香港行政長(zhǎng)官憲制地位問(wèn)題研究香港行政長(zhǎng)官憲制地位研究從《基本法》彈劾條款切入

一、普選:明確行政長(zhǎng)官憲制地位的未來(lái)目前，香港社會(huì)上的各種力量正在就2017年總統(tǒng)選舉計(jì)劃展開激烈討論。立法爭(zhēng)議主要集中在想到機(jī)制的設(shè)計(jì)上。泛民主派議員比較推崇“三軌提名”方案,即在《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱:《基本法》)規(guī)定的提名委員會(huì)提名候選人的基礎(chǔ)上,增加“公民提名”及“政黨提名”候選人。①中聯(lián)辦宣傳文體部部長(zhǎng)郝鐵川對(duì)此評(píng)論認(rèn)為,這明顯是企圖架空、削弱提名委員會(huì)權(quán)力的方案,因而也是違反《基本法》的方案。②隨著特區(qū)政府官員對(duì)方案的否定,出現(xiàn)了特區(qū)政府與特區(qū)立法會(huì)的對(duì)抗。③可見(jiàn),目前香港憲制改革的爭(zhēng)論焦點(diǎn)集中在是否通過(guò)提名機(jī)制“過(guò)濾”泛民主派提名的候選人,使其最終無(wú)法獲得行政長(zhǎng)官候選人參與普選的機(jī)會(huì)。對(duì)此只有兩種解答:要么讓泛民主派議員通過(guò)提名機(jī)制進(jìn)入行政長(zhǎng)官候選名單,要么通過(guò)提名機(jī)制將泛民主派“篩出”行政長(zhǎng)官候選名單。這兩條非此即彼的道路選擇,使得行政長(zhǎng)官普選喪失了彼此妥協(xié)的空間。選擇第一條道路將面臨著后續(xù)的管治危機(jī),而選擇第二條道路可能使香港2017年行政長(zhǎng)官普選出現(xiàn)大規(guī)模游行示威的政治危機(jī)。顯而易見(jiàn),2017年普選的現(xiàn)時(shí)政治穩(wěn)定問(wèn)題主導(dǎo)了目前的香港憲制改革。在此問(wèn)題上,除了短期的政治衡量與博弈之外,我們更應(yīng)當(dāng)看到普選的法律機(jī)制爭(zhēng)論背后是明確特區(qū)行政長(zhǎng)官的憲制地位的長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。一旦2017年普選實(shí)現(xiàn)后,香港的地區(qū)政治將對(duì)行政長(zhǎng)官的人選擁有更多的自主性。在《基本法》已有的實(shí)踐中,中央政府的決定權(quán)、任命權(quán)以及立法會(huì)的彈劾權(quán)都處于沉睡狀態(tài)。而2017年之后的中央與特區(qū)的關(guān)系將更為復(fù)雜,這些“沉睡條款”都將成為政治斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)法律問(wèn)題。④因此,我們應(yīng)將2017年的普選問(wèn)題放在長(zhǎng)時(shí)段、制度化的視角內(nèi)思考。中央與特區(qū)更為根本的問(wèn)題乃是明確行政長(zhǎng)官的特殊憲制地位,并完善與之相關(guān)的特區(qū)法律制度,為普選上臺(tái)的行政長(zhǎng)官搭建制度約束框架。⑤行政長(zhǎng)官憲制地位模糊問(wèn)題已被泛民主派議員充分利用,并引起了諸多沖突,彈劾權(quán)的頻繁行使就是一例。2012年,曾蔭權(quán)因收受間接利益而引發(fā)多位議員要求啟動(dòng)彈劾程序;2013年,出于反對(duì)施政方案的目的,公民黨議員郭榮鏗提出針對(duì)梁振英的彈劾動(dòng)議。