中國(guó)非常法律的形成、現(xiàn)狀與未來(lái)

法律史上有一個(gè)著名命題：“緊急狀態(tài)無(wú)法律”(necessitaslegemnonhabet)。該命題誕生于公元12世紀(jì)，由教會(huì)法學(xué)家格拉提安(Gratian)在其著作《教令集》(Decretum)中首先提出。①每當(dāng)戰(zhàn)爭(zhēng)、嚴(yán)重內(nèi)亂、重大災(zāi)害和急性傳染病等“緊急事件”發(fā)生時(shí)，這一命題似乎總是得以驗(yàn)證，“緊急事件”是指一種突然發(fā)生的、緊迫的，通常難以預(yù)見(jiàn)但又需要立即應(yīng)對(duì)的、具有破壞性的事物或情形，②它造成了各種似乎成為法律調(diào)整禁區(qū)的“緊急狀態(tài)”。緊急事件對(duì)于人類(lèi)社會(huì)的影響至深至巨。如果法律無(wú)法充分調(diào)控緊急事件，“法治國(guó)家”的生存將成為嚴(yán)重問(wèn)題。一些國(guó)家試圖以法律規(guī)訓(xùn)緊急事件。近代以來(lái)，法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家，通過(guò)憲法、圍困狀態(tài)(étatdesiége)類(lèi)法律、戒嚴(yán)類(lèi)法律(martiallaw)、非常類(lèi)法律(emergencylaw)等，成功地經(jīng)受了一些重特大緊急事件的沖擊，捍衛(wèi)了“法治國(guó)家”的本質(zhì)。③可見(jiàn)，調(diào)控緊急事件的“非常法律”是能夠成立的。這類(lèi)法律構(gòu)成了各國(guó)法律體系中極其必要而特殊的一類(lèi)，對(duì)于“法治國(guó)家”的實(shí)現(xiàn)和維持有著至關(guān)重要的意義。中國(guó)正在努力建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，而實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)”方略的前提，是形成一個(gè)完善的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。但就在該體系形成期間，我國(guó)發(fā)生了長(zhǎng)江流域特大水災(zāi)、SARS危機(jī)、松花江流域特大水體污染、南方特大雪災(zāi)、拉薩三一四事件、汶川大地震、新疆七五事件等眾多的緊急事件。在這些緊急事件尤其是SARS危機(jī)的沖擊下，以《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等為代表的新的規(guī)范性文件大量產(chǎn)生，并且發(fā)展速度驚人。以應(yīng)急預(yù)案為例，其制定工作始于2003年末，2010年其總量就高達(dá)240多萬(wàn)件。④中國(guó)各類(lèi)緊急事件的治理，逐漸有了規(guī)范依據(jù)。尤其值得注意的是，240多萬(wàn)件應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容結(jié)構(gòu)有著驚人的一致性，都由預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建等機(jī)制組成；這些內(nèi)容結(jié)構(gòu)與《傳染病防治法》、《防震減災(zāi)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律的內(nèi)容結(jié)構(gòu)也有著高度的一致性——這與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)部各個(gè)法律部門(mén)之間差異極大的內(nèi)容結(jié)構(gòu)形成了鮮明對(duì)比。當(dāng)災(zāi)害、災(zāi)難等突發(fā)事件襲來(lái)時(shí)，這些應(yīng)急預(yù)案在實(shí)踐中得到了廣泛運(yùn)用，中國(guó)政府、武裝力量和受影響的公民個(gè)體的行為方式發(fā)生了明顯變化，各種以救助和強(qiáng)制等形式表現(xiàn)出來(lái)的干預(yù)措施被大量采用，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在一定的范圍和程度上發(fā)生了顯著的改變。所有這些似乎顯示，一種異于常態(tài)法律體系的、應(yīng)對(duì)緊急事件的“非常法律”，已在中國(guó)扎根、形成。這樣一種嶄新的、調(diào)控緊急事件的“非常法律”，引發(fā)了各種問(wèn)題：近年來(lái)中國(guó)立法的目標(biāo)是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，而在法律體系中并沒(méi)有專門(mén)調(diào)整緊急事件的“非常法律”部門(mén)或子部門(mén)，那么中國(guó)采取什么規(guī)范形式應(yīng)對(duì)、調(diào)整緊急事件？或者說(shuō)中國(guó)的“非常法律”是如何形成的？調(diào)整緊急事件的規(guī)范性文件多種多樣，包括各種法律和應(yīng)急預(yù)案等，這些不同形式的規(guī)范之間有沒(méi)有形成內(nèi)在的體系結(jié)構(gòu)？緊急事件具有突發(fā)性、難以預(yù)測(cè)性和破壞性，非常法律采取什么方法予以應(yīng)對(duì)？在各類(lèi)緊急事件造成的非常狀態(tài)下，各種非常法律規(guī)范的實(shí)際適用情況如何？這種特殊的法律，具有什么特征？中國(guó)非常法律是否也因?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成而全部形成？總之，中國(guó)非常法律的形成、現(xiàn)狀和未來(lái)的問(wèn)題，是本文研究的基本問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題，法學(xué)界已經(jīng)出現(xiàn)了一些相關(guān)研究。有些學(xué)者將中國(guó)調(diào)整緊急事件的法律法規(guī)等規(guī)范性文件概括為“緊急狀態(tài)法律體系”、“突發(fā)事件法律體系”或“應(yīng)急法律體系”，認(rèn)為中國(guó)通過(guò)制定各種法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案等方式應(yīng)對(duì)各類(lèi)緊急事件。