-.z-198-城鎮(zhèn)化與城市開(kāi)展中國(guó)科技信息2007年第2期CHINASCIENCEANDTECHNOLOGYINFORMATIONJan.2007城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市〞和“農(nóng)村〞分屬不同的管理模式，二元所有制構(gòu)造是指城市土地屬于國(guó)家所有，而農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有的制度。而在一些“城中村〞內(nèi)形成了以城市與農(nóng)村“二元所有制構(gòu)造〞并行存在、共同發(fā)揮作用的“邊緣社區(qū)〞特征。土地的二元所有制構(gòu)造是造成“城中村〞形成的根本原因。二元所有制構(gòu)造使村民可以低價(jià)甚至無(wú)償取得土地的使用權(quán)，集體將宅基地按戶劃撥，由各戶村民自行建立后出租獲得盡可能多的租金，土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果致使“城中村〞的形成進(jìn)一步加劇。從個(gè)體理性選擇的角度看，“城中村〞這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農(nóng)民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結(jié)果。2、“城中村〞帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題“城中村〞雖然在區(qū)域上已成為城市的一局部，但在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上仍然沿襲過(guò)去的方式，是城市的一塊“夾縫地〞，這種獨(dú)特的地位和現(xiàn)象，帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題：1〕規(guī)劃滯后，疏于管理；建筑密度過(guò)高，布局混亂。村民居住人均用地和建筑面積多倍于城市居民，土地利用率和產(chǎn)出率低，不僅嚴(yán)重制約了城市整體功能的提高，而且對(duì)城市景觀、城市形象和城市品位產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。**違章建筑集中，管理不到位，“一線天〞、“握手樓〞、“貼面樓〞等風(fēng)景獨(dú)特。2〕根底設(shè)施不完善，衛(wèi)生條件差。各種管線雜亂無(wú)章，排水排污不暢，垃圾成災(zāi)，街巷狹窄、擁擠，存在嚴(yán)重平安隱患。3〕土地使用存在諸多問(wèn)題。宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)等，管理混亂。二、“城中村〞改造的困境“城中村〞問(wèn)題初探*建生**市規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)066001“城中村〞是指那些農(nóng)地與居民早已非農(nóng)化，村莊已為城市建筑所包圍，但村中居民仍為農(nóng)業(yè)戶籍，保存農(nóng)村生活習(xí)慣和農(nóng)村管理方式的社區(qū)群落。由于諸多主客觀因素的影響，“城中村〞贓亂差等現(xiàn)象十分嚴(yán)重，成為困擾城市建立的一大難題。對(duì)這一問(wèn)題作深入研究，對(duì)于建立城市，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)開(kāi)展，具有十分重要的意義。一、“城中村〞的成因及存在問(wèn)題1、“城中村〞的成因從客觀上來(lái)說(shuō)，“城中村〞的形成是我國(guó)城市化進(jìn)程快速開(kāi)展的結(jié)果。改革開(kāi)放的20多年中，城市化進(jìn)程加速開(kāi)展，我國(guó)城市數(shù)目從1978年的320個(gè)開(kāi)展到現(xiàn)在的662個(gè)，城市建成區(qū)面積也由3.6萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到9萬(wàn)多平方公里。城市的快速開(kāi)展，需要通過(guò)征收周邊農(nóng)村的耕地獲得擴(kuò)展空間。