泛民主派多次試圖啟動(dòng)《基本法》中的彈劾條款,根本目的是為了瓦解行政長(zhǎng)官對(duì)于中央的忠誠(chéng)義務(wù)。2017年香港行政長(zhǎng)官普選后,行政長(zhǎng)官?gòu)椲乐贫缺貙⒊蔀槎喾疥P(guān)注的焦點(diǎn)。在內(nèi)地學(xué)術(shù)界,彈劾權(quán)的性質(zhì)以及其與特區(qū)行政長(zhǎng)官的關(guān)系并沒(méi)有得到充分討論,上述彈劾事件也未引起足夠的重視。其實(shí),《基本法》所規(guī)定的彈劾權(quán)與行政長(zhǎng)官的憲制地位密切相關(guān)。⑥在“一國(guó)兩制”的新型憲制中,行政長(zhǎng)官的憲制地位一直未獲得憲制性法律與特區(qū)法律的明確,學(xué)理上的討論也不多。行政長(zhǎng)官憲制地位的混亂引發(fā)了諸多法律問(wèn)題與爭(zhēng)端。2017年普選之后的行政長(zhǎng)官能否協(xié)調(diào)好中央與特區(qū)關(guān)系,能否順利施政,能否保持政治穩(wěn)定,能否保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮,都首先依賴于行政長(zhǎng)官憲制地位的明確。當(dāng)前,普選道路之爭(zhēng)的根本分歧也在于此。第一條道路方案在于將行政長(zhǎng)官理解為代表制,實(shí)際上將香港看作是獨(dú)立的政治實(shí)體,套用主權(quán)代表理論來(lái)辯護(hù);第二條道路方案在于將行政長(zhǎng)官理解為中央任命的特區(qū)首長(zhǎng),強(qiáng)調(diào)的是委托代理理論。香港基本法中多處提及上述兩種身份,兩者關(guān)系構(gòu)成基本法中行政長(zhǎng)官制度的基本框架,其沖突為后來(lái)香港特區(qū)法律制度埋下了許多的隱患。⑦其中,此前由曾蔭權(quán)收受利益事件引發(fā)的檢控與彈劾行政長(zhǎng)官的憲制危機(jī)將該問(wèn)題凸顯得極為清楚。本文擬從近年來(lái)《防止賄賂條例》⑧的修訂所引發(fā)的彈劾憲制隱患切入,具體分析行政長(zhǎng)官的憲制地位在目前的香港法律框架中面臨的困境,并分析此種困境的由來(lái)與未來(lái)可能的解決方案,為香港當(dāng)前的普選道路以及未來(lái)的彈劾制度設(shè)計(jì)提供一種更為長(zhǎng)效性的制度建議。二、從立法到條例2012年2月中下旬有傳媒報(bào)道,香港行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)伉儷曾接受款待,乘坐私人游艇和私人飛機(jī)外游,以及行政長(zhǎng)官租住香港數(shù)碼廣播公司股東黃楚標(biāo)的深圳物業(yè),可能涉及利益沖突等問(wèn)題,在社會(huì)上引起廣泛關(guān)注。曾蔭權(quán)因此于2012年2月26日宣布成立防止及處理潛在利益沖突獨(dú)立檢討委員會(huì),以檢討現(xiàn)時(shí)適用于行政長(zhǎng)官、行政會(huì)議非官方成員以及政治委任制度下官員的防止利益沖突的規(guī)管框架和程序,并提出改善建議。這個(gè)看似并非利益攸關(guān)的事件,在此后卻引發(fā)了憲制討論,并為未來(lái)的政治秩序埋下了不確定性隱患。現(xiàn)時(shí)適用于行政長(zhǎng)官利益收受的特區(qū)法律主要指《防止賄賂條例》?！斗乐官V賂條例》歷史悠久,與香港人本土記憶緊密相連。香港經(jīng)歷了上世紀(jì)70年代吏治極度敗壞的時(shí)期,《防止賄賂條例》就是時(shí)任香港總督的麥理浩為打擊貪腐于1971年頒布的。緊隨其后頒布的便是為眾人熟知的1974年《廉政公署條例》。