宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與我國(guó)集體林權(quán)制度改革

中圖類號(hào)：F31620：A1002-9753(2009)06-0033-11中國(guó)進(jìn)入新世紀(jì)之后，正在推動(dòng)新一輪以“均山制”為本質(zhì)特征的集體林區(qū)林權(quán)改革，一方面確實(shí)在一些地方出現(xiàn)了改革者多年夢(mèng)寐以求的山權(quán)、林權(quán)交易的市場(chǎng)化和外部過剩的資金進(jìn)入山區(qū)促進(jìn)資源資本化；另一方面，30年改革中曾經(jīng)出現(xiàn)過的亂砍濫伐和1990年代以來林區(qū)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)中“速生豐產(chǎn)林”大規(guī)模種植單一樹種、過量使用化肥農(nóng)藥等罔顧生態(tài)環(huán)境的負(fù)外部性問題，也在南方林區(qū)隨處可見①。如果把1980年代初期伴隨家庭承包制的同時(shí)集體林區(qū)推進(jìn)的“均山到戶”作為第一次林改；把1990年代中后期推進(jìn)“四荒拍賣”形成了有規(guī)模的“大戶林”作為第二次林改；把新世紀(jì)正在開展的新一輪分山到戶作為第三次林改；那么農(nóng)村改革30年來先后三次林改，走的卻是從均分到集中，再到均分的循環(huán)。解讀中國(guó)的林改問題，既需要回顧集體林區(qū)30年改革的經(jīng)驗(yàn)過程；也需要理解林區(qū)之于農(nóng)區(qū)的不同，主要在于林區(qū)自然資源與人口的關(guān)系之緊張程度低于農(nóng)區(qū)，因此林地對(duì)于林農(nóng)，相對(duì)而言也就不如農(nóng)地對(duì)于農(nóng)民的那種生存依賴關(guān)系強(qiáng)烈。而且，林改的“分-合-分”循環(huán)與外部財(cái)政金融等宏觀經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境的變化演進(jìn)高度相關(guān)。一、第一次林改的“分”——1979-1991年的林業(yè)“三定”改革時(shí)期(一)政策回顧1978年十一屆三中全會(huì)以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在廣大農(nóng)村中推廣并廣泛地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1981年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，將“分田到戶”翻版到集體林區(qū)形成“均山到戶”的林業(yè)“三定”，即穩(wěn)定林權(quán)，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。1984年，“林業(yè)三定”集體林權(quán)改革在全國(guó)正式啟動(dòng)。1984年底，95％的集體林場(chǎng)完成了山權(quán)和林權(quán)的劃定工作(章維，1985)。(二)政策結(jié)果“均山到戶”之后，曾經(jīng)引起集體林區(qū)農(nóng)戶對(duì)森林資源的亂砍亂伐。政府主管部門指出：“有些地方發(fā)生了嚴(yán)重的濫砍、偷盜和引發(fā)森林火災(zāi)等情況，違背了改革的初衷”[1]，導(dǎo)致集體林區(qū)蓄積量在300萬立方米的林業(yè)重點(diǎn)市由50年代的158個(gè)減到不足100個(gè)，能提供商品材的縣由297個(gè)減到172個(gè)[12]。我國(guó)第三次森林資源清查(1984-1988年)結(jié)果也顯示，南方集體林區(qū)活立木總蓄積量減少18558.68萬立方米，森林蓄積量減少15942.46萬立方米②。其他農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)類似情況，如河北省贊皇縣一帶實(shí)行了農(nóng)業(yè)包產(chǎn)到戶，因?qū)α謽I(yè)政策缺乏宣傳，農(nóng)民怕今后政策有變，以致先下手撈現(xiàn)貨，砍了一些樹(杜潤(rùn)生，2005)③?！坝谑?，集體林權(quán)改革被迫緊急‘剎車’”[3]。(三)對(duì)第一次均山制出現(xiàn)問題的不同反應(yīng)為什么集體林區(qū)“均山制”改革與農(nóng)村地區(qū)“均田制”幾乎同時(shí)進(jìn)行，但卻產(chǎn)生截然不同的效果——“包產(chǎn)到戶”推行期間，農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)積極性被極大調(diào)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量大幅度增長(zhǎng)④，按不變價(jià)格計(jì)算1978-1984年間的農(nóng)業(yè)總增長(zhǎng)率和平均年增長(zhǎng)率分別為42.23％和6.05％[4]。但集體林區(qū)卻出現(xiàn)了農(nóng)民大規(guī)?？撤ド搅症?。對(duì)此，政府部門認(rèn)為主要是管理問題。