新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)民工住房狀況范雷2014年12月26日14:51來源：中國發(fā)展觀察雜志社原標題：新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)民工住房狀況在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)自有住房的獲得關(guān)系到他們在城鎮(zhèn)的定居及社會融入。從目前情況看，城鎮(zhèn)外來農(nóng)業(yè)戶籍家庭在城鎮(zhèn)的住房狀況并不樂觀。他們在住房產(chǎn)權(quán)擁有、住房類型、住房質(zhì)量、住房面積，以及城鎮(zhèn)保障性住房擁有等方面，均落后于城鎮(zhèn)本地農(nóng)業(yè)戶籍家庭和非農(nóng)戶籍家庭。在我國目前的城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村人口在住房市場中市場能力的缺乏，以及戶籍制度影響下的城鎮(zhèn)保障性住房獲得條件的阻隔，嚴重影響著農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)獲得住房的可能性，也阻礙著我國城鎮(zhèn)化進程的進一步發(fā)展。因此，建立有利于推動城鎮(zhèn)化進程，使外來人口獲得住房保障的住房制度尤為重要。農(nóng)民工群體是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的主力，他們在城鎮(zhèn)的有效融入、公平享受公共服務(wù)和社會福利成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。長期以來，在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的影響下，農(nóng)民工群體以往返于城鄉(xiāng)的方式在城鎮(zhèn)務(wù)工，雖然極大地推進了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，但其自身卻無法真正在城鎮(zhèn)落戶。其中，除了戶籍制度等因素的影響外，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)住房市場化背景下，缺乏市場能力，且難以享受城鎮(zhèn)保障性住房等，也是其難以真正落戶的重要原因。改革以來，我國城鎮(zhèn)居民住房在延續(xù)建國后再分配住房體制基礎(chǔ)上，經(jīng)過再分配與市場化并軌住房體制，最終走向了市場化住房體制。城鎮(zhèn)居民的住房條件得到較大改善，城鎮(zhèn)居民的住房自有率得到較大提高，住房的市場化程度不斷增加，住房價值持續(xù)攀升。而農(nóng)民工群體則在參與城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，并未有效享受城鎮(zhèn)住房市場化的成果，無論是其在城鎮(zhèn)的住房自有率、還是住房質(zhì)量及居住設(shè)施條件，均處于城鎮(zhèn)住房市場的邊緣。本文通過中國社會科學院社會學所主持的中國社會狀況綜合調(diào)查2011年和2013年數(shù)據(jù)（CSS2011、CSS2013），對農(nóng)民工群體的住房狀況進行描述和分析，以引起社會對新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工在城鎮(zhèn)住房問題的關(guān)注。就一般情況而言，城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展將有效推進城鎮(zhèn)住房市場化的提高，城鎮(zhèn)化所帶來的巨大的增量住房需求得以釋放，農(nóng)村人口從農(nóng)村向中小城鎮(zhèn)、由中小城鎮(zhèn)向大中城市、由大中城市向特大型城市梯度轉(zhuǎn)移、定居。城鎮(zhèn)人口的增加不僅推動著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，也帶來了住房市場化條件下龐大的住房需求。