講述了我國財政政策的改革頁中文提要農(nóng)村公共品供給效率，是我國農(nóng)村公共品管理理論與實踐中亟待回答的重要學(xué)術(shù)和政策問題。取消農(nóng)業(yè)稅為農(nóng)民減輕了稅收負(fù)擔(dān)，但卻增加了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困難。許多地方農(nóng)村公共品供給嚴(yán)重不足，與此同時，國家財力快速增長又為提高農(nóng)村公共品供給效率創(chuàng)造了有利良機。本文以我國農(nóng)村公共品供給效率為對象，在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在X—效率的問題，從而有針對性地提出改進農(nóng)村公共品供給效率系統(tǒng)、提高農(nóng)村公共品供給效率的相關(guān)政策建議。關(guān)鍵詞:農(nóng)村公共品效率最優(yōu)規(guī)模一、研究背景公共品供給效率問題是當(dāng)前我國改革與發(fā)展所面臨的重大問題，直接影響到國家經(jīng)濟的均衡發(fā)展。一般來說，一個良性發(fā)展的國民經(jīng)濟系統(tǒng)應(yīng)包括三次社會分配的合理調(diào)節(jié)，即市場、稅收與公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品供給問題，是事關(guān)我國社會轉(zhuǎn)型時期改革與發(fā)展的重大民生問題。提高公共品供給效率，則是當(dāng)前我國公共經(jīng)濟領(lǐng)域一個急需解決的重大理論和實踐問題。有人甚至認(rèn)為，當(dāng)前我國社會的主要矛盾和矛盾的主要方面，已經(jīng)從“人民日益增長的物質(zhì)程中偉,陳偉東.國家與農(nóng)民:公共產(chǎn)品供給角色與功能定位[J].新華文獻,2006.12。文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)移到“公眾日益增長的公共品需求同公共品供給短缺和低效之間的矛盾”上來了。一方面，改革開放30年來，我國已經(jīng)基本解決了物質(zhì)生產(chǎn)嚴(yán)重匱乏的矛盾，2006年我國GDP躍居世界第4位，經(jīng)濟增長速度連續(xù)四年保持在10%以上水平；另一方面，在私人物品生產(chǎn)嚴(yán)重不足這一社會主要矛盾基本解決之后，社會的主要矛盾或矛盾的主要方面，突出表現(xiàn)為社會群體之間貧富差距、城鄉(xiāng)及地區(qū)間社會與經(jīng)濟發(fā)展差距、不同社會群體享受改革開放和物質(zhì)生產(chǎn)發(fā)展成果的實際程度差距越來越大，社會沖突增多、顯失公平。有研究表明基尼系數(shù)甚至超過了國際警戒線0.4(劉國光，2005;胡祖光，2004;李實等，2004)。這種狀況任其發(fā)展，極有可能危及政治穩(wěn)定、干擾社會正常秩序、破壞或摧毀改革與發(fā)展成果。“十一五”期間中央提出五個統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略方針，其核心目標(biāo)之一，就是要努力化解社會不公平、不公正的諸多矛盾，推動和諧社會發(fā)展，不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共品需求，提高政府社會管理和公共服務(wù)的效率。本文以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持以人為本、和諧發(fā)展，從全面推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)全局出發(fā)，以改進和提高我國農(nóng)村公共品供給效率為根程中偉,陳偉東.國家與農(nóng)民:公共產(chǎn)品供給角色與功能定位[J].新華文獻,2006.12。改進農(nóng)村公共品供給效率是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求。按照黨中央、國務(wù)院的部署，“十一五”期間我國將實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略方針，推動開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)。在農(nóng)村公共品供給過程中，縣鄉(xiāng)政府發(fā)揮越來越重要的主體作用，承辦越來越多的中央、省級財政轉(zhuǎn)移支付的具體公共事務(wù)。因此，科學(xué)合理地劃分中央、省(市)與縣鄉(xiāng)政府在農(nóng)村公共品供給中的職責(zé)，規(guī)范各級政府在提供農(nóng)村公共品過程中的行為，確保農(nóng)村公共品供給質(zhì)量，提高供給效率，促進農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要任務(wù)，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)健康發(fā)展的必然要求。研究農(nóng)村公共品供給效率是我國農(nóng)村公共經(jīng)濟理論的重大任務(wù)。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民是弱勢群體、農(nóng)村是經(jīng)濟相對不發(fā)達(dá)的社區(qū)。農(nóng)村有極大的公共品需求空間，但公共品供給又明顯不足。