民事檢察監(jiān)督的啟動原理

2010年，最高檢察官發(fā)布的《關于加強和完善民事檢察官工作的決定》是對一系列司法改革和理論研究成果的總結和完善，對民事檢察官制度的基本問題作出了明確界定，對民事檢察官的發(fā)展具有重要的里程碑。其中,民事檢察監(jiān)督“在性質(zhì)上是對公權力的監(jiān)督”是最基礎和核心的論斷,厘清了民事檢察監(jiān)督與審判權、當事人訴訟權利及實體私權、審判監(jiān)督多元化體系等重要關系范疇?；谇笆稣摂嗪同F(xiàn)行規(guī)范的考察,民事檢察監(jiān)督的啟動具有鮮明的依職權屬性。一、審判權的監(jiān)督主體和監(jiān)督對象法律監(jiān)督機關的憲法定位決定了民事檢察制度價值實現(xiàn)的起始路徑和權力邊際只能是對公權力(審判權)的監(jiān)督,監(jiān)督對象是法院的民事審判和執(zhí)行活動。對此,應當準確把握民事檢察監(jiān)督權與審判權、民事檢察監(jiān)督權與當事人訴訟權利及實體私權兩對重要范疇。(一)審判關系的被動性在審判啟動程序上,當事人對自身訴權的行使是法院發(fā)動審判的起點和條件,沒有起訴則沒有審判,且法院負有“不得拒絕審判”的義務,審判的被動性是訴審關系的重要特征。但在民事訴訟監(jiān)督中,檢察權與審判權的關系并非如此:檢察機關作為公權機關不是訴的一造,對實體權利并無自身訴求,也不代表任何當事人,民事檢察監(jiān)督的性質(zhì)是公權力對公權力的監(jiān)督,監(jiān)督對象始終是法院審判權和執(zhí)行權的運行,目標是維護司法公正?！耙话阋饬x上,民事再審程序具有三方面功能:救濟、糾錯與監(jiān)督?！?二)民事檢察監(jiān)督的性質(zhì)1.監(jiān)督申請權與檢察監(jiān)督權的關系。修改前的民事訴訟法對當事人的監(jiān)督申請權并未作出規(guī)定,2001年制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》(以下簡稱《辦案規(guī)則》)雖然把“當事人或者其他利害關系人申訴”作為檢察機關受理案件的來源之一,但該“申訴”只是一種憲法層面的公民權利和案件線索來源,沒有獲得訴訟法上訴訟權利的名分。修改后的民事訴訟法將當事人的監(jiān)督申請權作為一項重要的訴訟權利正式寫入法律,至此,當事人不僅法定地享有起訴權、上訴權、再審申請權,也法定地享有監(jiān)督申請權,民事檢察由此第一次法定地與當事人的訴訟權利扯上關系。但檢察機關發(fā)動監(jiān)督的依職權屬性并未改變,即檢察機關只要“發(fā)現(xiàn)”法院的訴訟活動有違法情形,則“應當”依職權予以監(jiān)督。最高法在起草《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《民事訴訟法解釋》)征求意見中,全國人大法工委認為,“根據(jù)民事訴訟法第二百零八條的規(guī)定,人民檢察院可以依職權提出抗訴或者檢察建議?！?.審查監(jiān)督申請的依職權屬性。盡管民事訴訟法規(guī)定當事人在第二百零九條所列三種情形下“可以”向檢察機關申請監(jiān)督,檢察機關在決定是否受理時應當審查該申請是否屬于法定情形,但因法定的三種情形均屬“用盡法院救濟”的程序事項,檢察機關此時的審查只是形式上、程序性的審查,并不涉及案件實質(zhì)內(nèi)容,最終是否發(fā)動檢察監(jiān)督,還須在受理申請后經(jīng)過案件的實質(zhì)審查作出決定。檢察機關對案件實質(zhì)審查的內(nèi)容是生效裁判及調(diào)解書是否具有民事訴訟法第二百條規(guī)定的監(jiān)督情形,不受當事人申請事由的限制,申請事由是否成立,并不影響檢察機關依法對生效裁判是否正確自行作出判斷。從這個意義上講,檢察機關發(fā)動監(jiān)督并非對當事人監(jiān)督申請的支持,決定不監(jiān)督也非對當事人監(jiān)督申請的不支持。與此相較,法院對當事人再審申請的審查及決定再審則體現(xiàn)出明顯的依申請屬性。最高法《關于受理審查民事申請再審案件的若干意見》第十一條規(guī)定:“人民法院審查申請再審案件,應當圍繞申請再審事由是否成立進行,申請再審人未主張的事由不予審查?！逼渌痉ń忉寣Υ艘灿写笾孪嗤囊?guī)定。申請再審事由成立的,裁定再審;申請再審事由不成立,則裁定駁回,并闡明駁回的理由和法律依據(jù)。可見,法院對再審申請的審查以當事人的申請事由為依據(jù)和限度,這與檢察機關審查監(jiān)督申請的依職權性存在區(qū)別。3.民事檢察監(jiān)督對當事人訴訟權利的保障性和對實體權利的非救濟性。對公權力的監(jiān)督屬性決定了民事檢察的價值追求是維護司法公正,并不直接體現(xiàn)對當事人實體權利的救濟,而是通過行使法律監(jiān)督權促使法院啟動相應訴訟程序,為當事人提供訴訟機會的保障,而對實體權利的救濟則間接通過法院的公正審判和執(zhí)行得以體現(xiàn)。