中國民航業(yè)發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀以及改革方向

2007-04-0420:37

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查看評論(0)一、新中國民航業(yè)發(fā)展的歷史回顧

新中國民航業(yè)的發(fā)展起步于1949年，建立起發(fā)展的基本框架是在20世紀(jì)80年代改革開放之后

，而真正的起飛則是在90年代。

1、新中國民航業(yè)的初創(chuàng)

中華人民共和國成立,開創(chuàng)了中國歷史的新紀(jì)元,也拉開了新中國民航事業(yè)發(fā)展的序幕。從1949年到1979年，新中國民航業(yè)的發(fā)展在曲折、反復(fù)和艱難探索中前進(jìn)，從無到有,從小到大,

為80年代以后的改革發(fā)展和90年代的起飛奠定了基礎(chǔ)，積累了經(jīng)驗，培養(yǎng)了隊伍。

(1)新中國民航事業(yè)從無到有不斷發(fā)展。1949年11月9日在香港的原中國航空公司和中央

航空公司的愛國員工毅然脫離國民黨反動統(tǒng)治宣布起義,駕駛12架飛機(jī)飛回祖國大陸,為新中

國民航事業(yè)的起步奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。建國之初，我國只有12條短程航線。1950年7月開辟三

條從國內(nèi)飛蘇聯(lián)的國際航線。1950年8月開辟兩條國內(nèi)固定航線。1951年12月，開辟第一條

地方航線。到1978年，共開辟了162條航線。航空業(yè)務(wù)從郵局收寄航空郵件、噴灑藥劑消滅

蚊蠅到開創(chuàng)航空護(hù)林、森林資源普查和航空磁測探礦，航空服務(wù)范圍有所擴(kuò)大。與此同時，

飛機(jī)數(shù)量和種類不斷增加，建國初只有12架小型飛機(jī)以及向蘇聯(lián)訂購的飛機(jī)，后來陸續(xù)從英

國訂購子爵號飛機(jī)和三叉戟型飛機(jī)、從蘇聯(lián)訂購的伊爾-62型和安-24型飛機(jī)、從美國訂購的

波音707型飛機(jī)。新中國成立至改革開放前的30年里,我國新建或擴(kuò)建了一批機(jī)場,至1978年

底,用于航班飛行的機(jī)場達(dá)78個,初步形成能適應(yīng)當(dāng)時運輸需求的機(jī)場網(wǎng)絡(luò)。

(2)民航體制變遷頻繁。1949年11月成立民用航空局后，民航體制不斷變化。1952年5月

，中央軍委、政務(wù)院決定將民航歸空軍建制，并將民航行政管理和業(yè)務(wù)經(jīng)營分開，改設(shè)民航

局作行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，設(shè)民航公司為經(jīng)營業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。1954年11月，中國民航局直屬國務(wù)院領(lǐng)

導(dǎo)，

1958年2月，劃歸交通部領(lǐng)導(dǎo)，后又改為交通部民航總局。1962年4月又恢復(fù)為國務(wù)院

直屬局。1969年11月，國務(wù)院、中央軍委批準(zhǔn)并轉(zhuǎn)發(fā)中共民航總局委員會《關(guān)于進(jìn)一步改革

民航體制和制度的報告》，決定把民航劃歸中國人民解放軍建制成為空軍組成部分，各項制

度按軍隊執(zhí)行。以上管理體制變遷都是根據(jù)當(dāng)時政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的形勢作出的決定。

(3)國際交往逐步展開。這一時期，我國民航以不斷擴(kuò)大雙邊和多邊交往為主要內(nèi)容的

國際交往逐步展開。1958年7月20日，中國正式加入1929年在華沙簽訂的《統(tǒng)一國際航空運

輸某些規(guī)則的公約》。1974年2月15日中國政府決定承認(rèn)1944年《國際民航公約》，9月份中

國當(dāng)選國際民航組織理事國。1975年8月20日正式加入《海牙議定書》。1977年9月中文被國

際民航組織作為工作語言。1978年中國有保留地加入《關(guān)于航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為

的公約》。在此期間，我國陸續(xù)與法國、日本、聯(lián)邦德國等國家簽訂了雙邊航空運輸協(xié)定。

2、以企業(yè)化為中心的改革和發(fā)展全面展開

十一屆三中全會以后，中國民航業(yè)進(jìn)入改革和發(fā)展的新階段。1980年3月，國務(wù)院、中央軍

委發(fā)出《關(guān)于民航總局不再由空軍代管的

通知》，決定民航總局從1980年3月15日起成為國務(wù)院的直屬局。同一天，《人民日報》發(fā)

表題為《民航要走企業(yè)化的道路》的社論，指出民航是國家的重要運輸部門，是一個企業(yè)單

位，要按照辦企業(yè)的方針來經(jīng)營管理。民航業(yè)要打開新的局面，必須走企業(yè)化的道路。從此

，民航業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了一個以企業(yè)化為中心，改革和發(fā)展全面展開的歷史新階段。

(1)民航體制改革全面展開。1985年1月7日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國民航局《關(guān)于民航系統(tǒng)