由于農(nóng)村地域廣大、人口眾多、自然條件和社會發(fā)展環(huán)境差距較大，農(nóng)村公共品供求在空間上、時間上存在著嚴(yán)重失衡現(xiàn)象，客觀上致使農(nóng)村公共資源配置成本相對較高。由于長期以來我國農(nóng)村公共品供給是一種壓力型供給，農(nóng)民作為公共消費者被排除在公共品供給決策體制之外，因此以追求官員“政績”為價值目標(biāo)、忽視農(nóng)民實際需要的公共品供給“X一無效率”現(xiàn)象亦十分嚴(yán)重。研究農(nóng)村公共品供給效率，正是為實現(xiàn)農(nóng)村公共品供給機制張弛有節(jié)、舒抑適度，提供理論基礎(chǔ)和價值標(biāo)尺。二、現(xiàn)狀及原因分析（一）我國農(nóng)村公共品供給效率現(xiàn)狀的研究當(dāng)前縣鄉(xiāng)財政運行中存在較多困難和問題，日益成為我國整個財政領(lǐng)域面臨的突出矛盾，并在很大程度上制約著農(nóng)村公共品供給效率提高。在人員經(jīng)費占總支出70%甚至更多、地方政府在人員數(shù)額設(shè)定方面缺乏獨立性的情況下，改善地方公共品供給效率的收效不大(陳錫文、韓俊、趙陽，2005)。我國農(nóng)村公共品供給效率偏低現(xiàn)象主要表現(xiàn)在如下方面:1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足我國當(dāng)前的農(nóng)村公共產(chǎn)品遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需求。隨著我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是農(nóng)民自身素質(zhì)的提高及權(quán)利意識的覺醒，農(nóng)民對于公共產(chǎn)品的需求越來越高、越來越迫切、越來越個性化而政府的公共提供嚴(yán)重滯后，公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。雖然近兩年國家財政支農(nóng)規(guī)模保持了較高的增長速度，但財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比重仍然很低，加之其他形式的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模存在一定的限制，因而導(dǎo)致了我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的普遍不足。2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任不清，主體錯位由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、效益的外溢性特征以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對于城市的后，要求在農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給上，政府仍然應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。但在實際中，政府與市場、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上不盡合理，本來應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民承擔(dān)；本來應(yīng)該由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民頭上。發(fā)生了嚴(yán)重的錯位。教育體制安排不注重雪中送炭，而是熱衷于錦上添花。一些著名的高校動輒就百萬年薪聘請著名學(xué)者講學(xué)。另一方面，縣鄉(xiāng)財政無力支持基礎(chǔ)教育，拖欠教師工資，截留教育經(jīng)費成為普遍現(xiàn)象。3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理，效率低下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下不僅表現(xiàn)為總量短缺，而且還表現(xiàn)在供需結(jié)構(gòu)上的不合理，供給不足與供給過剩并存。某些農(nóng)民急需的關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活切身利益的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。比如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)機械化程度低、農(nóng)村交通不便、農(nóng)村電網(wǎng)老化，電價昂貴等。農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息的提供遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)民的需要等。涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給短缺，如農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等。而某些不符合農(nóng)民實際需要，但是對提供主體有利的農(nóng)村公共產(chǎn)品卻被提供甚至過量提供，如一些不必要的形象工程等。