⑤“緊急狀態(tài)法律體系”由戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)法、緊急狀態(tài)法、戒嚴(yán)法、災(zāi)害應(yīng)急法四類(lèi)法律構(gòu)成；⑥“突發(fā)事件法律體系”由戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)法、一般緊急狀態(tài)法、恐怖性突發(fā)事件法、騷亂性突發(fā)事件法、事故性突發(fā)事件法、災(zāi)害性突發(fā)事件法構(gòu)成；⑦“應(yīng)急法律體系”由緊急狀態(tài)法體系和一般危機(jī)管理法體系構(gòu)成，⑧或者由戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)、動(dòng)員、行政應(yīng)急法律制度構(gòu)成。⑨中國(guó)非常法律所建構(gòu)的制度，一般認(rèn)為包括預(yù)測(cè)預(yù)警制度、應(yīng)急指揮制度、應(yīng)急處置與救援制度、恢復(fù)重建制度等。關(guān)于非常狀態(tài)下法律的適用問(wèn)題，有研究指出《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和其他應(yīng)急法律存在著“實(shí)施不能”的問(wèn)題；⑩而應(yīng)急預(yù)案雖在南方雪災(zāi)等實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但也存在著可操作性有待提高等問(wèn)題。(11)中國(guó)非常法律的基本特征問(wèn)題尚未得到充分的關(guān)注，受到關(guān)注的是“公共應(yīng)急法制”的特征——由于這一研究沒(méi)有建立在分析中國(guó)的相關(guān)規(guī)范和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，因而稱不上是中國(guó)非常法律的特征。(12)至于中國(guó)非常法律是否形成的問(wèn)題，最新一些研究認(rèn)為中國(guó)非常法律還存在很多缺陷，應(yīng)該制定緊急狀態(tài)法等基本法律，完善對(duì)外國(guó)人及其財(cái)產(chǎn)的應(yīng)急法律制度，完善行政應(yīng)急狀態(tài)開(kāi)始與結(jié)束的形式標(biāo)準(zhǔn)，完善對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)預(yù)警級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)等。(13)以上這些研究，在一定程度上回應(yīng)了上述問(wèn)題。但是，這些回應(yīng)還存在著缺陷和有待商榷之處。中國(guó)非常法律的形成問(wèn)題并未得到理論研究的足夠重視，這直接影響了對(duì)其體系結(jié)構(gòu)、基本特征等后續(xù)問(wèn)題的深入研究。目前已有的中國(guó)非常法律的體系觀點(diǎn)，要么過(guò)于理論化、脫離我國(guó)的成文法規(guī)范，要么過(guò)于拘泥法律的字面規(guī)范。預(yù)警制度、應(yīng)急處置制度、恢復(fù)重建制度僅僅是非常法律的某一具體制度或某一部門(mén)。由于緊急事件造成的非常狀態(tài)是另一種社會(huì)狀態(tài)，涉及某一社會(huì)領(lǐng)域的整體性變化，因此對(duì)于非常法律所建構(gòu)的制度的研究，首先應(yīng)該關(guān)注宏觀性的體制，而不是某個(gè)具體的機(jī)制。目前的研究基本關(guān)注具體的“機(jī)制”，忽略對(duì)于“體制”的研究。關(guān)于中國(guó)非常法律的實(shí)踐適用問(wèn)題的研究，已經(jīng)出現(xiàn)了一些調(diào)研報(bào)告，但總體而言很有限。最后，關(guān)于中國(guó)非常法律未來(lái)發(fā)展的研究和建議，有些顯得比較隨意、缺乏理論分析。迄今為止，針對(duì)中國(guó)非常法律的研究，主要是一種部門(mén)法學(xué)的規(guī)范研究方式。規(guī)范研究?jī)H限于考察規(guī)范自身的含義和內(nèi)容，對(duì)于規(guī)范的實(shí)踐運(yùn)行和外部關(guān)系缺乏足夠分析。對(duì)于非常法律，僅有規(guī)范研究是不夠的。非常法律是針對(duì)常態(tài)法律的，其調(diào)整的對(duì)象、建構(gòu)的制度、采取的措施等均存在特殊之處。只有采取將兩種法律相比較的研究方式，中國(guó)非常法律的各種問(wèn)題才能得到充分的關(guān)注和回應(yīng)。除了《國(guó)防動(dòng)員法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《戒嚴(yán)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》等少數(shù)調(diào)整緊急事件的法律法規(guī)外，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的其他組成部分，例如民事法律、訴訟法律等，大都屬于常態(tài)下的法律。本文將采取比較研究的方式，探討上述圍繞著“中國(guó)非常法律的形成、現(xiàn)狀與未來(lái)”的各種問(wèn)題。需說(shuō)明的是，本文將中國(guó)調(diào)控、治理緊急事件的各種法律、法規(guī)等規(guī)范性文件統(tǒng)一稱為“非常法律”，而不是沿用“緊急狀態(tài)法律”、“突發(fā)事件法律”、“應(yīng)急法律”等稱呼。理由在于，在我國(guó)，緊急狀態(tài)法、突發(fā)事件法和應(yīng)急法律的稱呼無(wú)法涵蓋戰(zhàn)爭(zhēng)類(lèi)法律，只屬于調(diào)控緊急事件的法律體系的一部分。一、中國(guó)非常法律的形成中國(guó)非常法律的形成，在2003年SARS危機(jī)發(fā)生之前沿襲了常態(tài)法律的形成方式：全國(guó)人大及其常委會(huì)承擔(dān)主要立法職責(zé)。戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂等自古以來(lái)就是公認(rèn)的緊急事件，因此最先被納入法律調(diào)控。新中國(guó)成立后，非常法律最初是以“入憲”的形式得到體現(xiàn)：1954年憲法關(guān)于武裝力量、全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)家主席和國(guó)務(wù)院職權(quán)的規(guī)定，就包含了戰(zhàn)爭(zhēng)的決斷權(quán)力和治理機(jī)構(gòu)；1982年憲法延續(xù)了這種規(guī)定。改革開(kāi)放以后，自然災(zāi)害、傳染病、核事故等傳統(tǒng)的和新興的緊急事件逐漸被納入法律調(diào)控的范圍，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和通過(guò)了《傳染病防治法》、《防震減災(zāi)法》、《戒嚴(yán)法》、《國(guó)防法》、《安全生產(chǎn)法》等基礎(chǔ)性的非常法律。2003年SARS病毒的襲擊，從根本上暴露了我國(guó)應(yīng)對(duì)緊急事件的規(guī)范和體制上的嚴(yán)重缺陷。危機(jī)過(guò)后，最高決策層決定全面建設(shè)國(guó)家應(yīng)急體制。全國(guó)人大及其常委會(huì)繼續(xù)以修改憲法、(14)頒行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)防動(dòng)員法》等基本非常法律，以及修改《傳染病防治法》和《防震減災(zāi)法》等方式推動(dòng)中國(guó)非常法律的形成。但是與此同時(shí)，以國(guó)務(wù)院為首的各級(jí)政府也成為推動(dòng)中國(guó)非常法律形成的另一主要力量。2003年10月14日，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力”，將“應(yīng)急體制”的建設(shè)任務(wù)賦予了政府。11月，國(guó)務(wù)院辦公廳成立了以時(shí)任國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏為組長(zhǎng)的應(yīng)急預(yù)案工作小組，承擔(dān)我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的編制工作，以及應(yīng)急體制、機(jī)制和法制的建設(shè)工作，以這種“一案三制”的方式全面推進(jìn)我國(guó)的國(guó)家應(yīng)急體制建設(shè)。政府對(duì)于中國(guó)非常法律形成的推動(dòng)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：建立應(yīng)急預(yù)案體系和應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。作為一種規(guī)范形式，應(yīng)急預(yù)案最初主要運(yùn)用于安全生產(chǎn)領(lǐng)域。安全生產(chǎn)是事故災(zāi)難的多發(fā)領(lǐng)域，在20世紀(jì)90年代就出現(xiàn)了《國(guó)家核應(yīng)急計(jì)劃》（2004年更名為《國(guó)家核應(yīng)急預(yù)案》）等規(guī)范治理模式。SARS危機(jī)過(guò)后，應(yīng)急預(yù)案作為一種在安全生產(chǎn)領(lǐng)域較為成熟的規(guī)范方式，被推廣用來(lái)治理所有的突發(fā)公共事件。2004年，國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》和《?。▍^(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》，對(duì)編制應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)思想、工作原則、內(nèi)容要素、進(jìn)度要求等做了規(guī)定。(15)各地區(qū)、各部門(mén)也按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署開(kāi)展工作。2006年和2007年，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》，要求所有街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和各類(lèi)企事業(yè)單位都要編制應(yīng)急預(yù)案。在國(guó)務(wù)院的大力推動(dòng)下，應(yīng)急預(yù)案的形成速度極為驚人：2004年，國(guó)務(wù)院組織制定了106件國(guó)家級(jí)應(yīng)急預(yù)案；2005年各個(gè)單位又制定了971件國(guó)家部門(mén)預(yù)案、158件中央企業(yè)預(yù)案和23000件地方預(yù)案；(16)2006年底，應(yīng)急預(yù)案總數(shù)達(dá)135萬(wàn)件；2010年，總數(shù)高達(dá)240多萬(wàn)件。覆蓋全國(guó)的、“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系基本形成。在應(yīng)急預(yù)案體系迅速形成的同時(shí)，國(guó)務(wù)院還構(gòu)建了一個(gè)“應(yīng)急管理法律法規(guī)體系”。這一構(gòu)建任務(wù)由《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2006]24號(hào)）提出，其構(gòu)建方式是將表面上似乎不相干的法律法規(guī)——例如，《防震減災(zāi)法》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》、《傳染病防治法》、《價(jià)格法》等，根據(jù)其規(guī)范對(duì)象，分別納入“自然災(zāi)害類(lèi)”、“事故災(zāi)難類(lèi)”、“公共衛(wèi)生事件類(lèi)”、“社會(huì)安全事件類(lèi)”四個(gè)規(guī)范體系中。值得注意的是，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的“行政法”中，并不存在“應(yīng)急管理法律法規(guī)體系”這一子部門(mén)。