管理體制改革的報告》，決定現(xiàn)行民航管理體制要按照“政企分開、簡政放權(quán)”的原則進(jìn)行

改革。1987年1月30日，國務(wù)院批準(zhǔn)中國民航局《關(guān)于民航系統(tǒng)管理體制改革方案和實施步

驟的報告》。根據(jù)政企分開、減少管理層次和簡政放權(quán)的原則，將民航局、地區(qū)管理局、省

(區(qū)市)局和航空站四級管理改為民航局和地區(qū)管理局兩級管理，組建6家骨干航空公司，

并將機(jī)場和航務(wù)管理分開。1985年2月12日，中國民航西藏自治區(qū)管理局成立，至此，除臺

灣省外所有省市自治區(qū)都成立了民航管理機(jī)構(gòu)。1985年12月30日，上海市組建的上海航空公

司成立，成為新中國第一家自主經(jīng)營的國營地方航空運輸企業(yè)。隨后，西南、華東、華北、

西北四個管理局和航空公司及雙流、虹橋、首都、西關(guān)四個機(jī)場陸續(xù)成立。

(2)以開放姿態(tài)加速與國際接軌。我國民航對外開放走在其他行業(yè)的前列。1980年5月

，由中國民航北京管理局與香港中國航空食品有限公司合資經(jīng)營的北京航空食品有限公司正

式開業(yè)，這是我國批準(zhǔn)的第一家中外合資企業(yè)。同年9月，我國加入《關(guān)于制止劫持航空器

的公約》和《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》。次年3月，中國民航加入國

際電信協(xié)定并正式啟用該協(xié)會的加布里爾自動定座第一系統(tǒng)，中國民航所有國際航班實現(xiàn)計

算機(jī)自動定座，標(biāo)志我國民航與國際民航的全面接軌。

(3)高起點全面推動民航業(yè)發(fā)展。80年代我國民航業(yè)以大量引進(jìn)歐美先進(jìn)飛機(jī)為主要

特點，高起點推動民航業(yè)的發(fā)展。1980年4月1日，中國民航局決定因國內(nèi)航班不斷增加，航

班編號由三位升為四位;從美國訂購的波音747SP型飛機(jī)加入航班飛行。1984年9月，全國所

有省城民航班機(jī)通達(dá)。從1985年8月開始，我國向歐洲、美國訂購的現(xiàn)代化大型客機(jī)陸續(xù)加

入航班飛行，一批國產(chǎn)運輸機(jī)投入運營從而使中國民航運力、技術(shù)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，為90

年代民航業(yè)的飛速發(fā)展奠定了物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。同時，機(jī)場建設(shè)規(guī)模也進(jìn)一步擴(kuò)大，民航運輸

量出現(xiàn)新增長。1981-1990年民航客運量年均增長率17%，絕對量年均增加130多萬人，旅客

周轉(zhuǎn)年均增長率19%，1990年達(dá)到1660萬人，230億人次，民航在綜合運輸體系中的地位有所

上升，民航客運量占社會總客運量的由1980年的0.09%，上升到1990年的0.18%，旅客周轉(zhuǎn)量

由1.51%上升到3.41%。

3、民航業(yè)飛速發(fā)展的新時期

在80年代國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長和民航業(yè)以企業(yè)化為中心的全面改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)入90年

代后改革進(jìn)一步深化，對外開放有新的進(jìn)展，客貨運輸和各項建設(shè)更是飛速發(fā)展。飛機(jī)、機(jī)

場、配套設(shè)施建設(shè)達(dá)到空前規(guī)模，到1998年底民航運輸

飛機(jī)達(dá)到523架，比1990年增加約2倍，而且增加的都是技術(shù)先進(jìn)、性能優(yōu)良的新機(jī)型。航班

供用機(jī)場由1978年的78個增加到1998年的142個，機(jī)場等級也普遍提高。定期航班航線1122

條，比1990年增加2倍左右，其中國內(nèi)航線983條，國際航線131條，地區(qū)航線8條，國內(nèi)通航

135個城市，國際通航34個國家和地區(qū)的64個城市。在民航基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強(qiáng)的基礎(chǔ)上，90

年代民航運輸生產(chǎn)進(jìn)一步高速增長：1985-1990民航客運量年均增加180萬人，年增長率為17

.3%，旅客周轉(zhuǎn)量年增長率為14.5%，而到1991-1995年的“八五”時期，民航運量年均增加7

00多萬人，為“七五”時期的3.9倍，客運量年增長率為25.25%，旅客周轉(zhuǎn)量年增長率為24.

2%，均達(dá)到民航歷史最高水平，而且在各種運輸方式中也是增幅最高的，比公路客運增幅高

出1倍，比鐵路客運增幅高出4倍。

二、

中國民航業(yè)總體發(fā)展現(xiàn)狀和主要特點

經(jīng)過新中國50年的發(fā)展，作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要行業(yè)和先進(jìn)的交通運輸方式，我國

民航業(yè)伴隨整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)

展壯大。特別是改革開放20年來，航空運量持續(xù)快速增長，航線網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大，機(jī)隊運輸能

力顯著增強(qiáng)，機(jī)場、空管等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大進(jìn)展，管理體制改革和擴(kuò)大對外開放邁出

較大步伐。航空運輸在我國改革開放和加速社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著越來越大的作用。

1、運輸規(guī)模擴(kuò)大、地位上升。

建國之初，我國民航規(guī)模很小，基礎(chǔ)薄弱。僅有12

架小

型飛機(jī)、12條短程航線和40個能起降小型飛機(jī)的簡易機(jī)場，運輸總周轉(zhuǎn)量僅為150多萬噸公

里，旅客運量僅1萬人。到1998年，航空運輸總周轉(zhuǎn)量達(dá)93億噸公里，比1978年增長30倍;

旅客運量5755萬人，比1978年增長24倍。在綜合運輸體系中，航空運輸增長最快，地位不斷

上升。在國家整個交通運輸總量中航空的比重逐步加大，其中旅客周轉(zhuǎn)量“六五”時期占2.

