令人費(fèi)解的廣電體制改革2007-7-17/bbs58_48496.html從2004年秋季開(kāi)始，在部分文化體制改革試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的廣播電視體制改革，經(jīng)過(guò)近3年的努力，現(xiàn)在終于在一部分人的叫好聲中塵埃落定了。目前，這個(gè)以改革的名義，由非職能機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，在比較特殊的狀態(tài)下建立起來(lái)的新的廣電體制究竟怎么樣？與傳統(tǒng)體制有什么差別？運(yùn)轉(zhuǎn)狀況又如何？是廣電行業(yè)值得高度關(guān)注和深入研究的一個(gè)重要問(wèn)題。概括地說(shuō)，這次廣電體制改革的主要做法，大致可歸結(jié)為8個(gè)字，即“并局升臺(tái)，局臺(tái)分離”。并局，即將原廣播電視局與同級(jí)文化局、新聞出版局合并，組建集文化、廣電、新聞出版等行政管理職能為一體的新的政府組成部門(mén)——文化廣電新聞出版局。升臺(tái)，即合并電臺(tái)、電視臺(tái)，組建廣播電視臺(tái)（集團(tuán)、總臺(tái)），并升格為當(dāng)?shù)攸h委和政府的直屬事業(yè)單位。分離，即按照“政事分開(kāi)、管辦分離”的原則，局臺(tái)實(shí)行徹底分離，成為規(guī)格相等、互不隸屬的同級(jí)機(jī)構(gòu)。各個(gè)層級(jí)由于原有廣電體制有所不同，改革的具體內(nèi)容和深入程度也有所區(qū)別。省一級(jí)只實(shí)行升臺(tái)和分離，文化、廣電、新聞出版三局仍然完整保留?？h（市）一級(jí)只實(shí)行并局和分離，升臺(tái)早在上一輪改革中已經(jīng)完成。地市一級(jí)則并局、升臺(tái)、分離并舉，是體制改革中調(diào)整最多、變化最大，也最有代表性的一個(gè)層級(jí)。這樣的改革，給局臺(tái)都帶來(lái)了許多新的變化。對(duì)局來(lái)說(shuō)，從原來(lái)各自獨(dú)立的業(yè)務(wù)相對(duì)單一的政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，變成了合三為一的業(yè)務(wù)相對(duì)多樣的政府綜合管理機(jī)構(gòu)。廣電雖然名義上是行政職能和業(yè)務(wù)工作的三分之一，但分管廣電工作的，一般只有領(lǐng)導(dǎo)班子成員中的半個(gè)副職，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的一個(gè)處（科）室，機(jī)關(guān)干部中的一兩個(gè)人?？h（市）一級(jí)力量更弱，大多沒(méi)有獨(dú)立的科室和專職的工作人員。因此，就廣電來(lái)說(shuō)，體制改革實(shí)際上是行政管理機(jī)構(gòu)的矮化、小化、弱化和邊緣化。同時(shí)，在省以上文化、廣電、新聞出版等部門(mén)仍然獨(dú)立存在的情況下，地市及其以下的各級(jí)文廣新局，要同時(shí)接受省以上文化、廣電、新聞出版（版權(quán)）三個(gè)職能部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完成三個(gè)職能部門(mén)和當(dāng)?shù)攸h委政府交給的工作任務(wù)，并履行機(jī)構(gòu)自身正常的各種管理和服務(wù)職能，其工作的繁復(fù)程度和面臨的各種壓力，顯然是很大的。對(duì)臺(tái)來(lái)說(shuō)，主要是通過(guò)內(nèi)部合并而實(shí)現(xiàn)整體升格，使得領(lǐng)導(dǎo)班子、中層干部等一批干部的職務(wù)，在短時(shí)間內(nèi)普遍得到了自然提升，并因職務(wù)的提升而同時(shí)帶來(lái)了個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入的增加和其他各種待遇的提高，從而為擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的所有人，帶來(lái)了實(shí)際的切身利益。因此，從某個(gè)方面說(shuō)，這次改革實(shí)際上是對(duì)各級(jí)廣播電視播出機(jī)構(gòu)的拔高和提升，并直接導(dǎo)致了以下四個(gè)方面的巨大改變：一是設(shè)立主體改變。廣播電視播出機(jī)構(gòu)由原來(lái)的“縣以上政府廣播電視主管部門(mén)設(shè)立”，變成了現(xiàn)在的當(dāng)?shù)攸h委和政府直接設(shè)立。名稱和呼號(hào)不是經(jīng)由國(guó)家廣播電視主管部門(mén)依法審批而規(guī)范使用，而是由當(dāng)?shù)攸h委和政府直接發(fā)文確定和授權(quán)使用。