(17)大量應(yīng)急預(yù)案的出現(xiàn)，導(dǎo)致了一個(gè)重大難題：它應(yīng)不應(yīng)該屬于中國(guó)非常法律的組成部分？除此之外，作為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和其他緊急事件的國(guó)家機(jī)構(gòu)，中央軍委也制定了一些調(diào)整緊急事件的軍事法規(guī)。但是，應(yīng)急預(yù)案和軍事法規(guī)均不屬于中國(guó)法律體系的組成部分。對(duì)于中國(guó)非常法律而言，除了“應(yīng)急管理法律法規(guī)”以外，應(yīng)急預(yù)案和調(diào)整緊急事件的軍事法規(guī)是否屬于“非常法律”？非常法律的形式和組成不同于常態(tài)下的法律體系。由于很多緊急事件無(wú)法預(yù)測(cè)、無(wú)法準(zhǔn)確把握，治理主體不得不享有廣泛的裁量權(quán)，采取多種規(guī)范形式靈活應(yīng)對(duì)。例如，2004年英國(guó)《國(guó)內(nèi)突發(fā)事件法》賦予治理者選擇制定各種法律、法規(guī)或規(guī)章的緊急權(quán)力；加拿大現(xiàn)行的《危機(jī)管理法》也有類(lèi)似授權(quán)。在我國(guó)，正是政府及政府部門(mén)制定的應(yīng)急預(yù)案建構(gòu)了國(guó)家的應(yīng)急體制，預(yù)案的地位甚至優(yōu)先于法律，在實(shí)踐中發(fā)揮著有力的規(guī)范作用，被視為建設(shè)“法治政府”的一個(gè)組成部分，(18)應(yīng)當(dāng)屬于中國(guó)非常法律的組成部分。中央軍委是應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)等緊急事件的專門(mén)國(guó)家機(jī)構(gòu)；其制定的相應(yīng)軍事法規(guī)，是戰(zhàn)爭(zhēng)等緊急事件不可或缺的規(guī)范部分，也應(yīng)視為中國(guó)非常法律的形式淵源。并且，《立法法》第93條的規(guī)定也肯定了軍事法規(guī)作為一種“法律”。如果缺乏應(yīng)急預(yù)案和軍事法規(guī)，中國(guó)非常法律將會(huì)非常的不完整?？傊?，中國(guó)采取了法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案和軍事法規(guī)等多種規(guī)范形式調(diào)整各類(lèi)緊急事件；中國(guó)的非常法律，也應(yīng)由這類(lèi)法律、行政法規(guī)、政府及政府制定的應(yīng)急預(yù)案、軍事法規(guī)所組成。(19)以上這些非常法律的形式淵源，基本上是公法性質(zhì)的規(guī)范性文件：規(guī)范公權(quán)力之間以及公權(quán)力與私權(quán)利之間關(guān)系的規(guī)范。這是因?yàn)榉浅顟B(tài)是國(guó)家機(jī)構(gòu)所決斷的狀態(tài)，公權(quán)力在非常狀態(tài)下發(fā)揮著主要的作用。中國(guó)非常法律的形成和發(fā)展主要限于公法領(lǐng)域，尤其是憲法和行政法領(lǐng)域。相比之下，其他部門(mén)法領(lǐng)域尚未形成類(lèi)似《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》等專門(mén)性的非常法律。但是，緊急事件的影響是全面的，在非常狀態(tài)下，刑事法律關(guān)系、民事法律關(guān)系、訴訟法律關(guān)系也會(huì)改變。在刑法、民法、訴訟法等部門(mén)法領(lǐng)域中，非常法律規(guī)范分散在常態(tài)的規(guī)范性法律文件中。例如，以《刑法》為例，分則第一章“危害國(guó)家安全罪”、第七章“危害國(guó)防利益罪”和第十章“軍人違反職責(zé)罪”中的部分條款，以及第273條、第277條等就屬于適用于“戰(zhàn)時(shí)”等非常狀態(tài)下的法律規(guī)范。在民事法律領(lǐng)域，緊急事件被視為“不可抗力”的情形之一，而納入各個(gè)民事單行法中。1981年頒行的《經(jīng)濟(jì)合同法》首次引入了“不可抗力”的規(guī)范形式。之后，《民法通則》第107條和第153條，《合同法》第94條、第117條和第118條，《物權(quán)法》第44條、第130條和第154條，《侵權(quán)責(zé)任法》第29條、第31條和第70條等規(guī)定了涉及“不可抗力”、“自然災(zāi)害”、“戰(zhàn)爭(zhēng)”等緊急事件情形的規(guī)范。此外，還有些類(lèi)似的民事規(guī)范分散在其他法律中，例如《郵政法》第48條、《農(nóng)村土地承包法》第27條等。在訴訟法律領(lǐng)域中，《民事訴訟法》第136條和第137條關(guān)于訴訟中止和訴訟終結(jié)的規(guī)定、第十五章第三節(jié)關(guān)于宣告失蹤和宣告死亡案件的規(guī)定、第232條和第233條關(guān)于執(zhí)行中止和執(zhí)行終結(jié)的規(guī)定都可以專門(mén)適用于非常狀態(tài)，《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》目前尚不存在類(lèi)似規(guī)定。中國(guó)非常法律的形成，與常態(tài)法律的形成具有不同之處。政府在前者的形成過(guò)程中發(fā)揮了重大作用；推動(dòng)建立一個(gè)極其龐大、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案體系，建構(gòu)了一個(gè)“應(yīng)急管理法律法規(guī)體系”，并已經(jīng)具備了一個(gè)“法律體系”的框架和雛形。應(yīng)急預(yù)案體系由國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案、國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、國(guó)務(wù)院部門(mén)預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案和重大活動(dòng)預(yù)案六個(gè)層次有機(jī)銜接組成，應(yīng)急管理法律法規(guī)則由自然災(zāi)害類(lèi)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件類(lèi)、事故災(zāi)難類(lèi)和社會(huì)安全類(lèi)四個(gè)“法律部門(mén)”組成。