29%，“七五”時期占3.41%，“八五”時期占6.27%，1996年占8.2%，民航已經(jīng)成為我國旅

客運輸方式的重要力量，特別是長途客運和國際客運的主力。我國民航在世界上排列位次也

逐年提前，其中航空運輸總周轉(zhuǎn)量由1980年第35位上升到目前的第10位，旅客周轉(zhuǎn)量由第33

位上升到第7位。

2、航線網(wǎng)絡(luò)迅速擴(kuò)展。到1998年底，定期航班航線總數(shù)達(dá)到1122條，通航里程218

萬公里，分別比1978年增加960條和194萬公里。其中，國內(nèi)航線有983條，通航全國135個城

市，較多地開辟了省會(首府)、沿海開放城市、旅游城市、重點經(jīng)濟(jì)城市之間和通往中西

部邊

遠(yuǎn)地區(qū)的航線，現(xiàn)已基本形成以北京、上海、廣州、西安、成都、沈陽等大城市為中心樞紐

，連接全國各地的航線網(wǎng)絡(luò)格局;一些幅員較大的邊遠(yuǎn)省區(qū)形成了區(qū)域航線網(wǎng)絡(luò)。國際航線

已達(dá)131條，地區(qū)航線8條，國際通航34個國家的64個城市，有43個國家的57家航空公司通航

我國的13個城市，目前已初步形成以北京、上海、廣州等重點對外開放城市為起點、連接世

界五大洲，以沿邊開放城市溝通鄰國重鎮(zhèn)的國際航線網(wǎng)絡(luò)。內(nèi)陸通往香港和澳門的定期航線

有24條，另有23個城市辟有包機(jī)航線。

3、運力迅速增強(qiáng)。1998年底，全國民航共有各型運輸飛機(jī)523架，其中大中型運輸

飛機(jī)占85%以上。提供的座位達(dá)到8.22萬個，提供的商載噸位達(dá)到1.2萬噸，分別比1978年增

加9

倍和15倍。新引進(jìn)的飛機(jī)有B777、B747、B767、B757、B737、A340、A310、A320、MD11、MD

82、MD90等。在增加新飛機(jī)的同時，淘汰了老舊飛機(jī)。目前，我國民航的主力機(jī)隊配備了世

界上最先進(jìn)的機(jī)型，機(jī)齡短、技術(shù)新、經(jīng)濟(jì)性能好，提高了飛行的安全性、舒適性和經(jīng)濟(jì)效益。

4、機(jī)場建設(shè)成就卓著。民航業(yè)利用改革開放的有利條件，采取中央投資、地方集

資和利用外資等方式，加強(qiáng)對機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。到1998年，全國通航機(jī)場143個，比197

8年

增加66個，其中能起降B747機(jī)型的機(jī)場19個，能起降B737機(jī)型的103個。一大批支線小型機(jī)

場得到迅速建設(shè)和完善，提高了航空運輸通達(dá)能力。除重點對北京、上海、廣州、成都、昆

明、哈爾濱、拉薩、太原、大連等一批機(jī)場進(jìn)行改擴(kuò)建，提高飛機(jī)起降能力，改善綜合服務(wù)

條件外，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放以及發(fā)展旅游事業(yè)的需要，新遷建了福州、鄭州、貴陽

、南京、武漢、重慶、濟(jì)南、銀川、桂林、廈門、深圳、珠海、寧波、溫州等30多個大中型

機(jī)場。國慶50周年前夕，北京首都機(jī)場航站區(qū)擴(kuò)建、上海浦東機(jī)場新建等重中之重工程以及

杭州蕭山、?？诿捞m機(jī)場建設(shè)等都已竣工。

5、配套基礎(chǔ)設(shè)施完備。在加強(qiáng)機(jī)場建設(shè)的同時，還大力對配套基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)

。在

航行保障方面，哈爾濱-沈陽-北京-西安-成都-昆明以東地區(qū)6600米以上航路基本實現(xiàn)了雷

達(dá)覆蓋，安裝了70多部先進(jìn)的航管雷達(dá);在省會、自治區(qū)首府和直轄市機(jī)場以及飛行繁忙機(jī)

場配置了120多套儀表著陸系統(tǒng)，在全國機(jī)場終端區(qū)和航路上裝備了140多套全向信標(biāo)和160

多套測距設(shè)備;陸空通信、平面通信和氣象設(shè)施得到改善，飛行保障能力有較大提高。在機(jī)

務(wù)維修方面，重點建設(shè)了北京、成都、上海、廣州等飛機(jī)維修基地，提高技術(shù)水平，增強(qiáng)維

修能力，現(xiàn)在已能完成對從國外引進(jìn)的大型寬體客機(jī)的結(jié)構(gòu)檢修。在運輸服務(wù)方面，建立了

計算機(jī)旅客訂票系統(tǒng)，目前已有近300個國內(nèi)城市和70個駐外民航辦事處實現(xiàn)了計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)

，開通了聯(lián)程訂票;對北京、上海、廣州等機(jī)場和西南地區(qū)供油設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，提高了供油