司法實踐中,常見“檢察機關為當事人挽回損失”之類的表述,是有悖于民事檢察的監(jiān)督屬性、職能定位和價值追求的?？偟膩碇v,民事檢察監(jiān)督與既存訴訟結構之間構成了另一個相對獨立的檢察—訴訟結構體系,“對公權力的監(jiān)督”屬性決定了檢察—訴訟關系不同于當事人與法院之間“不告不理”的被動訴審關系,在檢察機關與法院、當事人的關系之間,檢察監(jiān)督體現(xiàn)出較為鮮明的主動性和依職權性。如果說民事訴訟結構是一個兩造平等對抗、法院居中裁判的等腰三角形,那么,檢察—訴訟關系是一個立體的三角錐,檢察權成為了發(fā)動但并不介入訴訟結構的第四極。與法院的中立、超脫地位相比,檢察監(jiān)督是中立之上的中立、超脫之外的超脫。二、從多元化的監(jiān)督和管理體系中定位民事檢察官監(jiān)督體系的定位(一)多元化監(jiān)督權的自身特點民事訴訟法確立的多元化審判監(jiān)督體系中,當事人申請再審、院長發(fā)現(xiàn)并提交審委會決定、上級法院決定、檢察監(jiān)督等四種再審途徑具有不同的內(nèi)在屬性:第一,當事人申請再審屬當事人行使自身訴訟權利,再審程序的啟動具有被動性;后三種途徑啟動再審具有主動性和職權性。第二,當事人申請再審主要體現(xiàn)再審程序的救濟功能;后三種再審途徑主要體現(xiàn)再審程序的糾錯與監(jiān)督功能。第三,前三種再審途徑是既存訴訟結構內(nèi)程序的自主運行,具有內(nèi)生性;檢察監(jiān)督是既存訴訟結構外啟動程序的新生動力,具有外源性。在多元化審判監(jiān)督體系中,民事檢察監(jiān)督具有自身的特點:與當事人申請再審相比,民事檢察監(jiān)督作為法律監(jiān)督權的重要組成部分,是公權力對公權力的監(jiān)督,具有專門性、職權性和強制性;與法院的自我監(jiān)督(院長提交審委會啟動再審或上級法院啟動再審)相比,檢察監(jiān)督是獨立的外源性監(jiān)督,更具超脫性。(二)申請監(jiān)督的“生產(chǎn)國”2012年修改的民事訴訟法將“人民法院駁回再審申請”“人民法院逾期未對再審申請作出裁定”“再審判決、裁定有明顯錯誤”三種情形作為當事人申請檢察監(jiān)督的前置條件,從根本上解決了實踐中長期存在的“多頭申訴”造成法檢兩院程序沖突、浪費司法資源的問題,理順了再審申請權與監(jiān)督申請權的順位,確立了申請監(jiān)督的“用盡法院救濟”原則,即當事人申請檢察監(jiān)督的前提是用盡既存訴訟結構內(nèi)向法院的救濟途徑,《監(jiān)督規(guī)則》第三十一條、第三十二條、第三十三條均是該原則的延伸。“用盡法院救濟”原則的確立,不僅是司法實踐的需要,而且具有內(nèi)在合理性:民事訴訟作為私益訴訟,理應遵循私權自治原則,以當事人自身訴訟權利行使為先導,優(yōu)先通過既存訴訟結構內(nèi)部程序機制完成權利救濟;檢察監(jiān)督作為外源性公權力,則應作為維護司法公正的最后保障,尊重和促進當事人行使訴訟權利,遵循謙抑和自持原則。三、司法實踐中對《監(jiān)督規(guī)則》的修正建議在民事檢察監(jiān)督啟動程序的具體運用方面,《監(jiān)督規(guī)則》顯然作了較大程度的修正與細化,結合《民事訴訟法解釋》有關規(guī)定,司法實踐中應注意以下問題:(一)不納入監(jiān)督范圍的筆者認為,盡管當事人申請監(jiān)督的事由不對檢察機關是否發(fā)動監(jiān)督構成影響,但當事人申請監(jiān)督的請求范圍屬于其自身權利的主張,依照私權自治和權利處分原則,對當事人沒有提出的監(jiān)督請求,檢察機關不應納入監(jiān)督范圍?？少Y參照的是,最高法《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉審判監(jiān)督程序若干問題的解釋》第三十三條規(guī)定“:人民法院應當在具體的再審請求范圍內(nèi)或在抗訴支持當事人請求的范圍內(nèi)審理再審案件。當事人超出原審范圍增加、變更訴訟請求的,不屬于再審審理范圍?！边@表明,法院對抗訴再審案件的審理范圍以“抗訴支持當事人請求的范圍”為限,其中暗含了抗訴的范圍應當以當事人申請監(jiān)督的請求范圍為限,盡管對“當事人請求的范圍”的理解可能存在“原審訴訟請求的范圍”和“申請監(jiān)督的請求范圍”的爭議,但基于私權自治和權利處分原則,后一理解較為合理。(二)當事人申請監(jiān)督,應依法監(jiān)督對于依職權監(jiān)督的案件范圍,《監(jiān)督規(guī)則》與《民事訴訟法解釋》作了不盡一致的規(guī)定:1.