各級政府部門的決策者，在其政治目標(biāo)最大化和經(jīng)濟利益最大化的激勵和驅(qū)動下，對于能夠增加政府社會福利的某些公共產(chǎn)品的供給，表現(xiàn)出較高的熱情，特別是能給他們自身帶來最大利益的產(chǎn)品，即便農(nóng)民沒有需求，當(dāng)?shù)卣矔e極供給尚長風(fēng).尚長風(fēng).農(nóng)村公共品缺位研究[J].經(jīng)濟學(xué)家2004.6。4.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下，缺乏監(jiān)督公共產(chǎn)品供給應(yīng)首先遵循效率原則。我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是混合供給，綜合考慮了公共產(chǎn)品供給的政策性、全局性因素和農(nóng)村公共產(chǎn)品的地域性特征，可以成為一種較有效率的供給方式。但由于我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的自上而下的供給機制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財力不足、較少顧及需求者的需求信息等諸多原因，使得現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺；部分公共產(chǎn)品的提供甚至損害農(nóng)民利益，如政府的決策出現(xiàn)偏差，從而影響了資源的有效配置。特別是農(nóng)民未能在公共產(chǎn)品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金管理混亂，濫用、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，管理透明度不高，暗箱操作等，公共產(chǎn)品供給因此而短缺或者成本上升，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。5.現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺失公平主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)間不公平和區(qū)域間不公平。近幾年，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品雖然不斷增加，但與城市相比，還存在相當(dāng)大的差距。城市公共產(chǎn)品供給無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共產(chǎn)品。此外，由于我國各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，使得各地農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也存在著明顯的差異。市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展好的沿海地區(qū)，政府財政收入很充足，能提供較多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)較輕。在資源條件差、交通不便的中西部地區(qū)，一些政府財政拮據(jù)，無力提供滿足農(nóng)民基本需要的公共產(chǎn)品的現(xiàn)象普遍存在。（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的原因分析1.我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在我國長期以來優(yōu)先工業(yè)化的戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分割政策的影響下，國家的經(jīng)濟發(fā)展重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，重城市輕農(nóng)村，把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村分割開來，致使工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系被嚴(yán)重扭曲，從而形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局。同時也造成了城鄉(xiāng)相對獨立的公共產(chǎn)品供給體系，即政府在公共產(chǎn)品的提供方面，采取的也是二元供給的做法。城市實行的是以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度，公共產(chǎn)品無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共產(chǎn)品。如城市基礎(chǔ)設(shè)施等完全由政府免費提供:一些本來可以由政府和居民共同提供的混合公共產(chǎn)品，也大都由政府免費提供。相對城市而言，農(nóng)村在很大程度上實行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度。農(nóng)民生產(chǎn)生活所需的公共產(chǎn)品大多都是由農(nóng)民以繳稅費的形式負(fù)擔(dān)，政府供給基本上是缺位的。從全國的財稅政策安排來看，國家忽略了農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，具有很強的外部性，有著極大的社會效益。