能力。

6、體制改革初見成效。80年代初，民航開始踏上體制改革的道路，到目前已基本

形成

政企分開、航空公司與機(jī)場分設(shè)的管理體制格局?！捌呶濉逼陂g，民航管理體制改革取得實

質(zhì)性進(jìn)展，打破了舊的管理體制，成立了華北、東北、華東、中南、西南、西北六個地區(qū)管

理局，成立了中國國際、中國東方、中國南方、中國西南、中國西北和中國北方六大骨干航

空公司和新疆、云南、上海、廈門、海南、四川、深圳、山東、中原、武漢、福建、長安、

貴州、山西、通用、新華、聯(lián)合等區(qū)域性航空公司。一些主要機(jī)場已成為獨立經(jīng)營的企業(yè)，

負(fù)責(zé)對機(jī)場進(jìn)行建設(shè)和管理，為各航空公司提供服務(wù)。1992年經(jīng)國家批準(zhǔn)，組建了以中國國

際、中國東方和中國南方航空公司為核心的民航企業(yè)集團(tuán);經(jīng)過試點，上海虹橋機(jī)場下放地

方，標(biāo)志著民航的管理體制改革向縱深發(fā)展。近年來，民航實施大集團(tuán)、大公司戰(zhàn)略，進(jìn)行

結(jié)構(gòu)調(diào)整，取得了較大進(jìn)展。中國東方航空公司與中國通用航空公司進(jìn)行了兼并，一些地方

航空公司結(jié)成了“新星聯(lián)盟”。通過體制改革，地方發(fā)展民航的積極性得到發(fā)揮?！捌呶濉?/p>

期

間有23個省市投資42個機(jī)場的建設(shè)，投入資金12億元;“八五”期間，地方投資建設(shè)機(jī)場更

是方興未艾，達(dá)到130億元;“九五”前三年地方投入的資金近250億元，成為民航改善機(jī)場

設(shè)施的重要資金來源。一些地方和部門開辦的航空企業(yè)對活躍地方經(jīng)濟(jì)、增加運輸能力發(fā)揮

了作用。

7、對外開放和合作有很大發(fā)展。對外開放和引進(jìn)外資，促進(jìn)了民航的發(fā)展。從198

0年

到1998年，民航從國外融資租賃飛機(jī)300多架;利用外國政府貸款建設(shè)了北京首都、上海浦

東、廈門、武漢、濟(jì)南、深圳、蘭州等機(jī)場和航路改造工程。為提高我國民航機(jī)務(wù)維修能力

和服務(wù)水平，分別與德國漢莎航空公司和美國洛克希德及香港和記黃浦公司等合資組建了北

京和廣州兩個飛機(jī)維修工程公司，建設(shè)了一些中外合資的賓館、餐廳和航空配餐公司，目前

民航中外合資合作企業(yè)已有60多家。隨著改革開放的深入，民航對外合作的領(lǐng)域進(jìn)一步拓展

，頒布了外商投資民用航空業(yè)的政策規(guī)定，允許中外合資建設(shè)和經(jīng)營機(jī)場，允許由中方控股

與外商合資經(jīng)營航空公司。1997年，中國東方航空公司和中國南方航空公司進(jìn)行股份制改造

，并在境外上市取得成功。民航對外投資也邁出了步伐。在吸收外資的同時，在適航管理、

飛行標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營管理和人員培訓(xùn)等方面，進(jìn)行了廣泛的對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流與合作。

8、飛行安全成績顯著。幾十年來，民航始終堅持周總理提出的“保證安全第一，

改善

服務(wù)工作，爭取飛行正?！惫ぷ鞣结?，飛行安全和質(zhì)量效益都取得較大成績?！鞍宋濉逼陂g

，民航加強(qiáng)宏觀調(diào)控，在全行業(yè)進(jìn)行安全整頓，前移安全防范關(guān)口，為保證安全創(chuàng)造良好環(huán)

境，切實改進(jìn)飛行、機(jī)務(wù)、空管和安檢工作，有力地保障了安全生產(chǎn)?！鞍宋濉边\輸飛行事

故萬時率比“七五”降低26%。1994年下半年以來，飛行安全形勢保持平穩(wěn)，劫機(jī)事件得到

遏制，全行業(yè)創(chuàng)造了連續(xù)1023天的運輸飛行安全記錄，安全飛行270萬小時，安全起降200萬

次，是自1982年以來最長的運輸飛行安全周期，也是我國民航歷史上最好的安全記錄，并涌

現(xiàn)出一批保證飛行安全的先進(jìn)單位。1998年實現(xiàn)運輸飛行安全年。加強(qiáng)航班正常性管理，開

展服務(wù)質(zhì)量上臺階和創(chuàng)建精品服務(wù)樣板活動，使航班正常率和服務(wù)質(zhì)量明顯改善。運輸生產(chǎn)

效益有較大提高，“八五”期間民航累計實現(xiàn)利潤119億元，向國家上交稅利170億元，“九

五”前三年上交稅金115億元。通用航空積極為工業(yè)、農(nóng)林業(yè)、能源交通重點建設(shè)服務(wù)，取

得較好社會效益。

9、民航法制建設(shè)加強(qiáng)。以1996年《中華人民共和國民用航空法》的制定、頒布和

實施

為契機(jī)，借鑒、引進(jìn)和融合國際民航先進(jìn)的技術(shù)管理和適用的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，制定了一批與民

航法相配套的標(biāo)準(zhǔn)、程序和內(nèi)部規(guī)章制度，特別是在安全、飛行、機(jī)務(wù)、適航、空管等技術(shù)

標(biāo)準(zhǔn)、程序方面和培育航空市場、規(guī)范運輸服務(wù)方面取得較大進(jìn)展，初步形成了既與國際民

航接軌，又有中國特色的民航法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。嚴(yán)格依法行政和管理，建立健全執(zhí)法監(jiān)督體系

和機(jī)制，使行業(yè)依法管理提高到一個新水平。

三、

民航業(yè)的地位、作用和當(dāng)前存在的問題

從民航發(fā)展歷史和當(dāng)前發(fā)展的總體狀況來看，中國民航業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位正在不斷