耕地被征收了，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民仍然留在原居住地，并且保有一局部供他們建房居住的宅基地，一場(chǎng)“城市包圍農(nóng)村〞的運(yùn)動(dòng)就發(fā)生了，村莊進(jìn)入城市，形成了“城中村〞。從主觀上來(lái)說(shuō)，“城中村〞的形成是我國(guó)城鄉(xiāng)二元管理體制及土地二元所有制構(gòu)造所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂進(jìn)展“城中村〞拆遷改造的對(duì)象為千家萬(wàn)戶農(nóng)民，涉及面廣，改造過(guò)程環(huán)節(jié)眾多，存在很多困境：1、拆遷困境。“城中村〞不斷增加的大量**建筑，使改造陷入兩難境地：如果成認(rèn)**建筑的產(chǎn)權(quán)并給予拆遷補(bǔ)償，則變相鼓勵(lì)了**行為，會(huì)引起新的搶建；如果不成認(rèn)，考慮到被拆遷戶利益及違法行為的普遍性，不能強(qiáng)制撤除，必須做深入細(xì)致的協(xié)調(diào)工作。2、安置補(bǔ)償困境?！俺侵写濞暚F(xiàn)狀人均住宅面積大，每年可為村民帶來(lái)可觀的租金收益，安置方案差異大、本錢(qián)高，加之市場(chǎng)的不確定，從而給投資者帶來(lái)巨大的改造本錢(qián)與風(fēng)險(xiǎn)，改造工程無(wú)限期擱置，給政府工作、城市開(kāi)展、村民的正常生產(chǎn)生活造成諸多不利影響和后果。3、規(guī)劃實(shí)施困境。為徹底改變“城中村〞對(duì)城市景觀、城市形象所產(chǎn)生的負(fù)面影響，就必須保證規(guī)劃的高起點(diǎn)和合理性，而“城中村〞現(xiàn)狀復(fù)雜，村民要求就地安置時(shí)眾口難調(diào)，要滿足每一個(gè)村民的切身利益，就為規(guī)劃實(shí)施帶來(lái)了困難。4、財(cái)力缺乏與政策困境。為保證改造順利實(shí)施，如果政府財(cái)力缺乏而不能主導(dǎo)拆遷安置，同時(shí)又想盡快改造“城中村〞面貌，必須向開(kāi)發(fā)商提供政策優(yōu)惠，而政策優(yōu)惠程度難以正確評(píng)估。三、“城中村〞改造的形勢(shì)和政策研究我國(guó)現(xiàn)行政策決定了城市建立必須走開(kāi)發(fā)存量，走內(nèi)涵開(kāi)展為主的路子，提高“城中村〞土地的利用率，改善“城中村〞面貌也是構(gòu)建和諧社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急。因此各城市在摸清家底的根底上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出適合自身特點(diǎn)的“城中村〞改造之路十分必要?！俺侵写濞暩脑焓且豁?xiàng)系統(tǒng)工程，涉及各個(gè)方面，關(guān)系社會(huì)改革、開(kāi)展和穩(wěn)定大局，需要社會(huì)各界共同努力。在對(duì)影響城中村改造主要因素進(jìn)展深入研究的根底上，提出以下建議和對(duì)策：1、充分發(fā)揮政府職能，貫徹黨的方針政策，關(guān)心失地農(nóng)民的利益。堅(jiān)持由政摘要首先分析城中村的成因及存在問(wèn)題，接著指出城中村改造面臨的問(wèn)題，最后給出城中村改造的對(duì)策。關(guān)鍵詞城中村；拆遷改造；對(duì)策AbstractAtfirst,thete*tanalysesthecauseofvillageincityandfaceproblem.Second,pointouttheproblemthaturbanrenewalfacing.Finally,givesthecountermeasureofurbanrenewal.Keywordsvillageincity，urbanrenewal，countermeasure-199-府主導(dǎo)拆遷安置和改造工作，統(tǒng)籌規(guī)劃，全面協(xié)調(diào)，把握“城中村〞改造的方向。同時(shí)要杜絕坑害群眾利益的現(xiàn)象發(fā)生，堅(jiān)決打擊和制止拆遷過(guò)程中的**行為，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。2、在充分調(diào)研的根底上，合理劃分改造階段，編制規(guī)劃，逐步實(shí)施。編制近期建立規(guī)劃要將“城中村〞改造作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，加強(qiáng)“城中村〞所在地段的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、審查和報(bào)批。