多維視角下的容積率的分層確定機(jī)制摘要：容積率作為城市開發(fā)控制的核心指標(biāo)也是當(dāng)前控規(guī)編制確定的主要指標(biāo)但局限于控規(guī)平臺的容積率具有先天的不足，導(dǎo)致容積率的確定成為心照不宣的拍腦袋行為，而容積率剛性控制與開發(fā)彈性之間存在的巨大矛盾，亦成為當(dāng)前控制編制所面臨的重要問題。本文在分析當(dāng)前容積率確定所面臨主要問題的基礎(chǔ)上，提出對容積率制定需要樹立緊湊城市的觀念；尊重容積率的政策屬性和正視容積率的經(jīng)濟(jì)屬性，進(jìn)而提出了基于宏觀-中觀-微觀的容積率的分布分層確定機(jī)制，并就各個層面影響容積率確定的核心因素進(jìn)行初步探討。前言容積率即建筑面/用地面積它反映了城市用地的開發(fā)強(qiáng)度是被廣泛用于城市規(guī)劃和建筑設(shè)計中的控制指標(biāo)也是目前控規(guī)編制的核心指標(biāo)容積率與復(fù)雜的背景條件相關(guān),包括城市人口土地經(jīng)濟(jì)氣候住宅建造條件等傳統(tǒng)觀念認(rèn)為“容積率高低將會影響到建筑間距的大,綠地及開敞空間的多,采光通風(fēng)等衛(wèi)生條件及消防條件的優(yōu)劣和居住環(huán)境質(zhì)量的高,同時決定了開發(fā)商經(jīng)濟(jì)利益上的負(fù)相關(guān),使之成了當(dāng)今城市開發(fā)建設(shè)中最敏感的指標(biāo)，成為城市規(guī)劃和商業(yè)決策的敏感性問題”因此,學(xué)界對容積率研究眾多?？傮w而言這些研究極大的豐富了對容積率的科學(xué)性的探討但在實際工作中限于操作性及認(rèn)識因素容積率的確定往往又淪為經(jīng)驗主意的拍腦袋做法本文試圖在分析當(dāng)前容積率制定所面臨問題的基礎(chǔ)上探討容積率制定的合理機(jī)制。1、目前容積率制定的主要問題1．1局限于控規(guī)為平臺的容積率制定機(jī)制，導(dǎo)致其先天不足容積率在城市空間上的分布梯度，其本質(zhì)是城市人口在城市空間上的分布結(jié)構(gòu)。作為傳統(tǒng)控規(guī)編制的核心指標(biāo)對容積率的研究局限于控規(guī)編制的范圍內(nèi)其最大的不足是忽視了經(jīng)濟(jì)社會水平發(fā)展對容積率影響，也忽視城市整體空間結(jié)構(gòu)對容積率制定的隱性影響。一方面對容積率有巨大影響的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平環(huán)境效益需要在更廣的層面予以論述而局限于控規(guī)范圍內(nèi)就小地塊論小地塊的容積率制定方式要么忽視對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平環(huán)境效益的研究要么流于形式導(dǎo)致控規(guī)的容積率確定缺乏依據(jù)規(guī)劃部門不得不面對的尷尬事實是將單個控規(guī)所確定的開發(fā)規(guī)模和人口數(shù)量相加之后往往大于總規(guī)所確定的開發(fā)規(guī)模和人口數(shù)量。另一方面，在控規(guī)層面就經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境效益來研究容積率本身又并無必要，因為控規(guī)編制范圍的局限性這樣的研究往往導(dǎo)致很多重復(fù)性的工作必然造成量的規(guī)劃浪費(fèi)。1．