遂于林權(quán)改革進(jìn)行中的1985年5月就發(fā)布了《關(guān)于制定年森林采伐限額暫行規(guī)定》；在改革完成后的1987年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院接著發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理，堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》，指出“集體山林管理不善、發(fā)展動(dòng)力不足，累計(jì)成整個(gè)林業(yè)發(fā)展的‘瓶頸’”[5]。理論界很多分析認(rèn)為，主要原因是農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)制度缺乏穩(wěn)定預(yù)期，或者說產(chǎn)權(quán)不夠清晰而產(chǎn)生的結(jié)果。但加強(qiáng)政府管理和按照一般經(jīng)濟(jì)學(xué)理論邏輯做出分析判斷，并沒有在當(dāng)時(shí)發(fā)揮實(shí)際作用，也缺乏對(duì)林區(qū)發(fā)展構(gòu)成制度的相關(guān)分析和足夠的經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。本文認(rèn)為，這種同樣屬于資源性財(cái)產(chǎn)平均分配的制度在不同的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)之間發(fā)生的對(duì)立結(jié)果，不僅是農(nóng)業(yè)與林業(yè)的不同“業(yè)態(tài)”差異下農(nóng)戶的理性選擇，而且事實(shí)上更與當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)情況高度相關(guān)。(四)背景分析：宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的相關(guān)性分析[6]朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，中國(guó)迫于當(dāng)時(shí)國(guó)際環(huán)境和民族獨(dú)立的客觀需求，全面接受了前蘇聯(lián)以軍事工業(yè)為主的具有地緣戰(zhàn)略意圖的投資。由此，也在國(guó)家資本主義工業(yè)化建設(shè)的進(jìn)程之中，形成了服從國(guó)家安全為首要目標(biāo)、以軍事工業(yè)為先導(dǎo)的特殊發(fā)展路徑。鑒于這種政府主導(dǎo)的國(guó)家工業(yè)化從一開始就從內(nèi)在具有排斥勞動(dòng)力的資本增密、技術(shù)增密型的軍重工業(yè)起步。因此，一方面要求從三農(nóng)提取更多剩余、造成農(nóng)村凋敝，另一方面也要求國(guó)家財(cái)政在嚴(yán)重赤字條件下必須追加大量投資。因此，到前蘇聯(lián)1960年撤回所有在華前蘇聯(lián)專家，并以各種理由向中國(guó)“逼債”之時(shí)，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)貸差和財(cái)政赤字總額已占到財(cái)政總額的一半，無力繼續(xù)投資的國(guó)家財(cái)政只得停止“二五”計(jì)劃、進(jìn)入調(diào)整階段，并多次向三農(nóng)轉(zhuǎn)嫁危機(jī)⑥。隨著60年代末70年代初地緣政治關(guān)系格局和國(guó)際戰(zhàn)略格局再次發(fā)生重大變化，“西化”逐漸代替“蘇化”成為新的發(fā)展模式。但模式易變，赤字難消。為了調(diào)整蘇聯(lián)模式下“缺重少輕”的失衡工業(yè)化結(jié)構(gòu)，當(dāng)時(shí)從歐美日進(jìn)口了大批昂貴的技術(shù)和設(shè)備，財(cái)政赤字和銀行貸差持續(xù)攀升，到70年代末，財(cái)政赤字接近200億，貸差突破700億。迫使不能停下工業(yè)化步伐的中央政府只得在全面改革前超發(fā)了400億貨幣，保證財(cái)政這個(gè)“左口袋”繼續(xù)從金融這個(gè)“右口袋”提取資金沖抵赤字。圖11952-1979年我國(guó)財(cái)政赤字額及金融機(jī)構(gòu)存貸差(單位：億)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》整理并制圖綜上分析，因建國(guó)后地緣政治形勢(shì)重大改變和意識(shí)形態(tài)制約下跟進(jìn)式工業(yè)化的需求，客觀上造成中國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠中央政府作為投資主體，并以重化工這種技術(shù)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)為起點(diǎn)進(jìn)行國(guó)家工業(yè)化原始積累，最終，使得財(cái)政金融雙赤字高達(dá)近1000億。(五)國(guó)家財(cái)政投資走向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本原理，決定了依照“蘇聯(lián)模式”建立的經(jīng)濟(jì)體制下所有國(guó)家建設(shè)和人民生活都主要依靠中央計(jì)劃和投資。