在進行國民收入分配時，國家不但沒有采取向農(nóng)民、農(nóng)村傾斜的財稅政策安排，還優(yōu)先保證工業(yè)建設(shè)和城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給，然后依財力進行農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)，甚至出現(xiàn)侵占這項資金的行為。因此，歷史遺留的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是當(dāng)前非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度的首要制約因素。2.農(nóng)村公共資金短缺，基層財政困難雖然稅費改革對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)產(chǎn)生巨大作用，但是，這一改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。盡管稅費改革過程中央政府和省級政府為農(nóng)村基層政府和組織安排有相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付、專項補貼，但這相對于農(nóng)村發(fā)展的需求而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，僅用于解決農(nóng)村貧困戶救助、社會綜合治理和解決村干部的誤工補貼就顯得捉襟見時，根本無力解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所需資金，在這種情況下，鄉(xiāng)村兩級只有兩種選擇:要么放棄其若干義務(wù)，要么想辦法在“風(fēng)頭”過后“見機行事”，繼續(xù)巧立名目向農(nóng)民攤派各種費用。自上而下的決策機制造成供給結(jié)構(gòu)性不足在我國農(nóng)村現(xiàn)行的公共產(chǎn)品供給體制下，農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品大都是由各級政府及相關(guān)部門決策，其供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給程序由政府自上而下做出決定，且?guī)в泻軓姷闹噶钚?、主觀性、統(tǒng)一性，農(nóng)民真正需要的公共產(chǎn)品并不能由他們自己做主，其對公共產(chǎn)品的需求偏好不能得到有效表達(dá)，真實需求被掩蓋。農(nóng)民缺乏表達(dá)需求的渠道，政府沒有建立一套完善的體系以保證農(nóng)民意愿的順暢表達(dá)，同時也缺乏征求農(nóng)民意見和建議的主動性鄧有高,王為民.略論我國農(nóng)村公共品的政府供給[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2003,(10):14-18。。鄧有高,王為民.略論我國農(nóng)村公共品的政府供給[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2003,(10):14-18。根據(jù)公共產(chǎn)品的理論，公共產(chǎn)品的供給決策應(yīng)使得公眾對公共產(chǎn)品支付意愿能夠得到真實的表達(dá)和尊重，從而使公共產(chǎn)品提供達(dá)到最佳規(guī)模。而目前在我國的農(nóng)村，需求表達(dá)機制是無法得到滿足的。一方面，我國農(nóng)村的民主決策機制還很不健全，基層政府官員所施的政策很可能偏離公眾的意愿，而他們也理所當(dāng)然地對公眾意愿不必特別關(guān)注；另一方面，我國嚴(yán)格的戶籍管理制度使得人員遷徙的成本如此之大，以至于遷徙凡乎無法實現(xiàn)，因而，對大多數(shù)農(nóng)民而言，無法采用投票來主動選擇符合自身偏好的公共產(chǎn)品支付和消費組合，而只能充當(dāng)現(xiàn)有公共產(chǎn)品給的被動接受者。所以，在我國當(dāng)前的農(nóng)村，缺乏公共產(chǎn)品的消費者一農(nóng)民表達(dá)自身對公共產(chǎn)品的支付意愿的適當(dāng)渠道，農(nóng)村公共產(chǎn)品給的數(shù)量、種類基本是由基層政府在沒有農(nóng)民參與的情況下決定的。公共產(chǎn)品生產(chǎn)主體單一農(nóng)村公共產(chǎn)品相對城市來說存在天然的生產(chǎn)劣勢。與城市地區(qū)相比，農(nóng)村地域廣大，而居住人口相對分散，公共產(chǎn)品的提供與享用往往存在著成本收益不對稱的現(xiàn)象。以農(nóng)村道路建設(shè)為例，盡管設(shè)施完善的公路將為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活帶來極大的便利，但道路建設(shè)投資額較大，而使用人口主要是特定區(qū)域的少數(shù)農(nóng)民，當(dāng)投資主體缺少投資資金時，很容易出現(xiàn)公共產(chǎn)品投資的盲點。但是長期以來，政府沒有提供相應(yīng)的支持，反而在私人進入農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)方面設(shè)置種種障礙，頑固地保持著其在公共產(chǎn)品生產(chǎn)方面的壟斷地位。更重要的是，政府沒有為私人公共產(chǎn)品生產(chǎn)提供制度性的、完整的產(chǎn)權(quán)保護，私人的合理收益面臨著極大的制度性風(fēng)險。