2容積率的制定是大家心照不宣的拍腦袋的結(jié)果，缺乏必要的技術(shù)支撐在規(guī)劃編制工作中目前確定容積率的常用方法形體布局模擬法調(diào)查分析對比法、經(jīng)濟(jì)歸納法等方法都難說科學(xué)即便如此也往往由于規(guī)劃范圍偏大時間緊迫等種種原因最終演變成為了拍腦袋式“主觀經(jīng)驗法僅憑借規(guī)劃師或?qū)彶椴块T根據(jù)慣常經(jīng)結(jié)合個人的感性認(rèn)識想當(dāng)然的確定宏觀層面研究的欠缺使得控規(guī)在開發(fā)強(qiáng)度確定上往往顯得無所適從缺乏依據(jù)更無法回答容積率從1.8到20的合法性問題有時候也不得不面對規(guī)劃操作性的問題以筆者與的某鎮(zhèn)控規(guī)修編為例因為缺乏對項目經(jīng)濟(jì)因素的考慮原控規(guī)僅依據(jù)城市設(shè)計所確定的低容積率模式在土地拆遷成本高起的今天嚴(yán)重脫離實際不得不在短短幾年內(nèi)重新修編。1．3容積率剛性與開發(fā)彈性之間存在著巨大的矛盾，致使控規(guī)承受不可承受之重2008年出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)化了控規(guī)的“權(quán)威性”和“剛性”，以遏制當(dāng)前“控而不嚴(yán)”和“頻頻失控”的尷尬局面實際上，將地塊容積率視為控規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容的核心控制指標(biāo)是當(dāng)前控規(guī)編制的一大誤區(qū)細(xì)化到地塊的容積率控制指標(biāo)使得容積率承受了不可承受之重也給控規(guī)帶來了極強(qiáng)的縛因為在實際操作中在項目沒有落實或邊界都無法確定之前在微觀層面為每個地塊編制合理的具有說服力的強(qiáng)制性指標(biāo)既不科學(xué)也不現(xiàn)實而將容積率視為控規(guī)核心指標(biāo)并將其法規(guī)化意味著容積率的調(diào)整就是控規(guī)的調(diào)整，致使規(guī)劃管理處于十分被動的地位，這也是當(dāng)前控規(guī)調(diào)整普遍化的一大根源。2、對新形勢下容積率制定的思考2．1樹立緊湊城市的觀念——對最低容積率進(jìn)行限制早在2005年,建設(shè)部以建[2005]78號向社會發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展節(jié)能省地型住宅和公共建筑的指導(dǎo)意見,提倡建設(shè)節(jié)能省地型住宅,居住建筑要在符合健康衛(wèi)生和節(jié)能及采光標(biāo)準(zhǔn)的前提下合理確定建筑密度和容積率,在有限的土地上最大限度地開發(fā)土地為市民提供居住。然而國內(nèi)城市的發(fā)展長期以來在土地的增量上做文章，對城市內(nèi)部卻以容積率為要求進(jìn)行控制低容積率開發(fā)的認(rèn)識局限客觀上侵蝕了城市整體的土地利益導(dǎo)致攤大餅似的城市松散結(jié)構(gòu)土地的低效粗放利用嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)致土地資源極其緊張，也加劇了城市建設(shè)用地的供需矛盾。以寧波為例2010年寧波市的土地產(chǎn)出率（每平方公里建設(shè)用地GDP產(chǎn)出為3.5億元/平方公里土地消耗（每增加一億元GP消耗新增建設(shè)用地面積）為5.23公頃/億元。而對比深圳市2010年土地產(chǎn)出率為10.36億元/平方公里土地消耗率1.82公頃/億長期以來的低容積率高密度建設(shè)模使得寧波建筑遮山擋水江南水鄉(xiāng)的城市文化底蘊(yùn)同樣被侵蝕土地資源的緊張在一定程度上又造成了高房價的現(xiàn)實，進(jìn)一步擠壓了城市的競爭力。