自建國(guó)后到改革前，國(guó)家工業(yè)化需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為國(guó)有企業(yè)提供資金是中央財(cái)政的主要投資方向，長(zhǎng)期保持在30％以上。特別是1958年和1959年，這一投資比重更是達(dá)到空前的67％和73％。這是1958年以后赤字大幅度增加、包括救災(zāi)和保障在內(nèi)的政府能力顯著下降，和對(duì)農(nóng)村汲取增加的基本原因之一。(六)林農(nóng)行為分析廣大農(nóng)村作為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“總后勤”和國(guó)家工業(yè)化原始積累的主要來源，被動(dòng)地接受了國(guó)家工業(yè)化過程中不斷產(chǎn)生的危機(jī)轉(zhuǎn)嫁，在1960年、1968年和1974年3次接收了幾千萬知識(shí)青年，而且農(nóng)業(yè)剩余也被工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差提取殆盡⑦。當(dāng)然，在這個(gè)工業(yè)化原始積累時(shí)期，國(guó)有和集體林區(qū)也同廣大農(nóng)村地區(qū)一樣承擔(dān)了巨大代價(jià)。在中央財(cái)政扮演國(guó)民經(jīng)濟(jì)總投資人角色由于雙赤字過高而難以為繼的情況下，中央政府提出休養(yǎng)生息，在農(nóng)村全面實(shí)行了“大包干”政策，實(shí)質(zhì)是把過去占有的農(nóng)村土地和勞動(dòng)力這兩個(gè)基本要素歸還給農(nóng)民，大體恢復(fù)了傳統(tǒng)的小農(nóng)村社制。但這套適用于農(nóng)業(yè)“業(yè)態(tài)”的政策被復(fù)制到南方集體林區(qū)后卻出現(xiàn)上文中提到的亂砍濫伐現(xiàn)象，這就需要理解林區(qū)“業(yè)態(tài)”：林地難以短期獲益，對(duì)于林農(nóng)并不具有農(nóng)地對(duì)于農(nóng)民的那種生存依賴關(guān)系——由于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，導(dǎo)致了林業(yè)資金周轉(zhuǎn)慢，投資回收期長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大。正因?yàn)榱謽I(yè)具有這樣的業(yè)態(tài)特征，因此林地經(jīng)營(yíng)并非林農(nóng)安身立命之依賴。林農(nóng)大多數(shù)還可以依靠山區(qū)的自有耕地維持生存需求，因此對(duì)林地更多地表現(xiàn)為理性需求——當(dāng)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化原始積累而被過度提取剩余的林農(nóng)陡然被賦予山權(quán)林權(quán)之后，短期內(nèi)的理性行為必然是將非個(gè)人資產(chǎn)個(gè)人化，利用政策所突然賦予的收益獲取權(quán)盡快占有前期非個(gè)人投資所形成的自然資源收益?？梢?，在“均山制”實(shí)行之初就出現(xiàn)的林農(nóng)大面積砍伐山林，也只是宏觀制度變遷的背景下微觀經(jīng)濟(jì)主體的一種理性行為。圖21952-1979年我國(guó)中央財(cái)政支出中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)流動(dòng)資金支出占比數(shù)據(jù)來源：同上(七)小結(jié)本文認(rèn)為，第一次林改搬用了農(nóng)業(yè)的大包干之后，林農(nóng)上山伐林，既非“均山”之過，亦非均山之后“產(chǎn)權(quán)不清晰”之過，實(shí)乃在資金要素極度稀缺條件下宏觀制度變遷無法顧及林業(yè)這種微觀產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)特征，林區(qū)全面照搬耕地的分戶經(jīng)營(yíng)，遂導(dǎo)致長(zhǎng)期貧困的林農(nóng)作為經(jīng)濟(jì)主體而采取了適應(yīng)其短期增收現(xiàn)金需求、符合理性的行為。導(dǎo)致山林資源破壞和林木蓄積量下降，則是這個(gè)制度變革的負(fù)外部性問題。類似的在牧區(qū)的泛政治化照搬大包干，也帶來類似的草原過牧、生態(tài)破壞、沙化面積擴(kuò)大等影響中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的負(fù)外部性問題。此處不贅述。二、第二次林改的“合”——1992-1998年的荒山使用權(quán)拍賣與林業(yè)股份合作制試驗(yàn)雖然，在第一次林改完成之后的1988年，福建三明上報(bào)國(guó)務(wù)院批復(fù)的林改試驗(yàn)區(qū)設(shè)計(jì)方案中刻意強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)清晰化，試圖大力推進(jìn)山權(quán)、林權(quán)、活立木的市場(chǎng)化交易，其目的在于通過建立林區(qū)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)來促進(jìn)資源向資本的轉(zhuǎn)化。