提高，發(fā)揮的作用也進(jìn)一步增強(qiáng)和擴(kuò)大。

首先，民航是國民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)構(gòu)架。交通運輸是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，民航業(yè)擁有高

速長途運輸?shù)墓δ埽粌H是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，而且是實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，又是現(xiàn)代

化的標(biāo)志和綜合國力的直接體現(xiàn)。因此，隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其現(xiàn)代化水平的提高，必須不

斷加強(qiáng)航空運輸建設(shè)，以適應(yīng)和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展三步走戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

其次，民航業(yè)是以高新技術(shù)裝備起來的現(xiàn)代化運輸方式，具有快捷性、舒適性、機(jī)動性

、安全性和國際性的特點，對旅客運輸?shù)恼加新什粩嗵岣?，在綜合運輸體系中的地位已經(jīng)由

改革開放前的從屬地位和運輸輔助力量，成長為旅客運輸?shù)闹髁χ唬貏e是長途客運和國

際運輸最主要的運輸方式，也是某些其他運輸工具不能通達(dá)地區(qū)和特殊需要的主要運輸方式

。

第三，改革開放是我國的基本國策，中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)接軌，融入世界經(jīng)濟(jì)體系，必

須有航空運輸作為支撐，發(fā)展航空運輸對把外國企業(yè)“請進(jìn)來”都有重要的促進(jìn)和支撐作用

。因此，隨著我國開放度的加大，航空運輸必須有一個更快的發(fā)展。

我國幅員遼闊，人口眾多，資源豐富，適合發(fā)展快捷便利的航空運輸。經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增

長，改革開放不斷深入，人民生活逐步提高，都將促進(jìn)航空運輸發(fā)展;對外交往增多，旅游

外貿(mào)發(fā)展，將對航空運輸產(chǎn)生更大需求。我國民航的發(fā)展前景十分廣闊。民航在發(fā)展和改革

中已經(jīng)取得了令人矚目的成就，但在一定程度上還不能適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。面

對新世紀(jì)的挑戰(zhàn)，當(dāng)前民航業(yè)存在若干需要解決的重要問題。

1、近年來運輸需求不足，客運量增速下降，運輸效率降低

我國民航運輸一直以較高速度增長，特別是“八五”時期運輸增長率達(dá)到新高。1995年

比1990年民航運量增長2.08倍，年均增長率25.25%，而進(jìn)入“九五”時期，出現(xiàn)運輸需求不

足，客運增長率大幅度下降，1999年比1995年客運量年均只增加170萬人，比“八五”時期

年均增長量的1/4還低。

在運量增長速度下降的同時，民航運輸效率也明顯降低?！鞍宋濉逼陂g民航航班客座利

用率一直保持較高水平，1991年為77%，1992年為78.4%，1993年為71.8%，1994年為69%，19

95年為71.5%，平均72%以上。但進(jìn)入“九五”以后客座利用率逐年下降，1996年為69%，199

7年為65%，1998年為57.5%，1999年更下降到55%，不僅大大低于“八五”

的水平，特別是

國際航線航班客座利用率更低，大約比國內(nèi)航班低5~10個百分點，也普遍低于相同航線的國

外航空公司的客座利用率。需求不足，效率較低這是當(dāng)前民航經(jīng)營上較為突出的問題。

2、經(jīng)濟(jì)效益滑坡，出現(xiàn)行業(yè)虧損

多年來，民航經(jīng)營取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，但近年來

經(jīng)濟(jì)效益滑坡，成本增加，企業(yè)虧損。1997年比1991年客運量增長1.27倍，而成本支出卻增

長2.7倍。“八五”期間逐年都有盈利，1995年民航總局直屬企業(yè)盈利63.37億元，1997年還

盈利21.5億元，但到1998年出現(xiàn)全行業(yè)虧損22.4億元的嚴(yán)重局面。

民航企業(yè)虧損原因是多方面的。首先是需求不足，客運量上不去，如1998年比1997年客

運量僅增長2.2%增加125萬人;1999年比1998年增長0.78%增加45萬人，運量增長跌入低谷。

其次是惡性降價，低于成本銷售機(jī)票。1998年民航全行業(yè)平均成本為每人公里0.66元，公布

票價每人公里0.75元，成本占票價的88%。一些航空公司為了爭奪客源，不惜血本，大幅降

價，有的甚至實行4折、5折優(yōu)惠票價。據(jù)專家估計，由于低于成本銷售機(jī)票，造成的損失在

20億元以上。三是運力投放快于運量增長，運力相對過剩。1998年比1997年民航運力增長13

.2%，而客運量僅增長1.5%，按現(xiàn)有飛機(jī)運力計算，只要客座率達(dá)到72%的正常水平，就可以

滿足客運量年均增長率5.8個百分點的需要。同時1996~1998年民航運力技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，三年

中90%的機(jī)型實現(xiàn)了更新?lián)Q代，從而加大了航空公司的固定成本。四是航空運輸代理市場不

規(guī)范，代理成本太高。1998年航空客運量5755萬人，而機(jī)票銷售代理多達(dá)5000多家，平均1

個代理點全年僅銷售機(jī)票1萬張，還有大量數(shù)不清的沒有代理資格的“黑代理”(二代、三

代)，估計銷售代理人員3-5萬人。全民航系統(tǒng)職工不到20萬人，要養(yǎng)活那么多的代理人員

，負(fù)擔(dān)很重。另外，代理人員利用各航空公司爭奪客源的心理，趁機(jī)要挾提高代理費標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)估計，1998年航空公司多支付代理費15億多元，從而加重了航空公司的虧損。

3、民航企業(yè)規(guī)模小，集團(tuán)化程度低，沒有形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)