事實上，高容積率的開發(fā)模式并不意味環(huán)境空間品質(zhì)的下降，告別低容積率、攤大餅似的城市建設(shè)模式同樣可以為城市帶來良好的人居環(huán)境影響地塊開發(fā)環(huán)境品質(zhì)的控制指標(biāo)是高度密度容積率和綠地率與容積率關(guān)的更多是配套設(shè)施的滿意單純從空間環(huán)境品質(zhì)上來講密度和綠地率對其的影響更大在高層建筑日漸成為城市開發(fā)主流的今天，容積率對空間環(huán)境的影響因素正在降低簡單說一個低密度的高層小區(qū)往往比同等容積率的多層小區(qū)帶來更多的綠地和開敞空間以及更為舒適的空間感受和空間體驗以香港為例動輒5.0－6.0的容積率并沒有帶來交通擁堵、居住環(huán)境品質(zhì)下降等問題，很多方面反而優(yōu)于國內(nèi)大型城市。反觀國內(nèi)的一些低容積率居住小區(qū)建設(shè)卻出現(xiàn)小區(qū)開敞空間過低、綠地率不足、小區(qū)內(nèi)無公共活動休閑場所等問題，從這點(diǎn)上來看，建筑密度對空環(huán)境的影響超過容積率在經(jīng)濟(jì)發(fā)展及空間環(huán)境優(yōu)化雙重要求下樹立緊湊型的城市發(fā)展理念就顯得由為必要。2．2尊重容積率的政策屬性城市規(guī)劃天生就具有規(guī)定性、政治性，而非單純的技術(shù)性和科學(xué)性活，在這樣的條件下容積率的政策調(diào)控作用是引導(dǎo)城市建設(shè)控制城市發(fā)展方向塑造城市空間結(jié)構(gòu)的重要手段。容積率的這種屬性，決定了容積率制定更應(yīng)看重其的過程體系，從某種程度上說，容積率制定的程序合法性更勝于其技術(shù)理性事實上容積率也并不是一個可以精確到分毫的科學(xué)指標(biāo)研究容積率的制定其目的在于將其定義在一個合理的范內(nèi)加強(qiáng)其科學(xué)性和程序制定的合法性。合理的容積率，因條件變化而變化。經(jīng)驗主義在容積率制定上，也并不是一個徹底的貶義詞一定層面上的容積率制定是需要依賴經(jīng)驗的事實上無論是在技術(shù)角度包裝下的GIS平臺研究容積率，還是基于交通影響的容積率確定方式，其核心參數(shù)的設(shè)置依靠的還是經(jīng)驗值尊重容積率的政策屬性意味著一定層面的容積率控制不是絕對的僵化的數(shù)字指標(biāo)。作為“相對指標(biāo)”，容積率應(yīng)該有一定的彈性，是可以“談判”的，需要注重的是容積率的談判的層次和底線。2．3正視容積率的經(jīng)濟(jì)技術(shù)屬性根據(jù)容積率的定義容積率可以轉(zhuǎn)化為（人*人均建筑面積/用地，其包涵的兩大因素即為人口和配套設(shè)施理論上說在滿足配套設(shè)施服務(wù)的基礎(chǔ)上人口容量的上限就不存在換句話說也就是容積率的上限并不存在在土地成本高建筑成本所占開發(fā)成本的比重日漸降低的情況下過去少見的高層超高層建筑如今已是遍地開單就這點(diǎn)上來講隨著經(jīng)濟(jì)和建筑技術(shù)的發(fā)展市場的對高層建筑的接受力已非同以往做為經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)而非單純的技術(shù)指標(biāo)容積率的高低理論上是可以由市場確定的即開發(fā)商在滿足配套設(shè)施的基礎(chǔ)上其可以自由確定容積率的高低但在實際作中受周邊現(xiàn)狀停車配建、日照影響及出入口條件等因素容積率并不是一個可以無限拔高的指標(biāo)這就要求微觀層面容積率的制定需要在滿足法律法規(guī)的基礎(chǔ)上正視其經(jīng)濟(jì)技術(shù)屬性使其科學(xué)化具體化。在這個角度上來說容積率并不是一“說不清道不明的混沌指標(biāo)只是其精確化的過程很長，需要的限制條件很多。3、對容積率制定機(jī)制的再認(rèn)識3．