但是，這種試圖依靠制度變革在山區(qū)林區(qū)內(nèi)部生成資本的試驗(yàn)，卻在那個(gè)資本仍然極度稀缺的年代顯得步履維艱。最終，集體林區(qū)幾乎所有理想化的改革試驗(yàn)，不得不讓位于在財(cái)政上早已捉襟見肘的地方政府的“投資饑渴”——以低價(jià)出讓林區(qū)資源為條件吸引外部投資；遂有了“四荒拍賣”帶來的以“大戶林”、“干部林”為代表的林區(qū)資源相對(duì)集中。由此，也就在中國(guó)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的1990年代中后期，大多數(shù)集體林區(qū)完成了第二次林改——從分到合的經(jīng)驗(yàn)過程。(一)政策回顧⑧1984年，福建三明開始進(jìn)行集體林區(qū)改革試點(diǎn)，93個(gè)改革試點(diǎn)按照“分股不分山，分利不分林，折股經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)承包的原則”，選擇集體山林折股經(jīng)營(yíng)，山林聯(lián)系面積、聯(lián)系產(chǎn)量的“雙聯(lián)”計(jì)酬承包管護(hù)方法，實(shí)現(xiàn)了林地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，成立了村林業(yè)股東大會(huì)或村林業(yè)合作社委員會(huì)或林業(yè)股份公司[7]。三明試點(diǎn)1988年得到國(guó)務(wù)院批復(fù)列入國(guó)家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)序列，但湖南、山西、陜西等集體林區(qū)在1993年之后效仿期間發(fā)生變異——大部分貧困但仍有集體林地的農(nóng)村基層實(shí)際上搞的是“大戶承包”和“干部承包”。這種變異的原因，至今鮮為人論。本文試述如下：除了1992年10月執(zhí)政黨十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革導(dǎo)向的同期發(fā)生了中央地方兩級(jí)稅收占GDP之比大幅度下降、國(guó)家甚至不足以養(yǎng)政這種一般原因之外，更為主要的宏觀約束是1988-1989年發(fā)生滯漲危機(jī)之后各地政府財(cái)政普遍赤字，各地銀行普遍貸差⑨。此時(shí)，資金的絕對(duì)稀缺性相對(duì)于地方的投資饑渴而言顯得格外嚴(yán)重。隨之，1993年就在山西、陜西等連地方政府也陷入極端貧困無以自拔的黃土高原地區(qū)出現(xiàn)了價(jià)格低到幾乎可以忽略不計(jì)的四荒拍賣。接著，1995年8月，原國(guó)家體改委和林業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》將推進(jìn)林權(quán)市場(chǎng)化以政策的形式固定下來?！毒V要》明確指出要以多種方式有償流轉(zhuǎn)宜林“四荒地使用權(quán)”，要“開辟人工林活立木市場(chǎng)，允許通過招標(biāo)、拍賣、租賃、抵押、委托經(jīng)營(yíng)等形式，使森林資產(chǎn)變現(xiàn)”。林權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作趨勢(shì)明顯，由最初的“四荒”資源拍賣、中幼林及成熟林轉(zhuǎn)讓、發(fā)展到林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等。(二)政策結(jié)果允許土地收益權(quán)和林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)后，林農(nóng)限于自身投資能力和缺乏融資渠道，大都“一賣了事”地將自有林地轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)赝顿Y能力較高的大戶經(jīng)營(yíng)。何況，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)村并沒有實(shí)際執(zhí)行確權(quán)到戶，主要是由當(dāng)?shù)靥幱谪毨顟B(tài)的鄉(xiāng)村政府組織出面將林地集中，交由外來公司或當(dāng)?shù)卣闪⒌墓窘?jīng)營(yíng)，由此形成“大戶林”、“大款林”——以相對(duì)低廉的先期成本集中大量林地資源，成為第二次林改時(shí)期的普遍現(xiàn)象。鑒于當(dāng)時(shí)中國(guó)處于產(chǎn)業(yè)資本擴(kuò)張時(shí)期，資本對(duì)其他生產(chǎn)力要素的整合能力提高，因此，第二次林改導(dǎo)致山區(qū)資源向大戶相對(duì)集中形成經(jīng)濟(jì)規(guī)模，目標(biāo)是試圖通過林地資源的相對(duì)集中吸引外部資金進(jìn)入，可實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)刭Y源向資本轉(zhuǎn)化。