而城市多樣化的公共產(chǎn)品生產(chǎn)主體難以低成本地將公共服務(wù)延伸到農(nóng)村，政府還是農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的主體。各級政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任劃分不清農(nóng)村稅費改革后，中央、省級政府財權(quán)增大了，但并沒有相應(yīng)承擔(dān)起公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，而是只給少量轉(zhuǎn)移支付，把供給責(zé)任推給縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)民。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革困難，人浮于事，大部分轉(zhuǎn)移支付變成吃飯財政，這樣，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，仍然主要落在農(nóng)民身上。根據(jù)公共選擇理論，公共產(chǎn)品根據(jù)其效益覆蓋范圍的大小，可分為全國性的公共產(chǎn)品、地方性的公共產(chǎn)品和社區(qū)性的公共產(chǎn)品。從公共分配理論看，無論是城市居民，還是農(nóng)民，只要向政府繳納稅收后，政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品:從公平原則出發(fā)，政府對“弱勢群體”應(yīng)無償提供特殊資助;政府的收費行為只是在提供了有償服務(wù)時才能發(fā)生。農(nóng)民既是國民，也是納稅人，理應(yīng)得到政府公共服務(wù)。因此，全國性的公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由中央政府供給;地方性的公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由各個不同的地方政府分頭供給;只有社區(qū)性的公共產(chǎn)品，才由農(nóng)民集資供給。但在實際中，中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上不盡合理，本來應(yīng)該由上級政府提供的公共產(chǎn)品，卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府和農(nóng)民提供。由于基層政府財政困難，農(nóng)民經(jīng)濟實力有限，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺少資金，供給不足。三、最優(yōu)效率規(guī)模決定公共產(chǎn)品最優(yōu)供給的一般判別標(biāo)準(zhǔn)是每個人對公共產(chǎn)品效用的主觀評價之和正好等于公共產(chǎn)品生產(chǎn)的客觀機會成本，否則，即為公共產(chǎn)品過?；虿蛔愫握駠?中國財政支農(nóng)支出的最優(yōu)規(guī)模及其實現(xiàn)[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2006.8。。這樣政府對某種公共產(chǎn)品有效供給的原則，是該產(chǎn)品在邊際產(chǎn)量上能收到的邊際稅收之和等于其邊際生產(chǎn)成本。根據(jù)薩繆爾森一伯格森社會福利函數(shù)，可得到政府供給公共產(chǎn)品的效率條件，即薩繆爾森條件：何振國.中國財政支農(nóng)支出的最優(yōu)規(guī)模及其實現(xiàn)[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2006.8。式中G為公共產(chǎn)品，X為私人產(chǎn)品(共有n種),H為一個國家人口的數(shù)量，MRS為邊際替代率，MC為公共產(chǎn)品生產(chǎn)的邊際成本。薩繆爾森條件說明只有當(dāng)每一個消費者對于公共產(chǎn)品的邊際貢獻之和等于生產(chǎn)公共產(chǎn)品的邊際成本時，并且政府能夠按照每個消費者的偏好與意愿來征稅，使稅收總和等于∑MRS，來補償公共產(chǎn)品的邊際成本，這時，政府就能生產(chǎn)一定數(shù)量的公共產(chǎn)品，這個數(shù)量既滿足了社會發(fā)展、人民生活所需要的公共產(chǎn)品數(shù)量，也使得社會資源在私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間的配置達(dá)到了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。由于大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品是非全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品，只覆蓋于有限的地理范圍，隨著這一地區(qū)人口規(guī)模、生產(chǎn)規(guī)模的擴大，它會變得擁擠，產(chǎn)生“擁擠成本”，這樣，就產(chǎn)生了一個問題，即地方政府在總體上應(yīng)供給多少數(shù)量的地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品才是最佳規(guī)模。最佳地方公共產(chǎn)品理論是由英國學(xué)者C.布朗提出的。