如目前地市一級(jí)的“廣播電視總臺(tái)”，就是當(dāng)?shù)攸h委和政府直接命名并授權(quán)使用的。二是隸屬關(guān)系改變。廣播電視播出機(jī)構(gòu)由原來(lái)的政府序列變成了現(xiàn)在的黨委序列，由原來(lái)的隸屬于同級(jí)政府行政主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)管理，變成了現(xiàn)在的隸屬于當(dāng)?shù)攸h委和政府直接領(lǐng)導(dǎo)管理，傳統(tǒng)的廣播電視體制格局和長(zhǎng)期以來(lái)形成的局臺(tái)關(guān)系已經(jīng)徹底瓦解。三是機(jī)構(gòu)規(guī)格改變。廣播電視播出機(jī)構(gòu)從原來(lái)的同級(jí)政府部門(mén)的準(zhǔn)級(jí)規(guī)格，升格為現(xiàn)在的同級(jí)黨委和政府部門(mén)的正級(jí)規(guī)格，從原來(lái)政府主管部門(mén)的副廳（局）長(zhǎng)兼臺(tái)長(zhǎng)，變成了現(xiàn)在的黨委宣傳部副部長(zhǎng)兼臺(tái)長(zhǎng)。如某市所轄9個(gè)縣（市、區(qū)），其中已有7個(gè)廣播電視臺(tái)的臺(tái)長(zhǎng)，是體制改革以后由當(dāng)?shù)攸h委宣傳部的副部長(zhǎng)兼任的。四是運(yùn)行機(jī)制改變。改革以后，廣播電視播出機(jī)構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)沒(méi)有了政府主管部門(mén)，可象其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)一樣，直接參加上級(jí)部門(mén)和當(dāng)?shù)攸h委政府召開(kāi)的有關(guān)會(huì)議，直接向上級(jí)部門(mén)和當(dāng)?shù)攸h委政府請(qǐng)示匯報(bào)工作，直接對(duì)下位的播出機(jī)構(gòu)制發(fā)公文，直接主持召開(kāi)有關(guān)廣電系統(tǒng)的各種會(huì)議，直接組織舉辦行業(yè)性或社會(huì)性的各種活動(dòng)。而這一切均無(wú)須報(bào)經(jīng)當(dāng)?shù)卣麟y落實(shí)。對(duì)社會(huì)上存在的有線電視私拉亂接等現(xiàn)象，臺(tái)里出于自身利益考慮，往往強(qiáng)烈要求局去監(jiān)管，而局對(duì)臺(tái)的任何依法監(jiān)管，則都會(huì)程度不同地遭到抵制。如某縣有群眾舉報(bào)當(dāng)?shù)貜V播電視臺(tái)播放非法影片，文廣新局依法派人到臺(tái)里查處，結(jié)果引發(fā)了局臺(tái)之間一場(chǎng)空前的大沖突，最后，當(dāng)?shù)匦麄鞑块L(zhǎng)出面調(diào)停，并借此宣布今后凡文廣新局派人到臺(tái)里檢查，必須事先經(jīng)得宣傳部同意，致使依法監(jiān)管無(wú)法實(shí)施。此外，在日常工作中，由于一個(gè)層級(jí)同時(shí)存在著局臺(tái)兩個(gè)廣播電視主體，互相之間又普遍缺乏通氣協(xié)調(diào)機(jī)制，不同主體之間開(kāi)會(huì)撞車、出差扎堆等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，弄得基層臺(tái)站十分為難。有趣的是，現(xiàn)在局里常常感嘆廣電體制不順，覺(jué)得對(duì)臺(tái)的管理無(wú)從下手，無(wú)法作為，而臺(tái)里也不時(shí)抱怨廣電體制不順，覺(jué)得局里是在無(wú)事找事，多管閑事。政府監(jiān)管徒有空名。在傳統(tǒng)體制下，國(guó)家對(duì)廣播電視播出機(jī)構(gòu)的管理，主要是通過(guò)各級(jí)政府主管部門(mén)來(lái)組織實(shí)施的，而在改革以后，特別是在播出機(jī)構(gòu)序列轉(zhuǎn)移、規(guī)格提升、地位提高的情況下，傳統(tǒng)的廣播電視管理關(guān)系就發(fā)生了重大的調(diào)整和變化。目前，盡管省以下政府廣電主管部門(mén)仍然存在，但管理職能基本虛化、管理力量嚴(yán)重削弱、管理手段明顯減少，特別是對(duì)臺(tái)的行政管理關(guān)系已經(jīng)名存實(shí)亡。局機(jī)關(guān)既沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)性的管理工作可以去做，也沒(méi)有多少規(guī)定性的監(jiān)管職能能夠履行。有關(guān)廣電方面的日常工作，大多只是“參會(huì)聽(tīng)講、文件傳閱、信息轉(zhuǎn)達(dá)、審核蓋章”，而且往往只能聽(tīng)過(guò)算過(guò)、看過(guò)算過(guò)、轉(zhuǎn)過(guò)算過(guò)、蓋過(guò)算過(guò)，其他的就無(wú)能為力了。