我國(guó)重點(diǎn)流域水污染防治審計(jì)模式比較

流域水污染防治審計(jì)主要指審計(jì)人員運(yùn)用一定的審計(jì)方法對(duì)規(guī)劃完成情況、流域水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金籌集使用管理情況、流域水污染防治合規(guī)性情況、地方政府或部門(mén)履職情況、項(xiàng)目執(zhí)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，并形成審計(jì)報(bào)告的過(guò)程。流域水污染防治審計(jì)模式是指在審計(jì)過(guò)程中對(duì)各種審計(jì)要素的排列組合，形成具有概括、抽象的流域水污染防治審計(jì)模式，從而能夠指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)的實(shí)踐。一、研究背景隨著我國(guó)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和城市化的急劇發(fā)展，對(duì)有限的水資源及水環(huán)境產(chǎn)生了巨大的改變，水環(huán)境遭到了嚴(yán)重的污染和破壞。為了改變我國(guó)水環(huán)境現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院制定了環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃，并在規(guī)劃中確定了主要污染物排放總量控制目標(biāo)，加快淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池、松花江等重點(diǎn)流域污染治理，加快城市污水和垃圾處理，保障群眾飲用水的水源安全。為了達(dá)到“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，我國(guó)政府正在積極開(kāi)展各項(xiàng)水污染防治保護(hù)活動(dòng)的措施，雖然取得了一定的進(jìn)展，但我國(guó)流域水污染防治的形勢(shì)還很?chē)?yán)峻。2009年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，203條河流408個(gè)地表水國(guó)控監(jiān)測(cè)斷面中，Ⅰ～Ⅲ類(lèi)、Ⅳ～Ⅴ類(lèi)和劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)的斷面比例分別為57.3%、24.3%和18.4%。主要污染指標(biāo)為高錳酸鹽指數(shù)、五日生化需氧量和氨氮。其中，珠江、長(zhǎng)江水質(zhì)良好，松花江、淮河為輕度污染，黃河、遼河為中度污染，海河為重度污染。因此，政府還需繼續(xù)加大水污染防治管理，同時(shí)，需要由獨(dú)立第三方對(duì)政府環(huán)境受托管理履職情況和與水污染防治有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，這時(shí)，開(kāi)展流域水污染防治審計(jì)就成為必要。二、重點(diǎn)流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式分析根據(jù)國(guó)家“十一五”規(guī)劃要求，各地審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)重點(diǎn)流域水污染防治工作完成情況進(jìn)行了審計(jì)檢查，表-1列示了海河、太湖、珠江、松花江流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式要素內(nèi)容。表-1海河、太湖、珠江、松花江流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式比較從以上對(duì)海河、太湖、珠江、松花江流域?qū)徲?jì)實(shí)踐模式要素內(nèi)容比較看出，各地審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)所審查流域的具體特點(diǎn)開(kāi)展審計(jì)實(shí)踐，并體現(xiàn)出不同的審計(jì)實(shí)踐模式特點(diǎn)。1.河海流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式特點(diǎn)。從以上海河流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式要素分析中可以看出，海河流域水污染防治審計(jì)內(nèi)容主要是對(duì)規(guī)劃落實(shí)情況、各地政府及相關(guān)部門(mén)的履職情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，采用上下聯(lián)合審查一個(gè)項(xiàng)目，“聯(lián)合審”和上下分別審不同審計(jì)項(xiàng)目即“平行審”相結(jié)合的方式，審計(jì)主要偏向采用以目標(biāo)為抓手，以問(wèn)題為導(dǎo)向模式進(jìn)行的，對(duì)海河流域“十一五”規(guī)劃確定的各項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行調(diào)查，從而評(píng)價(jià)各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)完成規(guī)劃的履職情況。審計(jì)主要發(fā)現(xiàn)規(guī)劃落實(shí)不到位及各地政府和相關(guān)部門(mén)失職等問(wèn)題。海河流域水污染防治審計(jì)只單一的以“十一五”規(guī)劃目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)具體流域水污染問(wèn)題，運(yùn)用傳統(tǒng)的審計(jì)理論，忽略了水污染防治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建和水污染治理結(jié)構(gòu)對(duì)審計(jì)方式的影響，導(dǎo)致了審計(jì)內(nèi)容不夠全面，對(duì)海河流域水污染防治績(jī)效審計(jì)不夠，審計(jì)方式單一且獨(dú)立性不強(qiáng)。2.太湖流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式特點(diǎn)。從以上對(duì)太湖流域水污染防治審計(jì)模式要素分析中看出，太湖流域水污染防治審計(jì)主要采用以目標(biāo)為抓手，以項(xiàng)目相結(jié)合為導(dǎo)向的審計(jì)模式，該審計(jì)模式以治理目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，采取“上審下”和“同級(jí)審”相結(jié)合的審計(jì)方式，重點(diǎn)審查了與治理項(xiàng)目相關(guān)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金的使用績(jī)效和治理項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效，并揭示了太湖流域水污染防治工作中專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理情況和治理項(xiàng)目效果存在的問(wèn)題。