基層人民調(diào)解工作的調(diào)研報告2011年1月1日正式實施的《中華人民共和國人民調(diào)解法》中明確規(guī)定：人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。多年來，人民調(diào)解做為一項獨(dú)具中國特色的非訴訟糾紛解決方式，在化解民間糾紛、宣傳黨的方針與政策、反映社情民意、實現(xiàn)群眾自治和加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)等方面發(fā)揮著重要的作用，被國際社會譽(yù)為“東方一枝花”。然而隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革，社會結(jié)構(gòu)的變化和利益格局的調(diào)整，民間糾紛在形式和規(guī)模等方面也發(fā)生了很大變化，呈現(xiàn)出原因復(fù)雜、主體多元、規(guī)模擴(kuò)大和調(diào)解難度大、易激化等特點(diǎn)，給人民調(diào)解工作許多帶來了新的困難和挑戰(zhàn)，那么如何讓這朵“東方之花”開得更加絢麗多彩。讓我國的人民調(diào)解工作真正步入法制化、制度化、規(guī)范化的發(fā)展軌道。筆者做為一名基層司法所的所長，一名直接參與指導(dǎo)和調(diào)處各類的矛盾糾紛的人民調(diào)解員，就當(dāng)前基層人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行了客觀的分析，并對今后如何加強(qiáng)基層人民調(diào)解工作提出了自己粗淺的看法。

一、當(dāng)前我鄉(xiāng)人民調(diào)解工作現(xiàn)狀。

（一）調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)健全。XX縣區(qū)星溪鄉(xiāng)地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，下轄14個村（場），80個村民小組，土地面積206平方公里，總?cè)丝?.6萬人。目前，全鄉(xiāng)設(shè)立鄉(xiāng)級人民調(diào)解委員會1個，行業(yè)性調(diào)委會4人，村級人民調(diào)解委員會14個；全鄉(xiāng)配備專職人民調(diào)解員2人，兼職人民調(diào)解員62人，初步建立了橫向到邊、縱向到底，全履蓋的基層人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。

（二）人民調(diào)解深入人心。人民調(diào)解已經(jīng)成為化解基層群眾矛盾的重要手段，深受基層群眾的歡迎。它與行政調(diào)解和司法調(diào)解相比，存在著三大的優(yōu)勢：一是群眾性。人民調(diào)解委員會是屬于群眾性組織，調(diào)解員大多來自民間，本鄉(xiāng)本土，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，情況較熟，調(diào)查起來比較方便，解決問題也相對容易；二是便捷性。人民調(diào)解在調(diào)解形式和運(yùn)用手段上更具靈活多樣，不拘一格，當(dāng)事人可以申請人民調(diào)解委員會調(diào)解，人民調(diào)解委員會也可以主動調(diào)解，調(diào)解的場所也不受限制，即使是田間地頭必要時都可以做為調(diào)解的場所；三是無償性。人民調(diào)解不收取任何費(fèi)用，減輕了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（三）調(diào)解成效比較明顯。近年來，人民調(diào)解工作在創(chuàng)建“平安星溪”，維護(hù)轄區(qū)社會安定穩(wěn)定上發(fā)揮了不可估量的作用。以我鄉(xiāng)為例，2011-2013年全鄉(xiāng)各級人民調(diào)解委員會共調(diào)處各類矛盾糾紛363件，調(diào)處成功360件，調(diào)處成功率達(dá)99%，調(diào)處糾紛的數(shù)量每年都呈25%的遞增，有效地防止群眾性事件和民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生，人民調(diào)解“第一道防線”的作用得到了充分的發(fā)揮。

二、人民調(diào)解工作存在的問題和困難

（一）基層調(diào)委會運(yùn)轉(zhuǎn)不力。各村（場）雖然都設(shè)立了人民調(diào)解委員會，但相當(dāng)部分村的調(diào)委會沒有專門的辦公場所和必要的辦公設(shè)施，調(diào)委會形同虛設(shè)。另一方面由于村級換屆選舉，引發(fā)農(nóng)村家族勢力、派性斗爭，“一朝君子一朝臣”，導(dǎo)致調(diào)委會人員也跟著頻繁變動，調(diào)解工作開展缺乏銜接性，隨意性較大。