主要的新聞宣傳工作，現(xiàn)在各地大多歸口當(dāng)?shù)攸h委宣傳部來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和管理，局里既不參加有關(guān)新聞宣傳的例會(huì)，也不組織有關(guān)新聞宣傳的活動(dòng)，自然不再承擔(dān)新聞宣傳的管理職能。在新體制下，局臺(tái)是資質(zhì)相等的同級(jí)機(jī)構(gòu)，局對(duì)廣播電視播出機(jī)構(gòu)的所謂管理，實(shí)際上是利益完全超脫且無(wú)任何實(shí)質(zhì)內(nèi)容的管理。有關(guān)會(huì)議局里參加的，臺(tái)里也都參加了；有關(guān)文件局里發(fā)到的，臺(tái)里也都發(fā)到了；有關(guān)請(qǐng)示事項(xiàng)局里可報(bào)送的，臺(tái)里也可報(bào)送了。許多工作由臺(tái)里直接向上級(jí)和有關(guān)方面請(qǐng)示匯報(bào)，倒還迅速有效，硬要報(bào)經(jīng)局里則反而增加了中間環(huán)節(jié)，降低了辦事效率。因此，在現(xiàn)有模式下，國(guó)家政府有關(guān)廣播電視政策法令的貫徹落實(shí)，靠的不是各級(jí)行政主管部門(mén)的依法監(jiān)管，而是各個(gè)廣播電視播出機(jī)構(gòu)的自覺(jué)執(zhí)行。局要對(duì)臺(tái)實(shí)施監(jiān)督管理，既不可能，也無(wú)必要。而在不能真正履行監(jiān)管職能的情況下，局的存在實(shí)際上是多余的。面對(duì)這樣的廣電體制和運(yùn)行機(jī)制，許多工作在第一線的同志都深感迷惘和困惑。歸結(jié)起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：（一）我國(guó)廣播電視體制改革的目標(biāo)模式究竟是什么？目前試點(diǎn)地區(qū)所建立起來(lái)的廣播電視體制，究竟是基層廣播電視體制改革的終極目標(biāo)，還是過(guò)渡樣式？如果是終極目標(biāo)，那么這個(gè)體制如何進(jìn)一步理順？相關(guān)的問(wèn)題怎么解決？如果是過(guò)渡樣式，那么過(guò)渡期該有多長(zhǎng)？下一步究竟怎么改？應(yīng)該朝什么方向改？也就是說(shuō)，廣播電視體制究竟要改到哪里去？改成什么樣子？這是各地改革中必須明確的一個(gè)首要問(wèn)題。目前，部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)改了，而全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)還是老樣子，廣電系統(tǒng)實(shí)際上出現(xiàn)了兩種體制并存的局面，今后怎么辦？這也是有關(guān)方面必須面對(duì)并解決的一個(gè)問(wèn)題。（二）在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的今天，廣播電視的體制改革是否需要依法？如以廣播電視播出機(jī)構(gòu)設(shè)立主體問(wèn)題為例，1997年9月1日起施行的《廣播電視管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第228號(hào)）第二章第十條規(guī)定：“廣播電臺(tái)、電視臺(tái)由縣、不設(shè)區(qū)的市以上人民政府廣播電視行政部門(mén)設(shè)立”。浙江省第八屆人大常委會(huì)通過(guò)，并于1997年8月1日起施行的《浙江省廣播電視管理?xiàng)l例》第六條第3款規(guī)定：“各級(jí)廣播電視行政管理部門(mén)的職責(zé)”是“領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)廣播電視臺(tái)，組織廣播電視的宣傳”。1991年由當(dāng)時(shí)廣播電影電視部發(fā)布施行的《有線電視管理暫行辦法》（廣電部第5號(hào)令）第二章第七條規(guī)定：“行政區(qū)域性的有線電視臺(tái)、有線電視站，一律由本行政區(qū)域廣播電視行政管理部門(mén)開(kāi)辦。”1994年由原廣播電影電視部發(fā)布施行的《有線電視管理規(guī)定》（廣播電影電視部第12號(hào)令）第二章第8條規(guī)定：“行政區(qū)域性的有線電視臺(tái)，由當(dāng)?shù)貜V播電視行政管理部門(mén)設(shè)立。”由國(guó)家廣播電影電視總局發(fā)布并于2002年4月30日起實(shí)施的《有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)安全管理辦法》（國(guó)家廣電總局第13號(hào)令）第一章總則第三條規(guī)定：“地方各級(jí)廣播電視行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)的安全管理工作?！