相比之下，全國(guó)人大及其常委會(huì)推動(dòng)建立的非常法律顯得較為零散，不僅不成體系，甚至也不成為法律體系的一個(gè)部門(mén)或子部門(mén)。常態(tài)法律的形成以立法機(jī)構(gòu)為中心，也即是以全國(guó)人大及其常委會(huì)為中心。政府只能制定行政法規(guī)，發(fā)揮著輔助的作用?？傮w而言，中國(guó)非常法律的形成主要表現(xiàn)為三種形式：一是獨(dú)立的專門(mén)法律、法規(guī)，例如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》；二是新興的、政府及政府部門(mén)制定的應(yīng)急預(yù)案；三是公開(kāi)的軍事法規(guī)。此外，還有一些非常法律規(guī)范分散在常態(tài)法律中，例如各個(gè)民事單行法中的“不可抗力”條款。中國(guó)非常法律的這一形成路徑，深刻影響了其體系結(jié)構(gòu)和基本特征。二、中國(guó)非常法律的現(xiàn)狀：體系、體制、實(shí)踐、基本特征從表面上看，由法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案、軍事法規(guī)等組成的中國(guó)非常法律是一個(gè)雜亂的混合物，內(nèi)部不構(gòu)成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的“體系”。如果三個(gè)組成部分之間確實(shí)缺乏有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)，就會(huì)導(dǎo)致非常法律在適用上出現(xiàn)混亂，妨礙對(duì)其體制和基本特征的認(rèn)識(shí)。本部分將從中國(guó)非常法律的體系結(jié)構(gòu)出發(fā)，展開(kāi)對(duì)其現(xiàn)狀的研究。1.中國(guó)非常法律的體系關(guān)于中國(guó)非常法律的體系構(gòu)成，學(xué)界已經(jīng)提出了種種觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)要么根據(jù)緊急事件的種類(lèi)，將非常法律分為戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)類(lèi)法律、緊急狀態(tài)類(lèi)法律、戒嚴(yán)法、災(zāi)害類(lèi)法律、事故類(lèi)法律等，要么根據(jù)《憲法》第67條和第80條將“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”、“動(dòng)員”、“緊急狀態(tài)”分開(kāi)規(guī)定的規(guī)范形式，將“動(dòng)員”也視為一種非常狀態(tài)。這些觀點(diǎn)有其道理，但是存在著一些無(wú)法克服的缺陷。緊急狀態(tài)與戒嚴(yán)、事故、災(zāi)害等并不是同一類(lèi)事物，不可以相提并論；“戒嚴(yán)”只是一種特殊治理措施，災(zāi)害可能導(dǎo)致緊急狀態(tài)或其他非常狀態(tài)的出現(xiàn)；“動(dòng)員”也是一種治理方式，有國(guó)防動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員之分，服務(wù)于戰(zhàn)爭(zhēng)和其他緊急事件的治理，不能成為與戰(zhàn)爭(zhēng)等并列的一種非常狀態(tài)。劃分非常法律體系組成部門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)，不是具體的緊急事件，也不是特殊的治理方式，而是不同的非常狀態(tài)。非常法律體系由調(diào)整各種非常狀態(tài)的法律組成。不同緊急事件的影響范圍和影響領(lǐng)域是不同的，例如戰(zhàn)爭(zhēng)可能會(huì)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)影響很多國(guó)家的全體人民，而事故災(zāi)難可能在很短時(shí)間和個(gè)別區(qū)域內(nèi)影響小部分人。1982年我國(guó)憲法規(guī)定了兩種并列的非常狀態(tài)：戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)和戒嚴(yán)。在憲法的規(guī)定之外，《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例和處理規(guī)定》（1993年頒行）、《破壞性地震應(yīng)急條例》（1995年頒行）等行政法規(guī)還規(guī)定了另一種非常狀態(tài)：“應(yīng)急狀態(tài)”。這種“應(yīng)急狀態(tài)”就是事故災(zāi)難、自然災(zāi)害所造成的局部性的非常狀態(tài)。2003年SARS危機(jī)之后，中國(guó)非常法律的形成出現(xiàn)了前述發(fā)展趨勢(shì)。2004年的憲法修正案將戒嚴(yán)改為“緊急狀態(tài)”，緊急狀態(tài)成為與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)并列的另一種非常狀態(tài)。除此之外，國(guó)務(wù)院大力推動(dòng)了國(guó)家應(yīng)急體系的建設(shè)，以《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為代表的各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案建立了四級(jí)預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，每一級(jí)響應(yīng)對(duì)應(yīng)不同的應(yīng)急措施，構(gòu)成了四種相應(yīng)的“應(yīng)急狀態(tài)”。2007年頒行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條明確區(qū)分了應(yīng)急狀態(tài)與緊急狀態(tài)。