我國民航運輸發(fā)展走的是外延型擴(kuò)大再生產(chǎn)的路子，1998年民航運輸機(jī)523架，僅相當(dāng)

于美國一個大中型航空公司的規(guī)模，而我國卻分屬26家航空公司經(jīng)營，最大的幾家航空公司

，如中國國際航空公司、中國南方航空公司、中國東方航空公司、中國北方航空公司等，也

各自只擁有數(shù)十架飛機(jī)，而世界上排序前20名的航空公司機(jī)隊規(guī)模都在100架以上，我國還

有幾家航空公司各自只擁有3-4架100座以下的小型飛機(jī)。在世界民航業(yè)趨向大型化、集團(tuán)化

、高效化的潮流中，我國的航空公司依然各自為政，分散經(jīng)營，缺乏聯(lián)合、聯(lián)營的合作意識

。

4、民航業(yè)供大于求，運力總量相對過剩，結(jié)構(gòu)不合理

近幾年民航部門大量購置飛機(jī)，運力增加很多的1998年比1994年運輸機(jī)數(shù)量增長31%，

提供的客座運力增長70%以上，而客運輛僅增長40%，出現(xiàn)運力過剩，供大于求。估計國內(nèi)航

空公司的運力相對過剩還會維持一段時間。據(jù)民航總局測算，即使將民航現(xiàn)有運力減少10%

，也能完全滿足市場需求。

造成運力總量過剩的原因是多方面的。首先，從80年代初以來，民航運力呈現(xiàn)超常規(guī)增

長，其增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期的經(jīng)濟(jì)增長速度，在90年代中后期經(jīng)濟(jì)增長速度開始放慢，國

民經(jīng)濟(jì)從整體上由過去的短缺向普遍的相對過剩轉(zhuǎn)變，航空運輸服務(wù)需求增長相應(yīng)放慢，民

航運輸能力也由過去的短缺開始轉(zhuǎn)變?yōu)檫^剩，亞洲金融危機(jī)所帶來的沖擊則使運力過剩問題

顯得更加突出。其次，重復(fù)建設(shè)和布局不合理。民航作為高投入、高回報的新興技術(shù)密集型

產(chǎn)業(yè)，市場前景誘人，除中國民航系統(tǒng)內(nèi)加大投資，引進(jìn)機(jī)隊

、擴(kuò)建或新建機(jī)場外，地方

的投資熱情也空前高漲。短短幾年間，全國大大小小航空公司一下冒出了幾十家，機(jī)場如雨

后春筍般建了起來。一些航空公司不看市場的實際需求增長情況，盲目購進(jìn)大飛機(jī)，運力超

需求過快增長，出現(xiàn)了過剩的局面。大部分機(jī)場都吃不飽，有些機(jī)場客貨吞吐量連設(shè)計能力

的零頭都達(dá)不到，能力大量閑置。第三，由于民航成本開支增長太快，成本增加，導(dǎo)致客運

票價嚴(yán)重偏高也制約了市場需求的增長。1992年對外、對內(nèi)兩票價合并導(dǎo)致機(jī)票價格大幅度

上漲，使社會難以承受。1995年至1998年客運量增長12.5%，而成本開支卻增長20%以上，使

每人公里運輸成本增長10%，票價也就居高不下。這也增加了其他運輸方式的競爭優(yōu)勢（凈值，檔案，基金吧），減

少了民航的客源。民航運輸價格偏高，嚴(yán)重阻礙有效需求的形成。航空運輸在空中時間的節(jié)

省以及運輸過程中的舒適性上有其優(yōu)越性，但在運輸價格上以及運輸前后機(jī)場到城市間的距

離過渡或運輸手續(xù)上的不便方面，使航空公司失去了一部分旅客和貨主，運力出現(xiàn)過剩。

在運力相對過剩的同時，民航運輸能力結(jié)構(gòu)也不合理。自“運七”陸續(xù)退出市場之后，

大量的支線客源被迫退出空運市場。有相當(dāng)一部分中小機(jī)場只熱衷于開長線、飛大機(jī)型等與

大機(jī)場競爭的策略，卻忽略了支線與干線相結(jié)合，為干線輸送必要補充客源的“雙贏策略”

。飛機(jī)機(jī)隊不合理，我國航空公司基本上以大型客機(jī)為主，缺少技術(shù)性能先進(jìn)的支線飛機(jī)。

5、組織化、規(guī)模化程度低，難以應(yīng)付國內(nèi)外競爭日益嚴(yán)峻的壓力

在國內(nèi)航線，我國航空公司遇到鐵路、公路的激烈競爭。鐵路調(diào)圖提速，現(xiàn)代化高速公

路逐步形成網(wǎng)絡(luò)，交通運輸業(yè)市場競爭日趨激烈，近幾年公路爭鐵路，鐵路爭民航的局面基

本形成。省際高速公路，兩次火車提

速，夕發(fā)朝至特快列車為人們的出行，從價格到時間

上均提供了極大的便利，較比民航而言，

長途大巴，夕發(fā)朝至高速列車的價格低廉，相對

省時，使民航的優(yōu)勢相對減弱。鐵老大針對市場展開了“天上飛，

地上跑，出行還是火車

好”的宣傳攻勢，學(xué)生專列、旅游專列、假日專列應(yīng)運而生，不能不承認(rèn)部分客源被鐵路分

流，對民航客運市場產(chǎn)生了一定的影響。如南方航空公司在廣汕高速公路、鐵路通車后，原

來每日三個航班只有50%旅客。隨著我國加入世界貿(mào)易組織步伐的加快，我國天空對外開放

的速度比原來設(shè)想的要快得多，國內(nèi)從政府到企業(yè)都還沒有作好思想、政策和經(jīng)營管理的準(zhǔn)