由于地方性公共產(chǎn)品的規(guī)模和供給數(shù)量是與人口有密切聯(lián)系的，因而，我們可以用“擁擠函數(shù)”來表示:圖1地方公共產(chǎn)品的擁擠函數(shù)E＊=X一iE；其中，E＊為i個人實際消費的公共產(chǎn)品數(shù)量；E為生產(chǎn)出的公共產(chǎn)品數(shù)量；x為人口增函數(shù)的擁擠函數(shù)。在純公共產(chǎn)品條件下，x=1；在準(zhǔn)公共產(chǎn)品條件下，x并不是常數(shù)，它將隨著人口超過某一規(guī)模而上升。這一公式告訴我們，當(dāng)人口超過某一限度后，個人實際消費的地方公共產(chǎn)品的數(shù)量將會減少；但如果這一地方公共產(chǎn)品是純公共產(chǎn)品，則并不會減少消費量。從該圖中可以看出，當(dāng)某地區(qū)的人口在n`以下時，其擁擠程度為零；當(dāng)人口超過n`一時，就開始出現(xiàn)擁擠。這時人口越多，地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品的擁擠程度就越高。但是，地方公共產(chǎn)品的最佳規(guī)?？偸且粋€純理論問題，它只能解釋某些縣鄉(xiāng)財政困難的現(xiàn)象，離實際應(yīng)用至少還存在著一定距離。而我國目前農(nóng)村的情況卻與理論論述有差異，有些地區(qū)人口出現(xiàn)擁擠，有擁擠效率損失，有些地區(qū)人口少，使得公共產(chǎn)品供給時不具有規(guī)模效應(yīng)，擁擠效率損失很少。目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給并非全部不足，一方面，關(guān)系農(nóng)民基本人權(quán)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等公共產(chǎn)品供給短缺。農(nóng)村地區(qū)的教育資源投入不足己經(jīng)成為有目共睹的事實，農(nóng)村教育的條件嚴(yán)重滯后于城市教育已成為限制農(nóng)村發(fā)展的瓶頸;農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)投入嚴(yán)重不足，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革嚴(yán)重滯后;農(nóng)村衛(wèi)生技術(shù)人才匾乏，服務(wù)水平和質(zhì)量低下;農(nóng)村合作醫(yī)療隨著農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌幾經(jīng)曲折，全面萎縮，在這種醫(yī)療保障下，農(nóng)民抵御重大疾病災(zāi)害的能力十分脆弱;隨著工業(yè)化的發(fā)展，工業(yè)對自然資源的需求增加，對環(huán)境的破壞力也增強。許多農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護意識淡薄，為了追求短期經(jīng)濟效益而不顧環(huán)境代價，為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。另一方面，關(guān)系政治利益的公共產(chǎn)品供給過剩。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自上而下的任命制以及任期制決定了大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的“短視”行為，在政治目標(biāo)最大化和經(jīng)濟利益最大化的激勵下，對于那些能增加政府社會福利的公共產(chǎn)品供給上，呈現(xiàn)出一種較高的供給熱情，特別是對于一些能為政府增加福利的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即便是在農(nóng)民沒有需求，或是這些公共產(chǎn)品超出了農(nóng)民實際承受能力的情況下，當(dāng)?shù)卣苍诜e極供給。為了出所謂的政績，有些地方大搞“形象工程”、“面子工程”、“政績工程”。這些農(nóng)村公共產(chǎn)品的膨脹，使得一方面貧困農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷提高，另一方面，有限的資金卻并未用在刀刃上，致使我國農(nóng)村公共產(chǎn)品在供給總量不足的基本情況下，還同時存在供求之間的結(jié)構(gòu)性矛屑，多數(shù)公共產(chǎn)品供給不足與少數(shù)公共產(chǎn)品供給的相對過?；驎簳r過剩并存，其結(jié)果都是造成社會福利的損失。四、結(jié)論和政策建議實現(xiàn)公平正義是農(nóng)村公共品供給的重要效率目標(biāo)。目前我國農(nóng)村公共品供給實踐中的確存在X效率現(xiàn)象，農(nóng)村公共品供給覆蓋率依然較低，農(nóng)民主動消費公共品和參與混合提供公共品的熱情不高。農(nóng)民以對自己是否有用為根本標(biāo)準(zhǔn)評價公共品供給效率，大多數(shù)地方政府則以財政支出效益作為農(nóng)村公共品供給效率的評價標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為，不能孤立地以農(nóng)村公共品供給宏觀財政支出效率，或單純地以微觀層面農(nóng)民主觀評價為標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村公共品供給效率評價必須注重宏觀與微觀效率整體協(xié)調(diào)性。