第二次林改之后的事實(shí)也說明，利益主要由資本稟賦相對(duì)豐富的大戶或大款獲得，而資源所有者則參與社會(huì)分工獲取要素社會(huì)平均收益。而由此產(chǎn)生的制度變革負(fù)外部性主要體現(xiàn)在社會(huì)矛盾增加和林業(yè)困境惡化。社會(huì)矛盾增加：從當(dāng)時(shí)的資本仍然極度稀缺的宏觀經(jīng)濟(jì)背景來看，這種通過大戶來整合林區(qū)資源以期實(shí)現(xiàn)林農(nóng)收入提高和促進(jìn)集體林區(qū)發(fā)展的努力顯得事與愿違。其根源在于無論這些林地的產(chǎn)權(quán)形式發(fā)生何種變化，這種集中資源的改革還是讓部分老百姓靠山吃山的權(quán)力被剝奪，甚而引發(fā)了一系列的矛盾和群體性沖突。同期林業(yè)困境惡化：一方面是我國(guó)需要為大量進(jìn)口木材及其他林產(chǎn)品支付其他國(guó)家“林價(jià)”(張道衛(wèi)，2000)，另一方面集體林區(qū)出現(xiàn)大量林地拋荒。1990年代中期分稅制改革后，林業(yè)稅費(fèi)進(jìn)一步提高。在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，國(guó)家法定稅收和部門收費(fèi)已高達(dá)木材銷售價(jià)格的51％以上，此外還有各級(jí)地方政府及各級(jí)林業(yè)部門對(duì)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中的層層收費(fèi)。林業(yè)稅費(fèi)越高，收購價(jià)越低，高稅費(fèi)最終還是轉(zhuǎn)嫁到營(yíng)林生產(chǎn)者身上。由于缺乏投資和激勵(lì)機(jī)制，1994-1998年和1999-2003年集體林生產(chǎn)力水平分別相當(dāng)于國(guó)有林生產(chǎn)力水平的38.36％和40.65％，都低于改革初期的44.50％(劉璨，2006)。1993-2004年，我國(guó)原木進(jìn)口量從1981年的187.1萬立方米增加到2004年的2624.4萬立方米，增長(zhǎng)13.03倍。原木、鋸材、膠合板和單板的進(jìn)口額從1981年的3.67億美元增加到2004年的46.86億美元，增長(zhǎng)11.76倍[8]。(三)宏觀經(jīng)濟(jì)背景分析經(jīng)過近30年傾全國(guó)之力進(jìn)行的國(guó)家工業(yè)化資本原始積累，到1979年之前已基本完成，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值從建國(guó)初期僅占工業(yè)總產(chǎn)值的26％發(fā)展到放棄蘇聯(lián)模式之前的最高峰90.6％，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重也維持在80％左右。國(guó)民經(jīng)濟(jì)以國(guó)家工業(yè)為主、中央政府控制的分工齊全的社會(huì)化大生產(chǎn)已初具規(guī)模，遂具備了進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)參與交換的基礎(chǔ)條件。但自1979年超發(fā)400億貨幣來彌補(bǔ)財(cái)政透支在金融機(jī)構(gòu)造成的虧空起，中國(guó)在整個(gè)80年代不斷遭遇通脹壓力。中央政府單獨(dú)承擔(dān)投資任務(wù)已顯后勁不足。到90年代中后期，財(cái)政收入占GDP的比重持續(xù)下降，從80年代初的25％左右直降到12％-13％(其中1995年最低，財(cái)政收入僅占GDP的10.27％)。1.經(jīng)濟(jì)體制改革的宏觀背景。由于中央財(cái)政無法繼續(xù)擔(dān)任投資主體，因此進(jìn)行了投資主體多元化的改革，造就了始于80年代初的以地方為主導(dǎo)的新一輪工業(yè)化及其財(cái)產(chǎn)關(guān)系。在實(shí)現(xiàn)投資主體逐漸由中央向地方轉(zhuǎn)變的過程中，國(guó)家資本也逐漸分化為部門資本，國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部利益主體多元化。國(guó)有企業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重也由1979年改革時(shí)的80％左右下降到了90年代末的不足30％。1982年“利改稅”和1984年“撥改貸”的改革使銀行全面承擔(dān)了原來由財(cái)政承擔(dān)的提供并管理企業(yè)流動(dòng)資金的任務(wù)。企業(yè)與政府利益在分離之中。1988年嘗試價(jià)格市場(chǎng)化改革方案引發(fā)CPI高達(dá)18.6％的嚴(yán)重通脹，以及銀行的深度負(fù)利率引發(fā)的銀行當(dāng)年的嚴(yán)重虧損和企業(yè)資金鏈條斷裂，使我國(guó)80年代末期爆發(fā)滯漲型經(jīng)濟(jì)危機(jī)[9]。