《監(jiān)督規(guī)則》第四十一條和第一百一十七條規(guī)定了依職權監(jiān)督的案件范圍,但以下問題值得注意:(1)依職權監(jiān)督不排斥當事人申請監(jiān)督?！皳p害國家利益或者社會公共利益的”和“審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的”兩類情形,檢察機關可依職權監(jiān)督,當事人也可依據(jù)民事訴訟法的規(guī)定申請監(jiān)督;審判、執(zhí)行人員違法行為監(jiān)督案件的來源還可以包括案外人的舉報、控告。(2)只能依職權監(jiān)督。按照民事訴訟法第二百零九條第二款和《監(jiān)督規(guī)則》第三十一條第六項規(guī)定的“申請監(jiān)督一次性原則”,當事人對檢察監(jiān)督引起的再審裁判及調(diào)解書不得申請監(jiān)督,但檢察機關可以依據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第四十一條第三項和第一百一十七條第一項的規(guī)定依職權予以再次監(jiān)督。(3)對民事訴訟法規(guī)定的對審判人員違法行為的依職權監(jiān)督予以分化調(diào)整。民事訴訟法第二百零八條第三款規(guī)定檢察機關有權對審判人員違法行為實施監(jiān)督,但并未將其納入第二百零九條當事人申請監(jiān)督的范圍,因此,可以認為此類案件屬于檢察機關依職權監(jiān)督的范圍。但《監(jiān)督規(guī)則》對此作了較為復雜的修改:1第二十四條第二項將審判人員違法行為納入當事人申請監(jiān)督的范圍;2第三十三條對可以通過提出異議、申請復議或者提起訴訟進行糾正的審判人員違法行為,當事人未向法院申請糾正而直接申請監(jiān)督的,檢察機關不予受理。3第四十一條第二項將審判、執(zhí)行人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為納入檢察機關依職權監(jiān)督范圍;4第七章“對審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督”之第九十九條將民事訴訟法規(guī)定的對審判人員違法“行為”的監(jiān)督擴張到違法“情形”的監(jiān)督,即將對人的監(jiān)督擴張到對案件的監(jiān)督。此外,民事訴訟法第二百條第十三項將“審判人員審理該案件時有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為”列為對生效裁監(jiān)督的情形。綜合以上條文,應注意把握以下兩點:1在監(jiān)督范圍上,對審判人員違法行為的監(jiān)督既包括對人的監(jiān)督,也包括對案件本身的監(jiān)督;2在監(jiān)督方式上,存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等較為嚴重的職務違法行為的生效裁判應依法采取抗訴或再審檢察建議方式監(jiān)督,其他違法行為無論是對人的監(jiān)督還是對案件的監(jiān)督均只能采用一般檢察建議的方式監(jiān)督。2.《民事訴訟法解釋》第四百一十三條至第四百一十七條規(guī)定了檢察機關依職權監(jiān)督和依申請監(jiān)督的受理審查。按照《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》一書所述,《民事訴訟法解釋》第四百一十三條明確規(guī)定“對于損害國家利益、社會公共利益的判決、裁定、調(diào)解書,檢察機關可以依職權監(jiān)督。該規(guī)定解釋了民事訴訟法第二百零八條中依職權監(jiān)督的范圍?！?三)有限監(jiān)督原則1.對怠于行使再審申請權的失權規(guī)定(《監(jiān)督規(guī)則》第三十一條)。依照規(guī)定,當事人向法院申請再審超過法定期限的,法院應當裁定駁回再審申請,如果當事人依照民事訴訟法第二百零九條第一款第一項“人民法院駁回再審申請的”規(guī)定申請監(jiān)督,檢察機關是應當受理的。但由于裁定駁回再審申請的實質(zhì)原因在于當事人怠于行使再審申請權,因此,《監(jiān)督規(guī)則》對民事訴訟法的該項規(guī)定作了限縮,即“申請再審超過法律規(guī)定的期限的”,檢察機關對監(jiān)督申請亦不予受理。2.對一審生效裁判的有限監(jiān)督(《監(jiān)督規(guī)則》第三十二條)。在當事人依法可以上訴而未提出上訴,且法院已對當事人再審申請作出否定性評價(裁定駁回)的情況下,檢察機關亦不宜受理當事人的監(jiān)督申請。因此,應特別注意的是:(1)雖然適用一審程序?qū)徖碜鞒龅脑賹彶门幸矊倏梢陨显V的裁判,但《監(jiān)督規(guī)則》并未對這類“一審裁判”的監(jiān)督申請予以限制,如果當事人依照民事訴訟法