至此，中國(guó)非常法律先后形成了戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)三種非常狀態(tài)。從戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)到緊急狀態(tài)再到應(yīng)急狀態(tài)，緊急事件影響的全局性和深刻性依次遞減。(20)我國(guó)的非常法律體系，是由調(diào)整戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)的法律、法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案等組成的。不同的非常狀態(tài)適用不同的規(guī)范性文件。下表概括了中國(guó)非常法律的體系構(gòu)成（見(jiàn)表1）。2.中國(guó)非常法律的體制新中國(guó)成立以后至改革開(kāi)放以前，我國(guó)國(guó)家體制呈現(xiàn)出高度統(tǒng)一的形態(tài)。雖然當(dāng)時(shí)嚴(yán)重缺乏非常法律，但正是這種體制，使我國(guó)經(jīng)受了朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、中蘇邊境沖突、唐山大地震等特大緊急事件的沖擊。改革開(kāi)放以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、財(cái)稅體制改革、黨政體制改革等的推行，緊急事件的治理也受這一宏觀體制轉(zhuǎn)型的影響：除了戰(zhàn)爭(zhēng)、分裂內(nèi)亂、洪水、地震等傳統(tǒng)重特大緊急事件的集中治理模式在《國(guó)防法》、《戒嚴(yán)法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》等法律中繼續(xù)延續(xù)之外，突發(fā)傳染病、各種事故災(zāi)難、群體性事件等新型突發(fā)事件的治理遵循了專業(yè)分工的治理模式。在緊急程度不高的狀態(tài)下，這種治理模式可以發(fā)揮很高的治理效率。但是，當(dāng)重特大突發(fā)事件來(lái)臨之際，這種分工體制顯得力量過(guò)于分散，結(jié)果可能整體上打敗仗。SARS危機(jī)的爆發(fā)，極大地暴露了這種分散的專業(yè)分工治理的弊端。黨中央、國(guó)務(wù)院采取了“統(tǒng)一指揮、聯(lián)合應(yīng)對(duì)”的方式，才最終成功地渡過(guò)了此次危機(jī)。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出：“建立健全社會(huì)預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制”。在這些重大決策的指引下，“綜合統(tǒng)一”的制度模式在各類(lèi)突發(fā)事件的治理領(lǐng)域都得到推行，新制定的應(yīng)急類(lèi)法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案都規(guī)定了這類(lèi)治理模式。下面根據(jù)我國(guó)的各類(lèi)非常法律，分別論述三種非常狀態(tài)下“綜合統(tǒng)一”體制的現(xiàn)狀。(1)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)我國(guó)調(diào)整戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的法律主要有《兵役法》(1984)、《民兵工作條例》(1990)、《預(yù)備役軍官法》(1995)、《國(guó)防交通條例》(1995)、《國(guó)防法》(1997)、《國(guó)防教育法》(2001)、《國(guó)防動(dòng)員法》(2010)等，此外還有數(shù)量更為龐大的、不對(duì)外公開(kāi)的軍事法規(guī)和規(guī)章。戰(zhàn)爭(zhēng)是直接關(guān)乎整個(gè)國(guó)家生死存亡的特大緊急事件，需要凝聚整個(gè)國(guó)家的所有力量，應(yīng)對(duì)外來(lái)敵人。在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家與社會(huì)的統(tǒng)一，是我國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)類(lèi)法律的主要規(guī)范內(nèi)容。此外，作為特大型緊急事件，戰(zhàn)爭(zhēng)需要凝聚的人力、物力和財(cái)力分散在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作量極為繁重，如果等到戰(zhàn)爭(zhēng)來(lái)臨之際才進(jìn)行動(dòng)員，往往會(huì)措手不及。所以，戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的準(zhǔn)備工作，就延伸到了正常狀態(tài)；戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)需要與正常狀態(tài)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)，我國(guó)形成了兩個(gè)方面的統(tǒng)一：戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的綜合統(tǒng)一；戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)與正常狀態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。根據(jù)《國(guó)防法》和《國(guó)防動(dòng)員法》的規(guī)定，戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的綜合統(tǒng)一主要內(nèi)容有四點(diǎn)。第一是國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的統(tǒng)一，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合起來(lái)，通過(guò)國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)等組織，調(diào)動(dòng)所有的力量共同應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)。