（二）調(diào)解員素質(zhì)參差不齊。新時期人民內(nèi)部矛盾呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，客觀上要求調(diào)解人員須具有良好的身體素質(zhì)、文化素質(zhì)、道德素質(zhì)和法律素質(zhì)，然而實際工作中往往不盡如人意。以我鄉(xiāng)為例，全鄉(xiāng)64名人民調(diào)解員中，大專以上學(xué)歷4人，占6%，高中以上學(xué)歷8人，占13%，初中學(xué)歷30人，占47%，小學(xué)學(xué)歷22人，占34%；年齡25-40歲的16人，占25%，年齡40-60歲的28人，占44%，年齡60歲以上的20人，占31%。人民調(diào)解員整體素質(zhì)偏低（初中及以下學(xué)歷占81%），年齡偏大（40歲以上的占75%）。兩者又相互矛盾，年齡大的調(diào)解員，普遍文化程度低，法律知識欠缺，調(diào)解文書制作不規(guī)范甚至不會制作，但責(zé)任心強(qiáng)、調(diào)解經(jīng)驗豐富，群眾威信高；年齡輕的調(diào)解員，文化程度相對較高，掌握一定的法律法規(guī)知識，調(diào)解文書制作也較規(guī)范，但工作積極性不高，調(diào)解經(jīng)驗不夠，切入點(diǎn)不準(zhǔn)，調(diào)解成功率不高。

（三）調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)難以保障?！度嗣裾{(diào)解法》第四條中明確規(guī)定：人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用。由于自身沒有造血功能，人民調(diào)解員僅憑一腔熱情，無任何補(bǔ)貼，常常還要貼上交通費(fèi)和電話通訊費(fèi)等等，極大的影響了調(diào)解員的工作主動性和積極性；另一方面由于經(jīng)費(fèi)得不到保障，司法所指導(dǎo)和培訓(xùn)力度難以加強(qiáng)，調(diào)委會必要的辦公場所和辦公設(shè)施得不到解決，客觀上限制調(diào)委會工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）調(diào)解協(xié)議缺乏強(qiáng)制力?！度嗣裾{(diào)解法》第三十一條明確規(guī)定：經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行。但在實際工作中，往往存在當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議后又反悔的現(xiàn)象，人民調(diào)解員多次提醒和督促當(dāng)事人一方仍拒不履行。由于缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，遇到這種情況，協(xié)議書的約定如一紙空文，最終還得通過訴訟方式解決，給群眾產(chǎn)生“調(diào)解無用”的負(fù)面影響，極大地影響了調(diào)解的公信力。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)人民調(diào)解工作的對策

（一）經(jīng)費(fèi)保障是前提。各級黨委、政府要充分認(rèn)識到人民調(diào)解工作在化解基層矛盾糾紛，維護(hù)轄區(qū)社會安定穩(wěn)定“第一道防線”的作用。要加大宣傳和扶持力度，將人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算，并足額核撥到位；要及時研究解決人民調(diào)解工作中出現(xiàn)的新情況和問題，加大人、財、物的投入，為調(diào)委會提供必要的辦公場所和辦公設(shè)施，改善調(diào)解組織的辦公條件。

（二）素質(zhì)提高是重點(diǎn)。新時期矛盾糾紛的新情況、新特點(diǎn)為今后人民調(diào)解工作提出了更高的要求，如何真正使人民調(diào)解工作真正步入法制化、規(guī)范化、制度化的軌道，首先是要解決人的問題。它關(guān)系到整個調(diào)解隊伍的形象和群眾公信力。因此，司法行政機(jī)關(guān)作為指導(dǎo)人民調(diào)解工作的專門機(jī)關(guān)，應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，把好調(diào)解員的選聘關(guān)，真正要把那些辦事公道、責(zé)任心強(qiáng)、具備一定法律知識和政策水平的人充實到人民調(diào)解隊伍里來；要通過開展法律知識講座、典型糾紛研討、參加法庭公開庭審、以會代訓(xùn)、現(xiàn)場觀摩等形式加強(qiáng)人民調(diào)解員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使其基本掌握相關(guān)法律和調(diào)解業(yè)務(wù)知識以及與人民調(diào)解工作密切相關(guān)的各方面科學(xué)文化知識。

