空氣和土壤等要素的監(jiān)測；其中，農(nóng)村水環(huán)境和土壤監(jiān)測點(diǎn)一般各10～12個(gè)，大氣監(jiān)測點(diǎn)一般有5～6個(gè)。在土壤方面，上海市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)每年進(jìn)行例行監(jiān)測，而農(nóng)用地專項(xiàng)監(jiān)測以及高橋石化、上?；^(qū)、金山二工區(qū)、桃浦工業(yè)區(qū)等高污染區(qū)域監(jiān)測是其中的重點(diǎn)工作。5.聲環(huán)境和輻射在噪聲污染方面，上海聲環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)覆蓋17個(gè)區(qū)（縣）約1000平方千米的建成區(qū)面積，其監(jiān)測點(diǎn)位包括249個(gè)區(qū)域環(huán)境噪聲監(jiān)測點(diǎn)位、199個(gè)道路交通噪聲監(jiān)測點(diǎn)位和56個(gè)功能區(qū)噪聲監(jiān)測點(diǎn)位，其監(jiān)測頻率均為每季度1次；另有70個(gè)道路交通噪聲禁鳴市控點(diǎn)位，監(jiān)測機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車的車流量與鳴號(hào)比例，每月監(jiān)測2次。在輻射污染方面，上海市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)根據(jù)《全國輻射環(huán)境監(jiān)測方案（暫行）》和《輻射環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T61-2001）等的要求，對空氣中的γ射線、水汽中的氚、氣溶膠和沉降物中的α和β射線以及水和土壤中的鈾等放射性物質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測。[8]6.監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置與國際先進(jìn)做法有差距上海市的監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但是和國際先進(jìn)做法有差距，導(dǎo)致和民眾切身感受有差異；這說明我國監(jiān)測點(diǎn)位的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)或理念和國際先進(jìn)理念有差距。以環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測為例，根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位布設(shè)技術(shù)規(guī)范（試行）》（2013年），上海每50～60平方千米建成區(qū)應(yīng)設(shè)一個(gè)環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)城市點(diǎn)，以上海的建成區(qū)面積，即使按每50平方千米設(shè)一個(gè)計(jì)算，設(shè)置31～32個(gè)環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)城市點(diǎn)就達(dá)到要求了。而根據(jù)《2013年上海環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書》，上海納入分區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)的自動(dòng)監(jiān)測站就有約40個(gè)。而且，其采樣口的設(shè)置——包括采樣口高度、離建筑物墻面、屋頂距離等指標(biāo)也都符合《環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位布設(shè)技術(shù)規(guī)范（試行）》。然而，即便如此，上海環(huán)境空氣質(zhì)量的監(jiān)測結(jié)果有時(shí)與民眾切身感受仍有差異；這是因?yàn)槲覈h(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和國際先進(jìn)理念有差距，沒有做到以對民眾健康影響為導(dǎo)向設(shè)置監(jiān)測點(diǎn)。本文就我國環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和紐約市“社區(qū)空氣質(zhì)量普查”（CommunityAirSurvey）中的做法作了比較，后者遵循以對民眾健康影響為導(dǎo)向的理念，在對人體健康有直接影響的地方布設(shè)點(diǎn)位和采樣口。就采樣口高度而言，我國相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，手工采樣的采樣口離地面高度應(yīng)在1.5～15米范圍內(nèi)，自動(dòng)采樣的采樣口或監(jiān)測光束離地面高度應(yīng)在3～20米范圍內(nèi)，若所選監(jiān)測點(diǎn)位周圍300～500米范圍內(nèi)建筑物平均高度在25米以上，采樣口高度可以在20～30米范圍內(nèi)選取。