第二是軍用資源與民用資源的統(tǒng)一，如果軍用儲(chǔ)備物資無(wú)法及時(shí)滿足動(dòng)員需要，經(jīng)武裝力量提出征用需求，縣級(jí)以上政府可依《國(guó)防動(dòng)員法》征用民用資源。第三是社會(huì)上的公民擔(dān)負(fù)國(guó)防勤務(wù)，支援保障軍隊(duì)作戰(zhàn)、承擔(dān)預(yù)防與救助戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害以及協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序的義務(wù)。第四是國(guó)防動(dòng)員機(jī)構(gòu)采取管制金融、交通運(yùn)輸、郵政、電信、新聞出版、廣播影視、信息網(wǎng)絡(luò)、能源水源供應(yīng)、醫(yī)藥衛(wèi)生、食品和糧食供應(yīng)、商業(yè)貿(mào)易等行業(yè)，限制特定區(qū)域，實(shí)行特殊工作制度等特別措施，以支持國(guó)防動(dòng)員、服務(wù)戰(zhàn)爭(zhēng)。戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)與正常狀態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為“平戰(zhàn)結(jié)合”的國(guó)防動(dòng)員體制，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的內(nèi)容包括：成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、國(guó)防動(dòng)員計(jì)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)與資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和重要產(chǎn)品、科研與醫(yī)療系統(tǒng)、兵源、戰(zhàn)略物資、國(guó)防教育和宣傳教育工作等，幾乎涉及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。該體制為國(guó)家戰(zhàn)時(shí)體制的創(chuàng)建奠定了充分的基礎(chǔ)。戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的綜合統(tǒng)一方式是命令—服從，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，并且這種強(qiáng)制力擴(kuò)張到了最大程度；戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)與正常狀態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，則以命令—服從為主，包括宣傳、教育等其他方式。之所以如此，是因?yàn)樵趹?zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，力量的集中是最緊迫的要求，缺乏時(shí)間進(jìn)行平等基礎(chǔ)上的協(xié)商統(tǒng)一；同時(shí)，戰(zhàn)爭(zhēng)直接關(guān)乎國(guó)家和個(gè)人的存亡，《憲法》第55條規(guī)定“保衛(wèi)祖國(guó)、抵抗侵略是中華人民共和國(guó)每一個(gè)公民的神圣職責(zé)”，因此，正常狀態(tài)下的國(guó)防動(dòng)員仍然以命令—服從為基礎(chǔ)，但是由于動(dòng)員發(fā)生在正常狀態(tài)下，可以采取宣傳教育等其他非強(qiáng)制性方式。(2)緊急狀態(tài)目前除了憲法以外，只有《戒嚴(yán)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了“緊急狀態(tài)”。引發(fā)“緊急狀態(tài)”的緊急事件，包括“嚴(yán)重危及國(guó)家的統(tǒng)一、安全或者社會(huì)公共安全的動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂”和“特別重大突發(fā)事件”。關(guān)于“特別重大突發(fā)事件”的治理方式，尚需留待將來(lái)的緊急狀態(tài)法來(lái)規(guī)定。(21)這里只能討論《戒嚴(yán)法》所規(guī)定的統(tǒng)一治理方式。根據(jù)該法規(guī)定，緊急狀態(tài)的統(tǒng)一治理以兩種方式體現(xiàn)出來(lái)。首先是專業(yè)治理機(jī)構(gòu)之間的統(tǒng)一，戒嚴(yán)任務(wù)由公安干警和武裝警察執(zhí)行；必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可以向中央軍委提議，由中央軍委決定派出解放軍協(xié)助執(zhí)行。其次是治理機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織、個(gè)人之間的統(tǒng)一。與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)不同，戒嚴(yán)統(tǒng)一的目的不是凝聚力量，而是統(tǒng)一協(xié)調(diào)、安排各自的行為，消除內(nèi)部的混亂，以恢復(fù)到有序的社會(huì)正常狀態(tài)。統(tǒng)一治理所影響的社會(huì)領(lǐng)域較為廣泛：交通、宣傳、通訊、郵政、出入境、基本生活必需品等。其方式是命令—服從，包括禁止集會(huì)等聚眾活動(dòng)，對(duì)新聞、通信、郵政、交通等等進(jìn)行管制，實(shí)行宵禁，對(duì)危險(xiǎn)物品和人民基本生活必需品采取特別管理措施，臨時(shí)征用民用資源，對(duì)抗拒者采取強(qiáng)制措施等。