（三）積極性調(diào)動是關(guān)鍵。如何消除人民調(diào)解員消極、怠慢的思想，真正發(fā)揮調(diào)解員的主觀能動性，是當(dāng)前人民調(diào)解工作中爭需解決的問題。首先要轉(zhuǎn)變思想和作風(fēng)。要從思想上提高人民調(diào)解員對調(diào)解工作重要性的認(rèn)識，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感；其次要通過開展?fàn)幃?dāng)“首席人民調(diào)解員”活動，大力宣傳首席人民調(diào)解員的工作事跡，通過典型帶動，現(xiàn)身說法，營造良好的人民調(diào)解工作氛圍；第三要全面推行人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”工作機(jī)制。財政每年劃撥一定的經(jīng)費(fèi)，專門用于人民調(diào)解員調(diào)處糾紛的補(bǔ)貼，鄉(xiāng)司法所要制定詳細(xì)的工作方案和獎懲治措施，根據(jù)人民調(diào)解員每月調(diào)解的糾紛數(shù)量和難易程度，給予發(fā)放相應(yīng)的調(diào)處糾紛補(bǔ)貼；第四要開展“優(yōu)秀調(diào)解卷宗”評選活動，引導(dǎo)調(diào)解員對調(diào)處的糾紛進(jìn)行嚴(yán)格的審核把關(guān)，尤其是調(diào)解筆錄和協(xié)議書的制作等等，從而推動人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)，也為下一步司法確認(rèn)打下基礎(chǔ)。

（四）三調(diào)聯(lián)動是根本。胡錦濤總書記2005年2月在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上講話指出：“要進(jìn)一步完善處理人民內(nèi)部矛盾的方式方法，完善信訪工作機(jī)制，建立健全社會矛盾調(diào)處機(jī)制，把人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解這三大調(diào)解手段有機(jī)結(jié)合起來，依法及時合理地處理群眾反映的問題?！焙\濤同志的講話，為我國建設(shè)和諧社會、處理好社會矛盾提出了要求，指明了方向。我們要充分認(rèn)識到三大調(diào)解各自的優(yōu)勢和缺陷，揚(yáng)長避短。人民調(diào)解委員會要充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，積極調(diào)解婚姻、家庭、鄰里、賠償、土地、宅基等常見性、多發(fā)性矛盾糾紛，促進(jìn)家庭、鄰里和睦，嚴(yán)防民間矛盾糾紛激化。行政機(jī)關(guān)要進(jìn)一步強(qiáng)化行政調(diào)解的職能作用，摒棄單純依靠行政命令解決矛盾糾紛的做法和怕麻煩、圖省事的思想，充分運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段和說理、教育、協(xié)商、調(diào)解等方式，依法及時合理地處理群眾反映的問題。人民法院在審判工作中要不斷強(qiáng)化調(diào)解意識，堅持“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判、調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了”的原則，建立訴前調(diào)解勸導(dǎo)、引導(dǎo)機(jī)制。在審判和執(zhí)行過程中，綜合運(yùn)用各種調(diào)解手段和技巧，依法做好民事案件、自訴案件、輕微傷害案件、刑事附帶民事訴訟案件，以及行政賠償案件、非訴訟行政執(zhí)行案件的調(diào)解和執(zhí)行和解工作。同時還要在法律業(yè)務(wù)上，加強(qiáng)對人民調(diào)解人員、行政調(diào)解人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，依法尊重及確認(rèn)人民調(diào)解、行政調(diào)解協(xié)議的效力。

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