而根據(jù)饒鵬輝和吳大衛(wèi)于2013年的研究，離地面15米處的環(huán)境空氣中污染物濃度要比離地面1.5米處減少25%～44%[9]。在現(xiàn)行國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)下，監(jiān)測機(jī)構(gòu)完全可以通過將采樣口布設(shè)在高處，而人為地使監(jiān)測結(jié)果變得更好。可是，真正讓民眾感受到的、對民眾健康有直接影響的環(huán)境空氣是在近地面處，在高處采樣獲得的監(jiān)測結(jié)果自然和民眾切身感受有差異。而在紐約市“社區(qū)空氣質(zhì)量普查”中，采樣口被設(shè)置在離地面3～3.6米處，這一高度更能反映行人感知到的空氣質(zhì)量。就采樣口離交通線距離而言，我國《環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位布設(shè)技術(shù)規(guī)范（試行）》要求采樣口偏離交通線一定距離，以避免車輛尾氣對監(jiān)測結(jié)果的干擾。但是，直接讓民眾感受到、直接影響其健康的環(huán)境空氣恰恰在其出行會(huì)經(jīng)過的交通線附近。而在紐約市“社區(qū)空氣質(zhì)量普查”中，一部分監(jiān)測點(diǎn)被布設(shè)在公交車站、輪渡口、交通要道交叉口，以真實(shí)反映民眾在通勤或出行時(shí)遭受的空氣污染。而且，就監(jiān)測點(diǎn)位密度而言，紐約市“社區(qū)空氣質(zhì)量普查”更加精細(xì)化，在社區(qū)或街區(qū)層面布設(shè)監(jiān)測點(diǎn)，在該市789平方千米陸域上共設(shè)150個(gè)點(diǎn)位[10]。（四）環(huán)境監(jiān)測信息公開上海市環(huán)保部門已經(jīng)在環(huán)境監(jiān)測信息公開方面做了大量工作，但是和國際先進(jìn)做法相比信息公開力度仍顯不足，除了不利于公眾監(jiān)督外，更不利于科研機(jī)構(gòu)對環(huán)境監(jiān)測信息科學(xué)價(jià)值的發(fā)掘。1.通過四大主要渠道發(fā)布監(jiān)測信息和預(yù)報(bào)信息目前，上海市環(huán)保部門通過四大主要渠道發(fā)布環(huán)境監(jiān)測信息和預(yù)報(bào)信息。其一，通過每年的“環(huán)境狀況公報(bào)”發(fā)布水環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境空氣質(zhì)量、聲環(huán)境質(zhì)量、輻射環(huán)境質(zhì)量等方面主要監(jiān)測項(xiàng)目及其合成指數(shù)的信息，該報(bào)告可從“上海環(huán)境熱線”等網(wǎng)站查閱。其二，在“上海環(huán)境”網(wǎng)站（上海市環(huán)保局官網(wǎng)）上設(shè)置“污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開”欄目，可進(jìn)入（上海市重點(diǎn)監(jiān)控）“企業(yè)自行監(jiān)測信息發(fā)布”或“監(jiān)督性監(jiān)測信息發(fā)布”界面。其三，在上海市環(huán)境監(jiān)測中心網(wǎng)站、“上海環(huán)境熱線”和“上海環(huán)境”（上海市環(huán)保局官網(wǎng)）等網(wǎng)站上發(fā)布空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)和預(yù)報(bào)信息。其四，利用新媒體向市民發(fā)布空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)和預(yù)報(bào)信息，主要是新浪、騰訊、新民、東方四大網(wǎng)站上的“上海環(huán)境”政務(wù)微博和“上海空氣質(zhì)量”手機(jī)應(yīng)用（App）。對于那些不善于使用網(wǎng)絡(luò)和新媒體的市民（如老年人），地鐵和公交車上的移動(dòng)電視也是一條發(fā)布上海空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)和預(yù)報(bào)信息的重要渠道。2.信息開放力度不足，對監(jiān)測數(shù)據(jù)科學(xué)價(jià)值的挖掘不足和國際先進(jìn)做法相比，上海環(huán)境監(jiān)測信息的公開力度仍顯不足，不僅不利于公眾監(jiān)督，而且不利于科研機(jī)構(gòu)挖掘監(jiān)測信息的科學(xué)價(jià)值。上海環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)中的相當(dāng)大一部分尚未公開，如生態(tài)環(huán)境遙感分析數(shù)據(jù)、農(nóng)村和土壤環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、大氣環(huán)境中的氮氧化物排放數(shù)據(jù)等。有些數(shù)據(jù)雖公開，但不夠詳盡或具體。如水環(huán)境中未公開各斷面的水質(zhì)綜合污染指數(shù)和主要污染物超標(biāo)倍數(shù)（個(gè)別斷面以圖形形式公開水質(zhì)污染綜合指數(shù)，但不公開數(shù)據(jù)），大氣環(huán)境中公開了二氧化硫排放量，但未公開脫硫率（脫硫量）、脫硫裝置數(shù)等更具體數(shù)據(jù)。