1992年鄧小平南巡講話之后，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制引入為標(biāo)志的中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上開始了產(chǎn)業(yè)資本主導(dǎo)向金融資本主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)也隨即從復(fù)蘇轉(zhuǎn)變?yōu)楦邼q。作為金融資本主導(dǎo)初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入自我貨幣化的進(jìn)程，且發(fā)展速度極快。1978年我國(guó)廣義貨幣占國(guó)民生產(chǎn)總值的32％，到1998年這一比重就攀升至136％⑩。被國(guó)家控制的壟斷性金融資本一旦市場(chǎng)化，其高逐利性就決定其不可能滿足于分享社會(huì)平均收益。90年代初中國(guó)金融資本大規(guī)模進(jìn)入“證券、期貨、房地產(chǎn)”三大投機(jī)領(lǐng)域以期獲得超額利潤(rùn)，導(dǎo)致一方面生產(chǎn)領(lǐng)域投資嚴(yán)重不足(11)，另一方面資本市場(chǎng)流入資本過剩、過度投機(jī)，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)初步泡沫化現(xiàn)象。1994年CPI高達(dá)24％的通貨膨脹和1997年東亞金融危機(jī)的相機(jī)到來，我國(guó)也隨之進(jìn)入了90年代末通貨緊縮型的新一輪經(jīng)濟(jì)蕭條。綜上分析，自1980年代改革開放到2003年之前的20年時(shí)間里，我國(guó)先后經(jīng)歷了80年代末滯漲型經(jīng)濟(jì)危機(jī)和90年代末通縮型經(jīng)濟(jì)危機(jī)；以及與改革同步的中央財(cái)政長(zhǎng)期赤字、財(cái)政占GDP的比重持續(xù)下降，中央財(cái)政無法繼續(xù)承擔(dān)投資任務(wù)等宏觀經(jīng)濟(jì)問題。此時(shí)期，隨權(quán)力下放的國(guó)家資本部門化則進(jìn)一步形成了投資主體多元化和產(chǎn)業(yè)資本地方化的趨勢(shì)。這種宏觀制度變遷對(duì)林業(yè)和林區(qū)改革和發(fā)展構(gòu)成制約性的影響：隨國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資本向金融資本過渡，注定流向高盈利部門的壟斷金融資本不會(huì)因?yàn)榧w林區(qū)的分散或集中而改變其流向。這個(gè)時(shí)期的林業(yè)，因其業(yè)態(tài)特征客觀地具有投資周期長(zhǎng)、沒有流動(dòng)性、獲利能力遠(yuǎn)低于金融資本追求流動(dòng)性而偏愛的投機(jī)領(lǐng)域，而無法獲得逐步異化于產(chǎn)業(yè)的金融資本的投資。2.地方政府行為分析。獲得中央政府“放權(quán)讓利”的制度收益的地方政府，自然也需要承擔(dān)相應(yīng)的制度成本——自行承擔(dān)地方工業(yè)化原始積累和地方公共品供給任務(wù)，幾乎不能再指望國(guó)家財(cái)政“統(tǒng)籌安排”。而就在這個(gè)全面改革的歷史階段，南方集體林區(qū)所在的絕大部分市縣鄉(xiāng)級(jí)地方財(cái)政都處于嚴(yán)重的赤字壓力下。圖31980-1999年我國(guó)財(cái)政赤字額及金融機(jī)構(gòu)存貸差(單位：億)數(shù)據(jù)來源：同上此外更為值得關(guān)注的是，1984年實(shí)行了中央與地方財(cái)政分級(jí)承包的改革，在形成了中國(guó)歷史上人員數(shù)量最龐大的農(nóng)村基層政府的同時(shí)并沒有形成與之配套的地方財(cái)政來源。地方政府為維持龐大的開支，只得繼續(xù)追加對(duì)小農(nóng)剩余的提取，使得小農(nóng)自身無力進(jìn)行對(duì)擴(kuò)大再生產(chǎn)的投資。到1994年財(cái)政分級(jí)承包進(jìn)一步演化為分稅制后，各級(jí)政府都將地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給責(zé)任留在地方，過高成本的上層建筑再一次表現(xiàn)出與剩余過少的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)立，其后果自然是農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。而包括南方集體林區(qū)在內(nèi)的地方政府在此期間的財(cái)政支出也主要用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維持行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行和地方公共事業(yè)上。(四)林農(nóng)行為分析在廣大農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用小農(nóng)村社制固有的社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化原始積累。