1以用地分類確定容積率城市用地的容積率可以分為公益性用地（如學(xué)校，醫(yī)療衛(wèi)生、市政公用設(shè)施用地等）和商業(yè)性用（居住商業(yè)商務(wù)工業(yè)等兩大類來確定公益性用地應(yīng)結(jié)合行標(biāo)準(zhǔn)制定容積率可不做要求在規(guī)劃編制中應(yīng)重點(diǎn)研究商業(yè)性用地在容積率控制方居住用地受公共配套設(shè)施及環(huán)境綜合承載力水平的限制宜采用上限控制商業(yè)和商務(wù)受配套設(shè)施的影響較小隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展及管理水平的提高如軌道交通的建設(shè)交通管理水平的提高及市政設(shè)施升級等其空間的承載力都會有較大的提升故商業(yè)商務(wù)用地宜采用獎勵控制從而調(diào)動社會力量共同致力于社會環(huán)境的改善和公益事業(yè)的建設(shè)工業(yè)用地因為和市域人口規(guī)模和分配沒有直接關(guān)系容積率應(yīng)以環(huán)境承載力為約束條件盡可能的發(fā)揮土地的效益故應(yīng)采用下限控制因產(chǎn)業(yè)類型的多樣性給容積率的控制提出了更為復(fù)雜的挑戰(zhàn)，故其容積率控制應(yīng)在最低容積率的基礎(chǔ)（國家規(guī)定的1.0強(qiáng)化與密度采用聯(lián)動控制避免花園廠房的出現(xiàn)。3．2分層確定將容積率納入總體規(guī)劃的范疇，強(qiáng)調(diào)其在控規(guī)階段，土地出讓條件階段的分層、分步設(shè)計具體可以通過由總體區(qū)域向控規(guī)編制單元由定性分析到定量分析由粗略推導(dǎo)向精細(xì)推導(dǎo)的方式進(jìn)行分階段的控制通過逐層分解最終實現(xiàn)對具體地塊的容積率控制首先是宏觀條件,包括城市的用地人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階,它們決定了這個城市的平均容積率進(jìn)而利用級差地租、劃政策和空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行粗概念的劃分；其次是在中觀層,通過控規(guī)的城市設(shè)計對容積率進(jìn)行空間上的分配與調(diào),使得容積率在空間分布上出現(xiàn)差異最,在微觀層面的土地出讓條件中通過交通影響條件地塊出入口條件日照要停車配建要求等對其進(jìn)行修,使最終的數(shù)值變得可行。3．2．1總規(guī)層面的“管理單元”定性確定宏觀層面的容積率分配應(yīng)該作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分將其上升到法定層面，從而保證土地開發(fā)的集約利用和城市結(jié)構(gòu)的有序構(gòu)建事實上容積率作為總體規(guī)劃的主要內(nèi)容已在2006年4月1日實施的《城規(guī)劃編制辦法》（中華人民共和國建設(shè)部令16號發(fā)布第三十一條已有明確要求中心城區(qū)規(guī)劃應(yīng)包括確定建設(shè)用地的空間布提出土地使用強(qiáng)度的管治區(qū)劃和相應(yīng)的控制指標(biāo)（建筑密度、建筑高度、容積率、人口容量等）。近年隨著控“管理單元的實踐越來越受到各方認(rèn)但其內(nèi)容不應(yīng)該是原來分圖則內(nèi)容的另一次疊加作“管理單元主要內(nèi)容的建設(shè)總量人口規(guī)模需要有更為宏觀的指導(dǎo)實際上容積率在宏觀層面的實踐在深圳和成都已有先例不同的是深圳市是作為總規(guī)的組成部分而成都市則由專題研究確定并應(yīng)用《成都市規(guī)劃管理技規(guī)定（2008宏觀層面的容積率控制是應(yīng)以經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平、城市人口、人均建筑面積指標(biāo)等內(nèi)容確定平均容積率在此基礎(chǔ)上再結(jié)合用地的區(qū)位價值城市空間結(jié)構(gòu)生態(tài)環(huán)境保道路交通條件、歷史街區(qū)保護(hù)、風(fēng)景名勝保護(hù)等對開發(fā)強(qiáng)度的影響，劃分容積率的分區(qū)形式，這一層面的容積率確定應(yīng)該是有一定的浮動的定性分析集約利用土地則是這一層面容積率確定第一要務(wù)。