還有些數(shù)據(jù)雖公開，但公眾不容易找到接入端口或鏈接。如“上海環(huán)境”網(wǎng)站（上海市環(huán)保局官網(wǎng)）上就無法找到“污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開”欄目的接入端口，民眾一般只有通過網(wǎng)絡(luò)搜索引擎才能找到這個(gè)欄目。環(huán)境監(jiān)測信息公開力度不足，不利于公眾了解當(dāng)下環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀及問題所在，其參與必然是盲目的、低效的。更重要的是，不利于科研機(jī)構(gòu)挖掘環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的科學(xué)價(jià)值，利用這些數(shù)據(jù)研究關(guān)于污染物產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、變化及對人體健康、生態(tài)系統(tǒng)影響等的規(guī)律來指導(dǎo)環(huán)境管理實(shí)踐。紐約市的環(huán)境監(jiān)測信息公開力度和利用環(huán)境監(jiān)測信息展開的科學(xué)研究值得上海借鑒。如在紐約市環(huán)保局空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)頁上公布的“北河”（NorthRiver）硫化氫監(jiān)測報(bào)告中，將每一個(gè)監(jiān)測點(diǎn)的原始數(shù)據(jù)全部附上[11]。紐約市“社區(qū)空氣質(zhì)量普查”是由紐約市衛(wèi)生局和紐約市立大學(xué)皇后學(xué)院合作的，從2008年啟動(dòng)至今，已經(jīng)根據(jù)監(jiān)測結(jié)果發(fā)表了6本綜合報(bào)告、8份專題報(bào)告、6篇期刊論文[12]。（五）第三方環(huán)境監(jiān)測市場隨著環(huán)境監(jiān)測任務(wù)量越來越繁重，將來大量監(jiān)測任務(wù)需要由第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，在這方面，上海已經(jīng)作了一些探索。但是，目前尚未建立起規(guī)范第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系，而且存在環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機(jī)構(gòu)既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的問題。近年來，隨著一些新的環(huán)境熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題出現(xiàn)，亟需加大監(jiān)測工作力度，解決此類問題“底數(shù)不清、機(jī)理不明”的問題。然而，環(huán)境監(jiān)測任務(wù)量的增長和事業(yè)單位編制剛性之間構(gòu)成一對矛盾，將來更多監(jiān)測任務(wù)需要由第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。例如，上海市環(huán)境監(jiān)測中心正在開展采樣時(shí)間為2012～2013年、2013～2014年的PM2.5“源解析”研究，這是一項(xiàng)非常繁重的工作。監(jiān)測工作就至少要持續(xù)一年，還有大量后續(xù)的實(shí)驗(yàn)分析、模型演算工作要做。在采樣工作中，污染源分類要非常細(xì)致，飯店當(dāng)中中餐館和西餐館，中餐館中本幫菜和其他菜系，汽車、船舶等移動(dòng)源中不同車（船）型、車（船）齡、噸位、控制技術(shù)的排污系數(shù)都不同。在“源解析”工作完成后，將來還要開展PM2.5污染源的常規(guī)監(jiān)測，監(jiān)測對象包括電廠鍋爐、工業(yè)鍋爐、工業(yè)窯爐、工藝過程等點(diǎn)源，機(jī)動(dòng)車、船舶、火車、飛機(jī)、非道路用機(jī)械設(shè)備等移動(dòng)源，揚(yáng)塵、植被、生活民用、農(nóng)業(yè)等面源。這些工作都是非常繁重的，需要環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)投入更多人力去完成。然而，作為事業(yè)單位，環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的編制是剛性的，無法根據(jù)監(jiān)測需求量或任務(wù)量的上升及時(shí)增加工作人員數(shù)量，導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)在人力上捉襟見肘、不堪重負(fù)[13]。在這種情況下，未來上海有大量監(jiān)測任務(wù)需要外包給第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)承擔(dān)。上海已經(jīng)在引入第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)方面作了一些探索。