兩個(gè)法例的設(shè)立目的乃是協(xié)助香港總督肅清混亂的貪腐現(xiàn)象,解決港英當(dāng)局長(zhǎng)久以來(lái)積重難返的吏治問(wèn)題。在當(dāng)時(shí)英國(guó)的憲政結(jié)構(gòu)下,香港總督擁有與目前行政長(zhǎng)官完全不同的憲制地位?？偠阶鳛橛?guó)女王的代表,在香港擁有絕對(duì)的權(quán)力,并且1971年《防止賄賂條例》乃是為了協(xié)助總督解決吏治問(wèn)題。⑨因而1971年的《防止賄賂條例》中關(guān)鍵的第4條、第5條、第8條、第10條中規(guī)定的“公職人員”并不包括總督。在原有的制度中,香港總督是不受香港刑事檢控程序約束的,因?yàn)樗怯?guó)女王在香港的代表。1917年《英皇制誥》第2條詳細(xì)地規(guī)定了英王與總督之間的授權(quán)關(guān)系:“皇室授權(quán)并指令總督兼總司令行使在他職權(quán)范圍內(nèi)之一切權(quán)力?？偠綑?quán)力來(lái)源依據(jù)本制誥及經(jīng)御筆簽署及蓋上御璽而頒發(fā)予他之委任狀,經(jīng)御筆簽署及蓋上御璽時(shí)頒發(fā)予他之皇室訓(xùn)令,樞密院敕令,皇室透過(guò)一名重要國(guó)務(wù)大臣傳達(dá)之指令以及本殖民地現(xiàn)行及日后制訂之有效法律?！币簿褪钦f(shuō),總督在香港是英國(guó)皇室在香港行使治權(quán)的代表,他的權(quán)力只來(lái)源于英國(guó)皇室?？梢哉f(shuō),因?yàn)橛辛烁鄱?英國(guó)在香港的統(tǒng)治才有了實(shí)施者。1997年香港回歸后,立法會(huì)一直要求特區(qū)政府修改《防止賄賂條例》,以一并適用于行政長(zhǎng)官。早在1999年1月,立法會(huì)已就行政長(zhǎng)官不受條例規(guī)管事宜質(zhì)詢特區(qū)政府。其后,政制事務(wù)委員會(huì)反復(fù)進(jìn)行了討論和研究。2005年,立法會(huì)成立小組委員會(huì)推動(dòng)政府加快立法進(jìn)程。2006年,政府承諾會(huì)在當(dāng)年5月之前提交條例草案,以求條例的部分條文適用于行政長(zhǎng)官,但并沒(méi)有兌現(xiàn)。有議員在2006年至2007年的多個(gè)場(chǎng)合,對(duì)于當(dāng)局遲遲未提交條例草案表達(dá)極度不滿。⑩直至2007年7月,政府才提出修改法案,并于2008年6月25日獲得立法會(huì)通過(guò)。2008年的《防止賄賂條例》修補(bǔ)條例將該法例的適用范圍首次延伸至行政長(zhǎng)官。其中,條例第4條規(guī)定的賄賂、第5條規(guī)定的為合約事務(wù)上給予協(xié)助等而作的賄賂、第10條規(guī)定的來(lái)歷不明財(cái)產(chǎn)這三項(xiàng)可由廉政公署的調(diào)查事項(xiàng)被延伸適用至行政長(zhǎng)官。就行政長(zhǎng)官是否納入條例規(guī)管的問(wèn)題,香港立法會(huì)展開了長(zhǎng)期的辯論。當(dāng)時(shí),立法會(huì)接納特區(qū)政府提出的理由,并沒(méi)有將《防止賄賂條例》第3條和第8條延伸適用至行政長(zhǎng)官。而這卻成了曾蔭權(quán)遭彈劾事件的法律焦點(diǎn)所在。特區(qū)政府認(rèn)為行政長(zhǎng)官間接利益收受不應(yīng)適用該條例的原因有以下幾個(gè)方面。輥輯訛一是《防止賄賂條例》所指的索取、接受和提供利益的罪行,一般是以主事人和代理人的關(guān)系為前提。公務(wù)員是特區(qū)政府的代理人,行政長(zhǎng)官并非代理人。