太湖流域水污染防治審計(jì)模式重點(diǎn)突出了水污染防治績(jī)效審計(jì)，充實(shí)了審計(jì)內(nèi)容。雖然該審計(jì)模式是以項(xiàng)目作為切入點(diǎn)，但對(duì)具體項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)如何入手并不明確，沒(méi)有將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的指標(biāo)來(lái)指導(dǎo)審計(jì)的實(shí)踐，為審計(jì)人員開(kāi)展審計(jì)工作指明方向，同時(shí)“上審下”和“同級(jí)審”相結(jié)合審計(jì)方式下的審計(jì)獨(dú)立性和審計(jì)資源整合性不高。3.珠江流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式特點(diǎn)。從以上對(duì)珠江水污染防治審計(jì)模式要素的分析中看出，珠江流域水污染防治審計(jì)主要采用以目標(biāo)為抓手，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向相結(jié)合的審計(jì)模式，以“十一五”規(guī)劃目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，考慮審計(jì)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，確定重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)域，并結(jié)合審計(jì)重要性水平，來(lái)評(píng)價(jià)太湖流域水污染防治工作情況。該審計(jì)模式加入了“風(fēng)險(xiǎn)”的概念，使審計(jì)資源能夠合理分配，同時(shí)重要性水平的確定為審計(jì)評(píng)價(jià)創(chuàng)建了初步的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但審計(jì)調(diào)查還是沒(méi)有將審計(jì)評(píng)價(jià)要素作為重點(diǎn)考慮，用來(lái)指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐的開(kāi)展，致使審計(jì)方向還不夠明確。珠江流域水污染防治審計(jì)主要采用“同級(jí)審”和“上審下”相結(jié)合的審計(jì)方式，雖能在一定程度上規(guī)避審計(jì)獨(dú)立性差和審計(jì)成本高的問(wèn)題，但審計(jì)獨(dú)立性還有待加強(qiáng)。4.松花江流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式特點(diǎn)。通過(guò)以上松花江流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)看出，松花江流域水污染防治審計(jì)內(nèi)容比較廣泛，涉及了規(guī)劃落實(shí)情況、各地政府及相關(guān)部門(mén)履職情況、環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金管理及績(jī)效情況和項(xiàng)目工程績(jī)效情況。審計(jì)以目標(biāo)為抓手，采取“上審下”和“同級(jí)審”相結(jié)合的審計(jì)方式，并考慮存在的潛在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，分別對(duì)目標(biāo)所對(duì)應(yīng)的審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)檢查，揭示松花江流域水質(zhì)和污染物排放方面、資金管理使用方面、治理項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)果方面等存在的問(wèn)題。同時(shí)，松花江流域水污染防治根據(jù)不同審計(jì)內(nèi)容采取“上審下”或“同級(jí)審”或“上審下”和“同級(jí)審”相結(jié)合的審計(jì)方式，在一定程度上增加了審計(jì)效率，并緩解了審計(jì)獨(dú)立性和審計(jì)成本的問(wèn)題，審計(jì)方式比較靈活。但審計(jì)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)因素”的關(guān)注度不夠，尚未形成指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，審計(jì)內(nèi)容還不夠全面，審計(jì)獨(dú)立性不夠和審計(jì)資源整合性不高。三、重點(diǎn)流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式比較的啟示通過(guò)對(duì)以上海河、太湖、珠江、松花江流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式的分析可以看出，這四大流域?qū)徲?jì)實(shí)踐模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，它們既有區(qū)別又有聯(lián)系。聯(lián)系在于這四大流域都是以“十一五”規(guī)劃目標(biāo)為抓手的，審計(jì)內(nèi)容都包括對(duì)規(guī)劃落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，所運(yùn)用的審計(jì)方式獨(dú)立性不強(qiáng)，沒(méi)有具體的審計(jì)指標(biāo)為審計(jì)人員開(kāi)展審計(jì)工作提供指導(dǎo)。區(qū)別主要體現(xiàn)為三點(diǎn)：一是各大流域所關(guān)注的審計(jì)重點(diǎn)不同，海河主要關(guān)注環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金的審計(jì)檢查，珠江、松花江主要關(guān)注對(duì)建設(shè)項(xiàng)目資金籌集、使用和管理及建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)果的審計(jì)檢查，而太湖流域主要關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效和項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效的審計(jì)檢查。二是珠江、松花江流域引入了“風(fēng)險(xiǎn)”的概念，合理分配了審計(jì)資源。三是珠江流域規(guī)定了重要性水平，為珠江流域水污染防治審計(jì)評(píng)價(jià)提供了初步借鑒作用。根據(jù)海河、太湖、珠江、松花江流域水污染防治審計(jì)模式的比較，對(duì)流域水污染防治審計(jì)實(shí)踐模式有四方面的啟示：一是以