但在我國目前的城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村人口在住房市場中市場能力的缺乏，以及戶籍制度影響下的城鎮(zhèn)保障性住房獲得條件的阻隔，嚴重影響著農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)獲得住房的可能性，也阻礙著我國城鎮(zhèn)化進程的進一步發(fā)展。就目前我國農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房狀況看，主要表現(xiàn)為以下特點：（一）住房產(chǎn)權(quán)方面，農(nóng)村進城務(wù)工人員的城鎮(zhèn)住房自有產(chǎn)權(quán)比例較低。調(diào)查結(jié)果表明，目前城鎮(zhèn)常住人口家庭中，有70.7%的人居住在自有住房，有20.7%的人雖有自有住房但目前租住各類住房，有8.6%的人沒有自有住房。從戶籍及流動情況看，表5顯示，城鎮(zhèn)常住人口中，現(xiàn)住房自有產(chǎn)權(quán)方面，本地非農(nóng)戶籍居民最高，84%的人擁有現(xiàn)住房的產(chǎn)權(quán)；其次為本地農(nóng)業(yè)戶籍，其現(xiàn)住房產(chǎn)權(quán)自有率為79.4%；而外來非農(nóng)戶籍人群中有54%的人租住住房，其現(xiàn)住房現(xiàn)住房產(chǎn)權(quán)自有率為46%；而外來農(nóng)村戶籍人群有76.8%的人租住住房，表明農(nóng)村進城務(wù)工人員在城鎮(zhèn)的住房產(chǎn)權(quán)狀況較差（見表1）。表工：分戶籍及流成I狀況現(xiàn)住房產(chǎn)權(quán)褥有情況單位二%本地農(nóng)業(yè)P璃外來農(nóng)業(yè)戶輻本糊醫(yī)戶需外來3PS戶疆住自有住房79.423：84,C46。有自有性房h但目前租住15472弗.6租住昌免住房S.214115.4100.010。,。1QO.O100.0（二）住房構(gòu)成方面，本地農(nóng)村戶籍人群的居住狀況相對較差，外來農(nóng)村戶籍人群次之。調(diào)查結(jié)果顯示，從房屋類型看，本地農(nóng)村戶籍的現(xiàn)住房類型以3層以下樓房和平房占多，合計為57.5%；外來農(nóng)村戶籍人群次之，其現(xiàn)住房類型為3層以下樓房和平房合計為33.4%；而本地非農(nóng)戶籍和外來非農(nóng)戶籍的現(xiàn)住房類型則主要以6層以下樓房居多。

從房屋結(jié)構(gòu)看，本地農(nóng)村戶籍人群現(xiàn)住房中，20.5%的人住房為磚木結(jié)構(gòu)；外來農(nóng)村戶籍人群因在城鎮(zhèn)務(wù)工而租用城鎮(zhèn)居民住房，因此在房屋結(jié)構(gòu)上與本地非農(nóng)戶籍差別不大（見表2）。表2：分戶籍及流動狀況現(xiàn)住房構(gòu)成情況單位’%本地農(nóng)業(yè)戶籍外來農(nóng)業(yè)戶相本地非農(nóng)戶籍外來非農(nóng)戶籍平房28116,412,39.33層以下格房29.41701317-6房屋類蟄 6層以下樓房312468SL55”9層以下樓房9314,817,415.6層以上樓房之。sr5.814.2利100.0100.0ioao54.264,164.670.5混合?22.621122,620.8房屋結(jié)構(gòu) 借水博掏20.512.711.27J箕他LB33不清廷.8131.3等十100.0100.0100.010O.D（三）住房質(zhì)量方面，外來農(nóng)村戶籍居民居住質(zhì)量較差。調(diào)查結(jié)果顯示，從廚房、廁所、自來水、洗浴等方面的獨用情況看，本地非農(nóng)戶籍居民的居住質(zhì)量較高，86.9%的人擁有全部的獨用設(shè)施；而外來農(nóng)村戶籍居民居住質(zhì)量較差，61.5%的人擁有全部的獨用設(shè)施，而18.7%的人則無一項獨用設(shè)施（見表3）。盡管外來農(nóng)村戶籍人群大部分租用城鎮(zhèn)居民住房，而在住房構(gòu)成上與本地非農(nóng)戶籍人群沒有表現(xiàn)出明顯差別，但在住房質(zhì)量上出于居住成本考慮，外來農(nóng)村戶籍人群更易選擇低租金的居住質(zhì)量較差的住房居住。