實現(xiàn)農(nóng)村公共品供給效率制度創(chuàng)新，必須同時發(fā)揮政府與農(nóng)民兩個積極性，改進與完善農(nóng)村公共品需求表達(dá)機制是提高效率的重要途徑。因此，提出以下政策建議：政府必須成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主體關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題，不僅僅是純經(jīng)濟學(xué)的問題，更主要的問題在于政府職能定位的模糊、政府職能行使方式的單一，以及政府工作評價機制的不完善。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，政府應(yīng)該成為主要提供者，必須從根本上理順各級政府的財政關(guān)系，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財政壓力的體制性因素，徹底改變農(nóng)村公共產(chǎn)品主要依靠農(nóng)民提供的不合理現(xiàn)狀。實現(xiàn)供給主體的多樣性政府在提供公共產(chǎn)品方面的責(zé)任和主導(dǎo)作用并不意味著政府就是唯一的供給主體。政府可以出臺相關(guān)的政策，通過一系列的制度安排，如提供貼息、補貼、“付費者使用”等方式引導(dǎo)、鼓勵社會其他資金介入，構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給體系。倡導(dǎo)農(nóng)村公共物品供給政府與市場相結(jié)合的模式目前，已有的研究表明，農(nóng)村部分公共服務(wù)，如小型水利設(shè)施，由私人提供的有效性；部分農(nóng)村良種的提供、專用品種的栽培技術(shù)、市場信息等，可由“龍頭”企業(yè)提供服務(wù)（王小林，2003）。也就是對那些外部性不強，且排他性消費成本不高的，并可通過向消費者收取費用彌補供給成本的準(zhǔn)公共物品，可以制定優(yōu)惠政策和鼓勵民間私人資本參與提供。倡導(dǎo)政府與市場相結(jié)合的公共物品供給模式不僅可以打破政府壟斷供給導(dǎo)致資源配置低效率，而且可優(yōu)化公共物品供給的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，減少重復(fù)性供給浪費的發(fā)生。但是政府供給不意味著直接提供，也不意味著政府全部提供，市場化供給也不意味著全部市場化提供。對于私人不能提供的，政府必須提供。對于私人提供更有效的，政府可以以付費、補貼或購買的方式讓民間組織、私營組織來參與提供，從而履行政府的應(yīng)有職責(zé)；同時對于近乎私人產(chǎn)品的公共產(chǎn)品，政府更多可按照“誰付費、誰受益，誰投資、誰收益”的原則引入市場化的供給方式，提高供給效率。（四）完善公共財政體制，建立健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革農(nóng)村基層政府，重新定位其職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的基本思路應(yīng)該是從管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，當(dāng)前，農(nóng)村公共物品制度內(nèi)供給缺位的表現(xiàn)就是公共財政缺位，也就是沒有建立規(guī)范的中央政府對農(nóng)村社會的財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國相當(dāng)一部分的縣、鄉(xiāng)財政入不敷出，財政缺口越來越大，制度內(nèi)財政的缺位是基層政府沒有能力向農(nóng)村社會提供基本的公共物品，致使許多農(nóng)村居民面臨著行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學(xué)難、用電用水難等問題。因而，從中央層面上，應(yīng)改進和規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，盡快制定轉(zhuǎn)移支付法，促進國家轉(zhuǎn)移支付的法制化、規(guī)范化。（五）創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金籌措機制政府資源是有限的，供給成本又大，而且難于保證所要提供的公共產(chǎn)品適合各地的情況，所以應(yīng)改革農(nóng)村公共產(chǎn)品資金籌集制度，積極利用市場力量、農(nóng)村社區(qū)力量和非政府組織。（六）創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制，實現(xiàn)由“供給主導(dǎo)型”向“需求主導(dǎo)型”的轉(zhuǎn)變現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“自上而下”決策機制是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的重要原因。因此，必須改變這種由轄區(qū)外部變量決定轄區(qū)內(nèi)部公共產(chǎn)品供給的決策機制，建立起由轄區(qū)內(nèi)部需求決定的公共產(chǎn)品供給決策機制。建立鄉(xiāng)村公共物品供需的民主談判制度農(nóng)民對公共物品的需求意愿可以通過：一是通過定期村民代表大會對公共物品供給的“一事一議”程序直接表達(dá)；二是通過村集體代表、農(nóng)民協(xié)會或者