睍r(shí)至今日，這些法規(guī)規(guī)章仍然未被廢止，應(yīng)該是完全有效而且必須遵照?qǐng)?zhí)行的，但目前的改革舉措?yún)s使它們都成了一紙空文。在這樣的情況下，廣播電視的體制改革究竟是應(yīng)該讓法規(guī)規(guī)章服從于現(xiàn)實(shí)，還是讓現(xiàn)實(shí)服從于法規(guī)規(guī)章呢？如果是讓法規(guī)規(guī)章服從于現(xiàn)實(shí)，那么就應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有模式，及時(shí)修改相關(guān)法規(guī)規(guī)章，使之于現(xiàn)實(shí)狀況相適應(yīng)；如果是讓現(xiàn)實(shí)服從于法規(guī)規(guī)章，那么就應(yīng)該根據(jù)法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，及時(shí)糾正現(xiàn)實(shí)改革的偏差，使之不與法規(guī)規(guī)章相抵觸。從而使法規(guī)規(guī)章的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)的體制模式統(tǒng)一起來(lái)，避免不應(yīng)有的矛盾和尷尬。（三）在強(qiáng)調(diào)“政事分開(kāi)、管辦分離”的情況下，在局臺(tái)分設(shè)，且不相隸屬的體制下，廣播電視工作的管與辦究竟應(yīng)該如何區(qū)分？由誰(shuí)來(lái)區(qū)分？管由誰(shuí)來(lái)管，運(yùn)用什么手段來(lái)管？辦由誰(shuí)來(lái)辦，通過(guò)什么途徑來(lái)辦？管辦之間誰(shuí)來(lái)溝通？誰(shuí)來(lái)協(xié)調(diào)？等等，都是實(shí)踐中需要具體明確的問(wèn)題。實(shí)際上，要對(duì)廣播電視的所有工作都區(qū)分管與辦，并按照局臺(tái)之間管與辦的分工來(lái)分配和安排工作，是一件十分困難的事情。如各地正在組織實(shí)施的新時(shí)期廣播電視“村村通”工程，究竟是管還是辦？哪些是管哪些是辦？由局里來(lái)組織實(shí)施還是由臺(tái)里來(lái)組織建設(shè)等？就是現(xiàn)實(shí)工作中必須厘清的一個(gè)問(wèn)題。其他工作其實(shí)也一樣。一般來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)有模式下，管辦能夠明確區(qū)分的工作，落到起來(lái)就比較容易；管辦難以明確區(qū)分的工作，落實(shí)起來(lái)就比較困難；而既要管又要辦的工作，落實(shí)起來(lái)就會(huì)互相推委和扯皮。今后，在具體的廣播電視工作中，誰(shuí)來(lái)做經(jīng)常性的管辦區(qū)分工作，并分別交由局和臺(tái)來(lái)實(shí)施呢？（四）新體制下的局與臺(tái)究竟是什么關(guān)系？當(dāng)?shù)氐牟俊⒕?、臺(tái)在廣播電視上究竟分別處于什么地位，承擔(dān)什么職能？工作關(guān)系應(yīng)該如何處理？工作流程應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？工作秩序應(yīng)該如何建立？應(yīng)該說(shuō)，改革以后，局臺(tái)是不同序列、不相隸屬的兄弟單位，互相之間沒(méi)有傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也沒(méi)有行業(yè)上的管理與被管理關(guān)系。當(dāng)?shù)匚膹V新局作為政府序列的一個(gè)部門(mén)，要對(duì)已屬黨委系統(tǒng)的廣播電視播出機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，既不合適，也不可能。硬要文廣新局來(lái)管理，非但起不到應(yīng)有的監(jiān)管作用，反而還會(huì)產(chǎn)生各種不必要的矛盾。同時(shí)，各級(jí)廣播電視主管部門(mén)雖然都有一定的行政管理職權(quán)，但其配置結(jié)構(gòu)是層級(jí)遞減的，即越是高層，行政管理的內(nèi)容越多，職權(quán)越大，越是基層，行政管理的內(nèi)容越少，職權(quán)也越小。因此，作為基層的政府主管部門(mén)，在廣播電視方面實(shí)際上是沒(méi)有多少行政管理職能可以經(jīng)常行使的。即使還有一些職能需要行使，但在現(xiàn)有體制格局下，也起不到應(yīng)有的監(jiān)管作用。因?yàn)閷?shí)踐證明，在幾十年一貫制的“塊狀”行政制式下，同級(jí)機(jī)關(guān)