但在廣大林區(qū)，由于投資收益期長(zhǎng)和投資規(guī)模相對(duì)較大，少量剩余被地方政府二次提取的林農(nóng)自身不可能具備投資林業(yè)的可能。而且，由于銀行普遍貸差，資金高度稀缺，即便出現(xiàn)林業(yè)資源的相對(duì)集中，也無法獲取外部資金的有效進(jìn)入；也不可能如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那樣通過集中社區(qū)內(nèi)部資產(chǎn)和勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，我們對(duì)南方林區(qū)實(shí)地調(diào)研也顯示在這個(gè)階段林農(nóng)貸款也主要用于生活領(lǐng)域(如婚喪嫁娶、傷殘醫(yī)療等)。這時(shí)，林業(yè)資源自發(fā)的流向資金相對(duì)充足的大款和大戶。(五)小結(jié)改革開放之后的30年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)資本逐漸形成、壯大，并向金融資本升級(jí)發(fā)展的過程，也經(jīng)歷了中央和地方的反復(fù)博弈、中央既對(duì)地方放權(quán)讓利也將各種負(fù)擔(dān)交由地方自行承擔(dān)的過程。雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾經(jīng)波折，但資本還是逐漸實(shí)現(xiàn)了對(duì)生產(chǎn)力諸要素的整合，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)因素。資本稀缺性在不同時(shí)期程度不同，資本總會(huì)在追逐高利本性的內(nèi)在機(jī)制作用下從農(nóng)村凈流出，流向獲利能力較高的行業(yè)和部門。雖然第二輪集體林區(qū)的改革采用了市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，通過林業(yè)資源的相對(duì)集中形成規(guī)模化效應(yīng)以引進(jìn)外部資本，但資本在這一時(shí)期仍然屬于極度稀缺要素，不具備短期流動(dòng)性高收益性的林業(yè)，不論通過何種方式集中資源都無法對(duì)外部資本形成吸引力。因此，在外部宏觀條件不具備的情況下，即便對(duì)林區(qū)進(jìn)行了規(guī)范的市場(chǎng)化體制改革，也不可能獲得預(yù)期收益，甚至還造成了林農(nóng)因喪失靠山吃山條件而引發(fā)沖突以及林區(qū)困境惡化的負(fù)外部性問題。三、再分——2003年開始再次實(shí)行“均山制”進(jìn)入新世紀(jì)，二元結(jié)構(gòu)體制下的中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)已經(jīng)表現(xiàn)出典型的金融過剩特征；而大多數(shù)沒有條件進(jìn)入工業(yè)化的農(nóng)村地區(qū)則仍然處于大多數(shù)傳統(tǒng)部門都遭遇的“金融排拒”和流動(dòng)性不足。過剩資本越來越強(qiáng)烈地生發(fā)出占有可變現(xiàn)資源以獲取資本化制度收益的沖動(dòng)。于是，第三次林改上演了“枯木逢春”的活劇。(一)政策概述2003年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展決定》頒布后，促進(jìn)了以產(chǎn)權(quán)制度為核心的林業(yè)各項(xiàng)改革。緊接著的3個(gè)“1號(hào)文件”都將集體林權(quán)制度改革確定為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。福建省三明市再次啟動(dòng)了以“明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。2004年，江西省開展了以“明晰產(chǎn)權(quán)，減輕稅費(fèi)，放活經(jīng)營(yíng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。2006年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》明確提出：“加快集體林權(quán)制度改革，促進(jìn)林業(yè)健康發(fā)展”?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》建議：“穩(wěn)步推進(jìn)集體林權(quán)改革”。(二)宏觀背景分析第三次林改與前兩次相比，外部宏觀條件出現(xiàn)歷史性的重大變化就在于最近10年國(guó)內(nèi)外都出現(xiàn)了典型的產(chǎn)業(yè)過剩和資本過剩，以及新時(shí)期中央政策導(dǎo)向的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。1.關(guān)于三大過剩?？碌?2005年)計(jì)算2000年我國(guó)超額庫存為23000億元，占總庫存量(約50000億元)的47.2％，亦即在總庫存中有近一半為超額庫存。同期，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的不良貸款超過30000億元，這基本與超額庫存大致在同一量級(jí)(12)。