備，國外航空公司直接大量進(jìn)入國內(nèi)市場，國內(nèi)航空公司面臨嚴(yán)峻的國際競爭挑戰(zhàn)，生存面

臨危機(jī)。國外航空公司為加速占領(lǐng)中國市場，進(jìn)行嚴(yán)重的傾銷，主要是經(jīng)濟(jì)倉的票價。目前

，美國航空公司大量增加中國航班，而中國國際航空公司飛美國的航班則大量減少。據(jù)了解

中國國際航空公司飛美國每年要虧損6億元，僅飛紐約就得虧損2億元，中國國際航空公司不

得不停止飛紐約的航班。

我國民航業(yè)目前還不具備與國外大型航空公司競爭的能力。一是航空公司不能形成規(guī)模

經(jīng)濟(jì)，擁有的航線資源不合理，機(jī)隊結(jié)構(gòu)也不合理，缺乏競爭力。而且航空公司負(fù)擔(dān)重、資

本金不足，不但發(fā)展后勁不足，也制約競爭能力的增強(qiáng)。二是多年來，國家對航空公司沒有

投入，發(fā)展主要依靠借貸，所有設(shè)施、裝備都靠貸款購買，資產(chǎn)負(fù)債率高，如中國國際航空

公司的資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)91%。同時，各大航空公司還要大量上交。民航的發(fā)展走了一段彎路

，主要是大量成立航空公司，雖然不少航空公司從技術(shù)的角度早該破產(chǎn)但沒有一家破產(chǎn)，政

策上不按照統(tǒng)一規(guī)則操作，自己跟自己打亂仗。三是國家在政策上對民航業(yè)的認(rèn)識和定位還

有差距、扶持力度還不夠。世界各國對民航業(yè)都十分重視，都把民航業(yè)當(dāng)作微利高風(fēng)險行業(yè)

，從各個方面加以扶持。但是，我們不但缺乏政策扶持，而且由于體制問題，從航空油料、

計算機(jī)、結(jié)算到機(jī)場還層層盤剝，增加航空公司負(fù)擔(dān)，削弱航空公司的價格競爭力。四是國

內(nèi)航空公司管理水平與國外航空公司差距相當(dāng)大，員工隊伍文化構(gòu)成低，許多干部缺乏現(xiàn)代

管理知識和技能，法律、會計、市場營銷等方面的管理存在許多問題，有些航空公司的各種

費用經(jīng)常被騙，成本失控。在航線規(guī)劃、票價策略等方面缺乏科學(xué)管理的基本要素。由于改

革步伐跟不上形勢發(fā)展，現(xiàn)有的民航體制、制度和結(jié)構(gòu)必然導(dǎo)致國內(nèi)民航業(yè)的自相惡性競爭

。同時，我們所面對的已經(jīng)不主要是國內(nèi)航空公司的相互競爭，而主要是外國航空公司帶來

的國際競爭，這種壓力更大。

6、過度競爭與壟斷并存，嚴(yán)重制約民航業(yè)健康發(fā)展

經(jīng)過十多年來的改革，目前民航業(yè)的競爭已經(jīng)十分充分，甚至出現(xiàn)了過度競爭。我國民

航業(yè)企業(yè)規(guī)模小、過于分散，在地方保護(hù)主義的政策傾斜下，國家航空公司面臨無序競爭的

局面，國內(nèi)航空公司自相殘殺。價格不計血本的競爭使整個民航業(yè)陷入全行業(yè)危機(jī)的困境中

。在過度競爭的同時，民航業(yè)目前還存在各種各樣的壟斷。一是地方保護(hù)下的區(qū)域市場壟斷

。據(jù)有的航空公司反映，云南航空公司、新疆航空公司等地方航空公司政企不分，不允許其

他航空公司進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?。地方航空公司都得到地方政府的支持，海南航空公司也是一個典

型。二是憑借行政權(quán)力，形成系統(tǒng)性壟斷。民航系統(tǒng)的航空油料、結(jié)算、計算機(jī)訂票等是憑

借民航總局的行政權(quán)力保持壟斷地位，提供的服務(wù)質(zhì)次價高。

7、民航業(yè)發(fā)展高度依賴外國飛機(jī)和相關(guān)技術(shù)裝備

隨著我國國民經(jīng)濟(jì)和運輸事業(yè)的飛速發(fā)展

，民用飛機(jī)尤其是客機(jī)對進(jìn)口需求量巨大。

僅1996年從空中客車集團(tuán)購買33架客機(jī)和1997年從波音公司購買50架

客機(jī)就花去外匯50億

美元。此外民航每年還要進(jìn)口大量的航材。在大量進(jìn)口飛機(jī)，外匯大量外流的同時，我國許

多航空工業(yè)企業(yè)卻面臨種種困難，沒有任務(wù)，發(fā)不出工資，沒有出路，職工下崗。據(jù)中國航

空信息中心分析，到

2016年，中國還要補充民用客機(jī)1591架，總價值750億美元，年平均購

機(jī)費38億美元。中國若不抓緊發(fā)展客機(jī)，外匯還要大量外流。高度依賴進(jìn)口，不僅大大加大

了民航業(yè)運營和發(fā)展的成本，加大了民航業(yè)發(fā)展的脆弱性，還嚴(yán)重制約了我國航空工業(yè)的發(fā)