表3：陰錯及根狀融的質(zhì)量情況 則囑本地農(nóng)業(yè)戶捐外來農(nóng)業(yè)戶籍本期深戶箱外來三際戶第無融用設(shè)施231S.71.314.4有1碗獨用設(shè)施3.1521.21.S有2眼速用設(shè)施5.853Z92A有3睡獨用設(shè)施113937.-663全部為獨用77.5615M975,2密十100.0100.0100.010Q.Q（四）住房面積方面，外來農(nóng)村戶籍人群的家庭人均居住面積最少。我們將城鎮(zhèn)常住人口家庭人均居住面積分為五等分。其中，最低組平均為10.7平方米，次低組平均為21.1平方米，中間組平均為29.1平方米，次高組平均為40.8平方米，最高組平均為87.7平方米。城鎮(zhèn)常住人口家庭人均住房建筑面積平均為32.5平方米。妻4:分戶籍;&流動狀況現(xiàn)住房面積情況本地農(nóng)業(yè)戶籍外來農(nóng)亞戶培本期濃F箱另陳m法戶籍羸蹴17.056.020.83L6次睡21.921.2272249中間羽16」10.01汕20.2次描絹24.68.122.8148最高組2044.09國氏6爭?十100.0100.0100.0100.0表4顯示，以戶籍及流動情況看，本地農(nóng)村戶籍居民人均居住面積最高，人均44.9平方米；本地非農(nóng)戶籍居民其次，人均32.5方平米；而外來農(nóng)村戶籍居民居住面積最低，人均21.1平方米，56%的家庭人均面積處于最低組。（五）城鎮(zhèn)保障性住房分配過程中，農(nóng)村戶籍居民難以獲得。

隨著中國城市化進程的快速推進，人口向大城市的流動加劇了大城市居住緊張狀況；同時住房市場化過程中住房價格的快速上漲也使得城市低收入居民的居住狀況日益惡化。為解決上述問題，各地政府自2000年代中期借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，開始了面向城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭提供保障性住房的建設(shè)，并在2010年代初期加快了這一進程。保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房。到2010年底，中國城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率已達7%到8%，1140萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭住房困難問題得到解決。據(jù)CSS2013數(shù)據(jù)，目前城鎮(zhèn)常住人口家庭中租住廉租房比例為5.1%，購買保障房比外來農(nóng)財?shù)诒镜豝農(nóng)戶篇例為2.9%。本地農(nóng)業(yè)戶0外來三話門圾表5;不同戶籍分類的自有住房產(chǎn)權(quán)所有者自建所購買商品房帕買保薜房購買原公房購買小產(chǎn)權(quán)割買在忖私有＜主房其他外來農(nóng)財?shù)诒镜豝農(nóng)戶篇例為2.9%。本地農(nóng)業(yè)戶0外來三話門圾表5;不同戶籍分類的自有住房產(chǎn)權(quán)所有者自建所購買商品房帕買保薜房購買原公房購買小產(chǎn)權(quán)割買在忖私有＜主房其他69.6100.0100.0100,0100,0從調(diào)查結(jié)果看，由于保障性住房的制度設(shè)計較多地考慮到本地非農(nóng)業(yè)戶籍家庭的住房需求，致使農(nóng)業(yè)戶籍人口家庭無法獲得城鎮(zhèn)保障性住房。調(diào)查顯示，本地農(nóng)村戶籍和外來農(nóng)村戶籍家庭目前自有住房產(chǎn)權(quán)住房中，購買保障性住房的比例僅分別為0.5%和0.1%，而本地非農(nóng)戶籍及外來非農(nóng)戶籍家庭購買保障性住房比例則分別為3.1%和1.6%，遠高于農(nóng)業(yè)戶籍家庭。綜合上述指標看，除住房構(gòu)成一項外來農(nóng)村戶籍群體與非農(nóng)戶籍群體較為一致外，在住房產(chǎn)權(quán)、住房質(zhì)量、住房面積方面、保障性住房擁有率均低于其他群體。而從在本地居住時間看，外來農(nóng)村戶籍群體中53.2%的人在本地居住時間達