也就是說，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)了貨幣化經(jīng)濟(jì)之后，超額庫存和閑置生產(chǎn)能力最終還是以銀行不良金融資產(chǎn)的貨幣形式表現(xiàn)出來，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的近10％的增長(zhǎng)率則主要依靠外需拉動(dòng)。完成了市場(chǎng)化改革的我國(guó)金融資本已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重過剩，到2008年有46萬億社會(huì)存款，12萬億貸不出去，銀行根本性的轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡榇娌钸^度。雖然金融資本追求流動(dòng)性收益和超額利潤(rùn)，但在近年來我國(guó)出現(xiàn)股票市場(chǎng)疲軟、房地產(chǎn)市場(chǎng)空置率上漲的情況下，過剩的金融資本也在尋求能維護(hù)投資安全的投資載體。國(guó)際方面，過剩的國(guó)際資本四處尋求能保證其穩(wěn)定收益的投資領(lǐng)域。中國(guó)自改革開放后，各級(jí)政府為吸引外資提供了各種優(yōu)惠政策，穩(wěn)定的中國(guó)自此成為外資偏愛的投資區(qū)域。1992年中國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，外資更是蜂擁而至。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，截止到2006年，外資存量已高達(dá)2900多億美元。尤其是此次由華爾街金融危機(jī)引發(fā)的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，為金融資本尋求安全投資載體的需求更甚于片面追求高額投資收益。2.內(nèi)需拉動(dòng)是維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的新引擎。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入生產(chǎn)過剩困境的同時(shí)，國(guó)內(nèi)需求卻呈現(xiàn)明顯不足，依靠外需拉動(dòng)又在全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)打擊下呈現(xiàn)疲態(tài)，因此啟動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)作為需求主體才是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的根本途徑。從歷史來看，“大包干”之后所形成的政策使得土地、勞動(dòng)力和資金等生產(chǎn)力基本要素都有效地回歸三農(nóng)，使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)不僅在1982年迅速復(fù)蘇，而且在隨后的5-6年內(nèi)都保持高增長(zhǎng)。而農(nóng)民收入連續(xù)4年快于城市，農(nóng)村消費(fèi)大幅度增加，對(duì)GDP年均增長(zhǎng)貢獻(xiàn)份額高達(dá)37.4％(13)。出現(xiàn)了我國(guó)歷史上內(nèi)需拉動(dòng)型增長(zhǎng)的黃金時(shí)期，也就是“科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵”(溫鐵軍，2009)。1990年代之不同主要在于農(nóng)村基本要素大幅度流出三農(nóng)，導(dǎo)致1995-2000年，GDP年均增速為9.7％，但來自于消費(fèi)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)份額卻下降到57.7％，其中農(nóng)村消費(fèi)的貢獻(xiàn)份額僅為17.5％，來源于投資增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)上升到38.1％(柯堤，2005年)。值得注意的問題是投資效率卻從80年代初期的3.69下降到90年代初期的4.55(14)。在投資效率下降的同時(shí)要保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，只能依靠投資總額的不斷攀升。于是就出現(xiàn)了超額庫存居高不下及其貨幣表現(xiàn)形式的金融機(jī)構(gòu)高額的不良資產(chǎn)。同時(shí)，城鄉(xiāng)收入差距的進(jìn)一步拉大的結(jié)果是在城市對(duì)輕工業(yè)品和耐用消費(fèi)品需求基本飽和的情況下，農(nóng)村沒有形成有效需求，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然保持著剛性的外向型發(fā)展道路。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展受