結(jié)合規(guī)劃有方案地進(jìn)展土地收購(gòu)儲(chǔ)藏、整理和出讓〔劃撥〕，規(guī)*運(yùn)作，按規(guī)劃實(shí)施。對(duì)列入近期改造的地段要加強(qiáng)控制。3、政府要積極推進(jìn)“城中村〞的改造工作，盡快制定出切實(shí)可行的配套政策。要將“城中村〞改造列入各級(jí)政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，制定政策要涵蓋“城中村〞改造的各環(huán)節(jié)，包括：原房屋和土地確實(shí)權(quán)、違章建筑的處理、宅基地管理、集體經(jīng)濟(jì)管理、拆遷安置補(bǔ)償及招商引資等。4.切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃管理。貫徹中央精神，加強(qiáng)城市政府對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)“城中村〞規(guī)劃的集中統(tǒng)一管理，相關(guān)部門(mén)共同參與，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。5.要做好規(guī)劃設(shè)計(jì)，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。依據(jù)總體規(guī)劃編制好“城中村〞改造規(guī)劃，有方案地將“城中村〞、“城市邊緣地帶〞列入近期建立規(guī)劃并對(duì)其開(kāi)發(fā)建立時(shí)序做出方案安排。嚴(yán)格按照規(guī)劃要求開(kāi)展農(nóng)房拆遷和安置住房建立。對(duì)于未編制改造規(guī)劃的“城中村〞，一律停頓發(fā)放新的宅基地指標(biāo)和辦理“城中村〞其他建立工程的審批手續(xù)。6、是要理順規(guī)劃管理體制。建立和健全市、區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)規(guī)劃管理體系，將“城中村〞的改造納入城市規(guī)劃管理。在規(guī)劃審批過(guò)程中，堅(jiān)持“高標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)劃、分批改建、分期實(shí)施〞的原則，成熟一個(gè)審批一個(gè)。7、是要加大規(guī)劃宣傳力度。開(kāi)展“規(guī)劃下鄉(xiāng)〞活動(dòng)，培養(yǎng)遵紀(jì)守法的自覺(jué)性，為“城中村〞改造的順利進(jìn)展提供有利保證。8、是要加大對(duì)**建立和**行政行為的查處力度。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)要建立嚴(yán)格的行政執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)*管理工作規(guī)程，健全規(guī)劃管理檔案，加大對(duì)“城中村〞規(guī)劃控制區(qū)域內(nèi)**建立的行政執(zhí)法檢查力度，一旦發(fā)現(xiàn)“露頭〞的**建筑，要采取措施堅(jiān)決制止，迅速查處，將**建筑消滅在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，在執(zhí)法過(guò)程中要加大警示教育，曝光查處的典型案例，此外，除對(duì)建立單位、個(gè)人違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的行為依法給予處分外，還要追究有關(guān)人員的行政責(zé)任，觸犯刑律的，依法移交司法機(jī)關(guān)查處。對(duì)因地方人民政府有關(guān)部門(mén)**行政而給建立單位和個(gè)人造成損失的，地方人民政府要依法承擔(dān)賠償責(zé)任，保證“城中村〞改造規(guī)劃的順利實(shí)施。參考文獻(xiàn)[1]、王曉東，*金聲.對(duì)城中村改造的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)(J).城市規(guī)劃.2003〔11〕[2]、韓蕩.高速城市化地區(qū)的城中村改造〔M〕.