企業(yè)購買第三方環(huán)境監(jiān)測的市場早已開放，近年來，國務(wù)院、環(huán)保部、上海市政府對包括第三方環(huán)境監(jiān)測在內(nèi)的環(huán)境污染第三方治理越來越重視。2014年10月24日舉行的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求“推行環(huán)境污染第三方治理，推進(jìn)政府向社會(huì)購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)”。在2014年，環(huán)保部正在草擬《關(guān)于做好政府購買環(huán)境公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》，并向各方征求意見。上海市政府于2014年10月發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見》，提出“探索推進(jìn)污染治理設(shè)施竣工驗(yàn)收第三方監(jiān)測評(píng)估和污染源監(jiān)督監(jiān)測、污染源自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測的政府購買服務(wù)”。但是，目前尚未建立起規(guī)范第三方環(huán)境監(jiān)測市場的監(jiān)管體系，而且存在環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機(jī)構(gòu)既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的問題。從《環(huán)境保護(hù)法》到《上海市環(huán)境保護(hù)條例》，從1983年的《全國環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》到2007年的《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》再到環(huán)保部正在草擬的《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》（征求意見稿）都沒有禁止或限制第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)測任務(wù)。其中的有些條款還為第三方環(huán)境監(jiān)測打開市場，如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第三十二條規(guī)定，“對污染物排放未實(shí)行在線監(jiān)測或者在線監(jiān)測未包含的污染物，排污單位應(yīng)當(dāng)按照市環(huán)保局的規(guī)定，定期進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測，并向環(huán)保部門報(bào)告監(jiān)測情況”；“環(huán)保部門設(shè)立的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)不得接受本行政區(qū)域內(nèi)排污單位的委托，提供與前款規(guī)定的環(huán)境監(jiān)測報(bào)告有關(guān)的監(jiān)測服務(wù)”，這有利于第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)入為排污單位提供污染源監(jiān)測服務(wù)的市場。根據(jù)《環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》（征求意見稿），第三方機(jī)構(gòu)可以參與環(huán)境監(jiān)測，但不得未經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)布環(huán)境監(jiān)測信息（見該條例第八十一條）。雖然現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)沒有禁止或限制第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)測任務(wù)，但是，除了環(huán)保部《環(huán)境監(jiān)測人員持證上崗考核制度》、《上海市環(huán)境監(jiān)測技術(shù)人員持證上崗考核實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)規(guī)范相關(guān)執(zhí)業(yè)人員資質(zhì)外，迄今國家或上海市并未出臺(tái)一部法規(guī)或規(guī)章制度對第三方環(huán)境監(jiān)測市場加以規(guī)范。而且，目前環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機(jī)構(gòu)也在承擔(dān)受企業(yè)委托的監(jiān)測業(yè)務(wù)，如排污申報(bào)復(fù)核監(jiān)測、環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)測、建設(shè)項(xiàng)目污染治理設(shè)施驗(yàn)收監(jiān)測、安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測、環(huán)保產(chǎn)品環(huán)保指標(biāo)監(jiān)測、室內(nèi)環(huán)境檢測。