5年以上，平均居住時間為6.6年。2013年底，我國城鎮(zhèn)常住人口73111萬人。經(jīng)計算，外來農(nóng)村戶籍人口在城鎮(zhèn)常住人口中的比例為14.8%,其人口規(guī)模估計達到10820萬人。因此，改善這一群體在城鎮(zhèn)的居住條件成為一項巨大的社會工程。表5：分戶籍及流動狀況現(xiàn)住房不平等狀況本網(wǎng)農(nóng)業(yè)戶裾外來農(nóng)業(yè)戶籍本順濃戶籍外來非農(nóng)戶籍所砒腳搦自有率）住房構(gòu)成住房面枳保障性f±房帶同比例自育住房比例高平晨禱木較多;蛹設(shè)施比例高人均面積高Me自有住房比例極低6層以下胭混居多雌睡比例TS人均面積its低低目有住房比節(jié)扃6層以下麻昆居第拽用設(shè)施比例高3面，眠高高自有住房比例T6層以下綱混居蒂獨用設(shè)魁匕例較高人均面曬高皎高長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導致的城鄉(xiāng)分離，使農(nóng)村居民無法在城鄉(xiāng)間流動，更勿論其在城鎮(zhèn)的定居。隨改革進程的推進，農(nóng)村居民進城務(wù)工的障礙基本消除，但其在城鎮(zhèn)的定居則因住房問題始終無法真正解決。由于農(nóng)村進城務(wù)工人群被屏蔽在城鎮(zhèn)住房再分配體制之外，不能獲得城鎮(zhèn)住房再分配體制的福利，也就無法獲得再分配體制轉(zhuǎn)軌中所轉(zhuǎn)移的市場能力。而在城鎮(zhèn)住房全面市場化的狀態(tài)下，外來農(nóng)村戶籍人群唯有依靠其自身收入來實現(xiàn)其在城鎮(zhèn)的以市場為基礎(chǔ)的住房貨幣化分配。相對于外來農(nóng)村戶籍人群在城鎮(zhèn)務(wù)工所受到的來自就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)限制，其在住房方面的狀況就更為艱難。這也是造成這一群體在城鄉(xiāng)間“候鳥式”流動的關(guān)鍵性原因之一。相比住房再分配體制轉(zhuǎn)型過程中城鎮(zhèn)居民間所表現(xiàn)出的住房不平等，外來農(nóng)村戶籍人群面對貌似公平的住房市場所承受的住房不平等程度則更甚。因此，以往當我們探討城鎮(zhèn)住房市場化獲得機制的時候，均是以再分配體制的存在為前提的。而真正需要以自身市場能力獲得城鎮(zhèn)住房分配的外來農(nóng)村戶籍人群，在住房市場化體制下卻表現(xiàn)出無能為力。2000年代中期政府在解決城鎮(zhèn)中低收入住房困難居民住房問題的同時，也意識到了外來農(nóng)村戶籍居民的城鎮(zhèn)住房需求。原建設(shè)部于2005年初首次將研究解決農(nóng)民工住房問題列為年度工作重點，2006年《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中明確表示，要多渠道改善農(nóng)民工居住條件。2007年原建設(shè)部《全

國住房公積金繳存使用情況》首次提出，應(yīng)將住房公積金制度覆蓋范圍擴大到包括在城市有固定工作的農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)各類就業(yè)群體。但城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)依舊延續(xù)了再分配體制的特征，也就無法解決外來農(nóng)村戶籍人群的城鎮(zhèn)住房需求。隨著住房市場化的推進，原有的再分配體制中的相關(guān)因素淡出或合法轉(zhuǎn)化為市場能力之后，保障性住房制度的成敗就成為衡量和評價市場化體制下住房平等的關(guān)鍵。因此，建立有利于推動城鎮(zhèn)化進程，使外來人口獲得住房保障的住房制度尤為重要。我們必須認識到，一個將外來農(nóng)村戶籍群體擯棄在外的住房市場化體制和保障性住房體制，就必然帶有再分配體制的印記，或者說也只有再分配體制的變相存在，才會衍生出將外來農(nóng)村戶籍群體擯棄在外的住房市場化體制和保障性住房體制。2013年底中央農(nóng)村工作會議將城鎮(zhèn)化時間表進一步細化，提出了三個“1億”目標。所謂三個“1億”，即到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的