中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)2002年會(huì)論文集[3]、李培林.巨變：村落的終結(jié)——都市里的村莊研究.中國(guó)社會(huì)科學(xué).2002〔1〕[4]、**市人民政府.**市人民政府關(guān)于老舊小區(qū)和城中村改造的實(shí)施意見(jiàn).2005.秦政[2005]154號(hào)[5]、林堅(jiān)，楊志威.**的舊城改造及其啟示.城市規(guī)劃〔J〕.2000，〔7〕作者簡(jiǎn)介*建生**市規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)助理工程師容7.5萬(wàn)立方米。整個(gè)溝道治理措施比較完善，對(duì)徹底根治該流域的水土流失起到了決定性作用。4．3圍溝固沿，植物封溝在溝頭防護(hù)、截水壕及溝邊埂上種植沙棘或檸條，防止溝沿?cái)U(kuò)展，以工程養(yǎng)植物，以植物固工程，形成一定規(guī)模的防蝕林；在溝頭垂直水流方向結(jié)合水平槽整地，營(yíng)造喬灌混交林帶，防止溝頭前進(jìn)；在支溝、主溝的溝坡?tīng)I(yíng)造護(hù)坡林，由于溝坡一般比較陡，首先需要在溝坡采取穴狀整地，然后造林，增加植被覆蓋度，以到達(dá)固持溝坡，防止溝沿?cái)U(kuò)展的目的；溝內(nèi)宜林地塊營(yíng)造溝底防沖林及速生豐產(chǎn)林，喬灌結(jié)合，采用樹(shù)種主要為楊樹(shù)、柳樹(shù)等深根性、防沖耐濕性的樹(shù)種。防蝕林、護(hù)坡林和速生林連成一片，從而形成了水土保持綜合治理體系的第三道防線。另外，林內(nèi)枯枝落葉層不斷增加，減緩水流沖刷、增參加滲、過(guò)濾土粒，從而達(dá)到抬高侵蝕基準(zhǔn)面的作用，經(jīng)測(cè)算，理想的植物封溝能有效地控制溝道下切和擴(kuò)*，能攔蓄40%的水和80%的土。溝內(nèi)土壤有機(jī)質(zhì)含量隨之提高，而且到達(dá)了外水不入溝，溝內(nèi)清水流，從而為溝道的開(kāi)發(fā)利用打下良好的根底。4．4因地制宜，綜合開(kāi)發(fā)根據(jù)治理后地下水位上升，水源豐富，水質(zhì)好，溝底土壤肥沃等特點(diǎn)，可在塘壩下游開(kāi)發(fā)水田和經(jīng)濟(jì)作物，利用溝道水源開(kāi)展灌溉事業(yè)，建立高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田。同時(shí)，還可大力開(kāi)發(fā)塘壩水面養(yǎng)殖、坡面原有野果培育和新果樹(shù)栽植等經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，逐漸形成立體開(kāi)發(fā)的糧果溝。如**縣臥鳳溝鄉(xiāng)翻身小流域利用溝壑多的特點(diǎn)，在治溝的根底上大搞葡萄開(kāi)發(fā)，建立了規(guī)模壯觀的十里葡萄長(zhǎng)廊，實(shí)現(xiàn)人均1畝葡萄的奮斗目標(biāo)，僅葡萄生產(chǎn)一項(xiàng)年創(chuàng)人均收入1000元，成為溝壑治理與開(kāi)發(fā)的先進(jìn)典型。于寺鎮(zhèn)官營(yíng)子小流域，在溝壑占地多、水土流失嚴(yán)重的情況下，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)大力開(kāi)發(fā)稻麥生產(chǎn)，提前到達(dá)人均1畝水澆地，不僅有效地緩解了土地壓力，而且取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益，使過(guò)去的荒溝變成經(jīng)濟(jì)溝、致富溝。彰武縣的千**風(fēng)景區(qū)是我縣十大旅游景點(diǎn)之一，山色秀美，摩崖造像聞名遐邇，吸引了許多游客。千**溝道塘壩的修建，不僅可養(yǎng)魚(yú)，供游人垂釣，開(kāi)展旅游業(yè)，帶來(lái)可觀的旅游效益；而且還可灌溉糧田，增加糧食產(chǎn)量，提高當(dāng)?shù)厝罕姷纳钏健，F(xiàn)該溝道治理年可帶來(lái)旅游、養(yǎng)魚(yú)、增產(chǎn)糧食等效益20余萬(wàn)元，可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)效益十分顯著。通過(guò)對(duì)千**溝道水土保持綜合治理各項(xiàng)措施年可攔蓄水量16.5萬(wàn)立方米，保土0