另一方面，宏觀層面對容積率的分配，因為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段不同，其容積率確定也不是一勞永逸的事情隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平提高一個城市一個片區(qū)可支的容積率就越高所以宏觀層面容積率的確定需要有時間維度的思考作為總體規(guī)劃的重要組成內(nèi)容，宏觀層面的容積率確定，需要與總規(guī)一起不斷的檢討與調(diào)整。3．2．2控制層面的“管理單元”定量確定與“地塊”定性確定控規(guī)層面的容積率作為法定規(guī)劃的核心指標(biāo)，是土地出讓條件編制的重要依據(jù)，具有承上啟下的作用，這一層面確定的容積率決定了公共服務(wù)設(shè)施和市政配套設(shè)施的服務(wù)水準(zhǔn)。然而總規(guī)層面確定的容積率是粗線條的需要通過公共服務(wù)設(shè)施承載力和市政服務(wù)設(shè)施的承載力特別是中小學(xué)等教育設(shè)施承載能力的進(jìn)一步驗證宏觀層面所確定的積率同樣無法關(guān)注城市空間的多樣性更無助于城市特色形象的塑造所以控規(guī)層面容積率確定需要做的工作是以總體階段的確定容積率為基礎(chǔ)通過公共服務(wù)設(shè)施和市政配套設(shè)施的校核確定總體的開發(fā)容量進(jìn)而通過城市設(shè)計的空間形態(tài)模型優(yōu)化措施由建筑高度所確立地塊的基準(zhǔn)容積率。這一層面的容積確定過程應(yīng)重點(diǎn)考慮城市視線廊道、空間景觀、歷史文物保護(hù)、建筑高度分區(qū)需求等對開發(fā)強(qiáng)度的影響在交通復(fù)雜地段可進(jìn)一步通過交通影響分析來優(yōu)化方案，由此在法定層面降低容積率可能給開發(fā)建設(shè)帶來的負(fù)面影響。3．2．3土地出讓條件層面的“地”定量確定由于涉及地塊的大小及周邊建設(shè)情況、交通出入口等現(xiàn)實情況，在控規(guī)層面依據(jù)空間模型所確定的地塊容積率并不一定具有可行性在這一階段的容積率制定需要通過更細(xì)致的可行性論證進(jìn)而在土地出讓之前最大限度降低開發(fā)出讓的負(fù)面影響這一層面的容積率確定包含日照采光等硬性前提和市政公共配套等彈性條件具體而言地塊的開發(fā)建設(shè)必須不造成周邊地塊日照時間的不足在滿足日照要求的前提下地塊的開發(fā)量需與公共配套相適應(yīng)超出現(xiàn)有承載能力的開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)考慮其配套設(shè)施是否具有擴(kuò)容的余地這一階段的容積率制定應(yīng)充分考慮地塊狀的建設(shè)特點(diǎn)和地塊發(fā)展的制約因素明確投資成本與產(chǎn)出效益在滿足地塊開發(fā)建設(shè)日照要求的硬性條件基礎(chǔ)上放眼城市角度綜合梳理景觀環(huán)保、公共配套市政基礎(chǔ)設(shè)施及交通條件等空間承載力制約因素及改善潛力達(dá)到現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會條件下最大限度土地的集約化利用在經(jīng)濟(jì)測算方面如果容積率需要談判那么其談判余地應(yīng)該由非居住用