與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)不同，我國(guó)當(dāng)前的緊急狀態(tài)尚未包括與正常狀態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，僅僅是一種單純的緊急狀態(tài)下的命令統(tǒng)一。(3)應(yīng)急狀態(tài)應(yīng)急狀態(tài)是我國(guó)非常狀態(tài)中出現(xiàn)最為頻繁、涉及領(lǐng)域最為廣泛的一類(lèi)，也是統(tǒng)一治理模式內(nèi)容最為多樣復(fù)雜的一類(lèi)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律、法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定，這種統(tǒng)一的內(nèi)容主要有三個(gè)方面。第一個(gè)方面是政府各個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。以國(guó)務(wù)院為首的各級(jí)政府，由履行不同功能職責(zé)的專業(yè)部門(mén)組成，各個(gè)部門(mén)分別承擔(dān)著其專業(yè)管理領(lǐng)域的應(yīng)急職責(zé)。各部門(mén)聯(lián)合的方式，是通過(guò)“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”這種特殊的組織機(jī)構(gòu)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》對(duì)“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)；在特殊或者緊急的情況下，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以規(guī)定臨時(shí)性的行政管理措施。如《防汛條例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》分別規(guī)定設(shè)立“防汛指揮部”、“國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2003年“一案三制”的改革推行之后，各個(gè)專業(yè)部門(mén)聯(lián)合起來(lái)、共同治理某一突發(fā)事件，成為我國(guó)應(yīng)急管理體制建設(shè)的基本模式，“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”成為應(yīng)急狀態(tài)下協(xié)調(diào)統(tǒng)一各個(gè)政府部門(mén)的基本組織形式。第二個(gè)方面是國(guó)家力量和社會(huì)力量的統(tǒng)一。在應(yīng)急狀態(tài)下，國(guó)家的力量可能也不充分，需要廣大社會(huì)公眾的積極參與和協(xié)助。我國(guó)傳統(tǒng)的凝聚國(guó)家和社會(huì)力量的方式是“社會(huì)動(dòng)員”，即采取向社會(huì)廣泛宣傳、教育、說(shuō)服、樹(shù)立典型等方法，使民眾了解其內(nèi)容、認(rèn)同其主張、自覺(jué)積極配合執(zhí)政者實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。(22)這種方式早在淮河水患、海城大地震等危機(jī)的治理中就得到了充分的運(yùn)用。《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等應(yīng)急預(yù)案和法律法規(guī)都將“社會(huì)動(dòng)員”規(guī)定為必要內(nèi)容。汶川大地震的發(fā)生，促成了另一種新的統(tǒng)一凝聚方式：“志愿”。為適應(yīng)這種新的社會(huì)力量參與方式，2009年5月，四川省成都市頒行了全國(guó)第一個(gè)志愿者服務(wù)應(yīng)急預(yù)案和管理辦法：《成都市突發(fā)公共事件志愿服務(wù)應(yīng)急預(yù)案（試行）》和《成都市應(yīng)急志愿者管理暫行辦法（試行）》，規(guī)定發(fā)生突發(fā)公共事件后，按照事件發(fā)生的級(jí)別情況及實(shí)際工作需要，由該市各個(gè)黨政單位組成應(yīng)急志愿服務(wù)指揮部，統(tǒng)一協(xié)調(diào)全市各志愿者組織參與。此后北京、上海、廣東等地也制定了類(lèi)似的志愿者預(yù)案。目前，“社會(huì)動(dòng)員”和“志愿”并行成為我國(guó)國(guó)家力量和社會(huì)力量凝聚統(tǒng)一的兩大基本方式。第三個(gè)方面是應(yīng)急狀態(tài)與正常狀態(tài)的銜接統(tǒng)一。我國(guó)傳統(tǒng)的突發(fā)事件治理方式是事后應(yīng)付，在SARS危機(jī)中付出了慘痛的教訓(xùn)。之后，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確提出了“居安思危，預(yù)防為主”的工作原則，要求各級(jí)政府“堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，做好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作”。為落實(shí)這一原則，預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急保障機(jī)制和恢復(fù)重建機(jī)制成為我國(guó)應(yīng)急體制建設(shè)必不可少的三大工作機(jī)制。應(yīng)急狀態(tài)的啟動(dòng)，需要辨認(rèn)突發(fā)事件，這就要求建立預(yù)警機(jī)制、實(shí)現(xiàn)從常態(tài)到應(yīng)急狀態(tài)的過(guò)渡。公安、民政、國(guó)土資源、鐵路、交通、水利、衛(wèi)生、民航、林業(yè)、地震、氣象和海洋等部門(mén)已經(jīng)建立了較為完善的突發(fā)事件信息系統(tǒng)。(23)突發(fā)事件的治理需要各種人力、財(cái)力和物力的保障。我國(guó)因此建立了應(yīng)急保障機(jī)制，從常態(tài)下的國(guó)家社會(huì)體制中汲取人力、財(cái)力、物資、基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、安全、通信、公共設(shè)施、保險(xiǎn)、科技