將來在第三方環(huán)境監(jiān)測市場發(fā)展起來后，由環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)測機(jī)構(gòu)對第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，必然會(huì)形成前者既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的問題。三改進(jìn)環(huán)境監(jiān)測的對策建議針對上海環(huán)境監(jiān)測中存在的問題，提出以下若干建議，希望借此規(guī)避環(huán)境監(jiān)測可能受到的行政干預(yù)，充分調(diào)動(dòng)和利用全社會(huì)的環(huán)境監(jiān)測資源來摸清環(huán)境問題“底數(shù)”，讓環(huán)境監(jiān)測結(jié)果更貼近民眾切身感受、更好地反映對民眾健康的影響，最大限度挖掘環(huán)境監(jiān)測結(jié)果的科學(xué)價(jià)值。（一）將環(huán)保部門直屬監(jiān)測站改制為獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)測主管部門為了盡可能減少環(huán)境監(jiān)測受行政干預(yù)的可能性，建議將原環(huán)保部門直屬的環(huán)境監(jiān)測站從中剝離出來，改制為獨(dú)立的、一定行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測主管部門；不僅獨(dú)立于環(huán)保部門，而且相對獨(dú)立于地方政府。關(guān)于新的環(huán)境監(jiān)測主管部門的行政隸屬關(guān)系如何安排，可以有兩種選擇：第一種可能是實(shí)行垂直管理，即下級(jí)環(huán)境監(jiān)測主管部門在行政上隸屬于上級(jí)環(huán)境監(jiān)測主管部門，最終隸屬于中國環(huán)境監(jiān)測總站[14]。但如果過多的行政事務(wù)實(shí)行垂直管理，就會(huì)造成中央政府權(quán)力過度集中、負(fù)擔(dān)過重等負(fù)面效果。另一種可能更好的選擇是，讓環(huán)境監(jiān)測主管部門直屬于各級(jí)政府，但對于同級(jí)政府又具有相對獨(dú)立性，在很多情況下可以直接向同級(jí)人大匯報(bào)工作，如審計(jì)署（廳、局）。上述環(huán)保部門直屬監(jiān)測站的改制方案有利于規(guī)避對環(huán)境監(jiān)測的行政干預(yù)，為進(jìn)一步防止環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)因人為干預(yù)而失真的現(xiàn)象，建議加大對環(huán)境監(jiān)測弄虛作假的懲罰力度，嚴(yán)重者應(yīng)追究相關(guān)人員刑事責(zé)任，而不是像《上海市環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定的那樣僅僅對機(jī)構(gòu)罰款5萬～20萬元。（二）賦予環(huán)境監(jiān)測主管部門對轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的公共管理權(quán)對于新的環(huán)境監(jiān)測主管部門，建議立法賦予其對轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的公共管理權(quán)，其公共管理權(quán)力和責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括（但不限于）以下幾個(gè)主要方面。第一，計(jì)劃和組織轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境監(jiān)測工作。第二，匯總轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測數(shù)據(jù)。建議規(guī)定包括非環(huán)保部門監(jiān)測機(jī)構(gòu)，企業(yè)、行業(yè)、園區(qū)監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測數(shù)據(jù)都要上報(bào)給環(huán)境監(jiān)測主管部門，該部門就可充分利用轄區(qū)內(nèi)所有的環(huán)境監(jiān)測資源和監(jiān)測信息。第三，對轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)——包括非環(huán)保部門監(jiān)測機(jī)構(gòu)，企業(yè)、行業(yè)、園區(qū)監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)——進(jìn)行質(zhì)量控制。第四，規(guī)范第三方環(huán)境監(jiān)測市場。改制后，環(huán)境監(jiān)測主管部門和環(huán)境監(jiān)測體系中其他主體的關(guān)系如圖5所示。圖5改制后環(huán)境監(jiān)測體系各主體關(guān)系（三