展。

8、現(xiàn)行民航體制不能適應(yīng)新形勢的要求

政企分開問題是企業(yè)改革面臨的普遍問題，但是，在民航業(yè)這個問題顯得尤為突出。在

經(jīng)營上，特別是在財務(wù)、資金問題上，有的航空公司虧損、機(jī)場虧損，而地區(qū)管理局、民航

總局卻在平調(diào)大量資金。民航業(yè)各大系統(tǒng)之間的關(guān)系沒有理順，如航空油料、計算機(jī)、結(jié)算

是全國性的、高度集中的壟斷性部門，獨家控制，收費太高，加大航空公司的運營成本。機(jī)

場和航空公司的關(guān)系也不順，目前的情況是機(jī)場控制航空公司，收費隨意性大，不僅增加航

空公司負(fù)擔(dān)，而且在航班時間的控制上和各項服務(wù)的配合上，因收費、機(jī)票代理、服務(wù)代理

等原因，明顯偏向外國航空公司，增強(qiáng)了外國航空公司的競爭優(yōu)勢（凈值，檔案，基金吧），使我國航空公司喪失對

外競爭的手段。

四、我國民航業(yè)改革的目標(biāo)和主要內(nèi)容

民航管理體制改革牽涉到方方面面，但其核心問題是真正實行政企分開，理順民航總局

與航空公司、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施、油料與航材經(jīng)營、計算機(jī)結(jié)算系統(tǒng)等之間的關(guān)系。目前，民

航總局對直屬航空公司在產(chǎn)供銷人財物等方面仍進(jìn)行較嚴(yán)格的直接控制，通過對油料、航材

、計算機(jī)結(jié)算系統(tǒng)等的壟斷經(jīng)營對航空公司實行間接控制，航空公司尚不能真正地成為自主

經(jīng)營、市場導(dǎo)向的企業(yè)。機(jī)場與航管部門的關(guān)系、與地方政府的關(guān)系以及與航空公司的關(guān)系

還沒有理順，機(jī)場的建設(shè)和運營總體上尚未進(jìn)入良性循環(huán)。如果不在大的管理框架上作出根

本性改革，就無法擺脫頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的老路。

政企分開的關(guān)鍵，是在科學(xué)、明確地界定民航總局政府管理職能的基礎(chǔ)上實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)換

和機(jī)構(gòu)改革。民航總局管理職能的“定位”，當(dāng)然要從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，同時要

重視借鑒國際經(jīng)驗，與國際慣例接軌，這既是在國內(nèi)理順關(guān)系、提高管理水平的需要，也是

適應(yīng)進(jìn)一步對外開放的需要。概括地說，我國民航運輸業(yè)的政府管理職能大體包括：第一，

對適航條件和航空安全的管理;第二，對市場準(zhǔn)入和航線資源配置的管理;第三，對導(dǎo)航設(shè)

施、一些非盈利機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理;第四，對運價的研究、指導(dǎo)和管理;第五，

對民航企業(yè)并購重組的審查和批準(zhǔn);第六，對民航業(yè)國際合作與交流的管理;第七，制定行

業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)法制建設(shè)。在上述職能中，除少數(shù)(如非盈利性機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和

管理)應(yīng)由其他政府機(jī)構(gòu)履行外，大部分要由民航總局履行。

在明確政府管理職能的基礎(chǔ)上，民航管理體制應(yīng)形成如下基本格局：一是政企分開，

作為政府管理部門的民航總局及其分支機(jī)構(gòu)要與航空公司、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施、航油航材經(jīng)營

、計算機(jī)結(jié)算系統(tǒng)等企業(yè)分離脫鉤，民航總局只做并做好其職能范圍的事情，不再直接經(jīng)營

和干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)，民航總局與各類企業(yè)的關(guān)系主要是行業(yè)管理關(guān)系。二是政府的行政

管理職能與國有資產(chǎn)管理職能分開。民航總局及其他有關(guān)政府部門不再直接管理民航系統(tǒng)的

國有資產(chǎn)，中央所屬的國有資產(chǎn)由國務(wù)院按現(xiàn)行體制委托大型企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)管理經(jīng)營，地

方所屬的國有資產(chǎn)由地方政府決定其管理經(jīng)營方式。三是盈利性業(yè)務(wù)與非盈利性業(yè)務(wù)分開，

就是將非盈利性但社會效益顯著的業(yè)務(wù)，如經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、客流量小的機(jī)場業(yè)務(wù)，與盈利性

業(yè)務(wù)，如航空公司業(yè)務(wù)、航油航材經(jīng)營業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)且客流量大的機(jī)場業(yè)務(wù)等分開，

采取不同的投資、運營方式和財稅政策。四是自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分開，對機(jī)場服務(wù)

等具有自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)，要在業(yè)務(wù)范圍、收費價格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行政府管制，對

航空公司業(yè)務(wù)、航油航材經(jīng)營業(yè)務(wù)等非自然壟斷業(yè)務(wù)，則要打破行政性壟斷，引入、鼓勵合

理競爭。

當(dāng)前和今后一個時期，民航業(yè)的改革和重組應(yīng)包括如下要點：

第一，

改革應(yīng)從民航總局轉(zhuǎn)換職能入手。民航總局的職能轉(zhuǎn)換是整個民航系統(tǒng)改革的

起點，這個問題不解決好，其他方面的改革將難以啟動，也容易出現(xiàn)扭曲。民航總局的新職

能確定以后，機(jī)構(gòu)自然要做相應(yīng)調(diào)整，但人員數(shù)量不會顯著變化。我國民航事業(yè)仍處在一個

較快發(fā)展時期，即使職能轉(zhuǎn)換，比照國際經(jīng)驗，已有的管理機(jī)構(gòu)人數(shù)