行政長(zhǎng)官有獨(dú)特的憲制地位,所以難以將行政長(zhǎng)官納入《防止賄賂條例》所訂下的監(jiān)管機(jī)制內(nèi)。二是行政長(zhǎng)官已受有關(guān)公職人員行為失當(dāng)罪及賄賂罪、《防止賄賂條例》部分條文等規(guī)管以及受傳媒和市民的密切監(jiān)察,所以無(wú)須把行政長(zhǎng)官納入《防止賄賂條例》的第3條和第8條的規(guī)管范圍內(nèi)。三是《防止賄賂條例》第3條訂明行政長(zhǎng)官是批準(zhǔn)索取或接受利益的主管當(dāng)局,現(xiàn)時(shí)并無(wú)合適的主管當(dāng)局可以批準(zhǔn)行政長(zhǎng)官索取或接受利益。有建議指出,應(yīng)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)以批準(zhǔn)行政長(zhǎng)官索取或接受利益,但是當(dāng)時(shí)特區(qū)政府認(rèn)為行政長(zhǎng)官與這獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間并非存在主事人與代理人的關(guān)系,所以并不恰當(dāng)。四是由于行政長(zhǎng)官是政府的首長(zhǎng),與任何政府部門進(jìn)行任何業(yè)務(wù)往來(lái)的人士如果向行政長(zhǎng)官提供利益,都可能要負(fù)《防止賄賂條例》第8條訂明的法律責(zé)任。該條例若適用于行政長(zhǎng)官,其涵蓋范圍會(huì)較一般公務(wù)員適用的范圍更為廣泛,這可能令出于禮貌或敬意而向行政長(zhǎng)官贈(zèng)送小禮物或紀(jì)念品的市民誤墜法網(wǎng)。與港英時(shí)期的總督憲制地位相比,回歸后的香港行政長(zhǎng)官的憲制地位已經(jīng)改變。如果說(shuō)港督是英國(guó)女王在香港的代表,那么行政長(zhǎng)官就成為香港這個(gè)地方行政區(qū)域的代表者。在上述特區(qū)政府闡釋的原因中,行政長(zhǎng)官首先是特區(qū)首長(zhǎng),而不僅僅是普通的政府委托代理者。正是因?yàn)橄愀坌姓L(zhǎng)官代表了香港特區(qū),所以他還承擔(dān)了許多的禮儀性身份,如接受市民饋贈(zèng)。行政長(zhǎng)官作為特區(qū)首長(zhǎng),更多的是特區(qū)的抽象人格象征。三、《防止賄條例》與立法會(huì)實(shí)行刑事檢控,兩辯證明確規(guī)定,圍繞行政長(zhǎng)官啟動(dòng)彈《防止賄賂條例》雖然沒(méi)有直接規(guī)定行政長(zhǎng)官的憲制地位,但是因?yàn)樵摋l例特殊的歷史背景以及在現(xiàn)時(shí)政治中的適用,它成為了行政長(zhǎng)官憲制地位討論的最佳切入點(diǎn)。香港以往的歷史教育了香港民眾廉政治理的重要性。輥輰訛然而,當(dāng)行政長(zhǎng)官與廉政法制聯(lián)系在一起時(shí),行政長(zhǎng)官的憲制地位的內(nèi)在矛盾沖突便引發(fā)了香港的憲制危機(jī)。在曾蔭權(quán)收受利益事件曝光后,有議員希望立即啟動(dòng)《基本法》彈劾條款及2008年《防止賄賂條例》賦予立法會(huì)的彈劾權(quán),如香港立法會(huì)旅游界議員謝偉俊試圖依據(jù)《基本法》第73條第9項(xiàng)聯(lián)合15位議員提起彈劾動(dòng)議,組成特別調(diào)查委員會(huì)。此后,又有二十名泛民主派議員聯(lián)署提起彈劾動(dòng)議?！斗乐官V賂條例》于2008年修訂后,其第4條、第5條及第10條已延伸適用于行政長(zhǎng)官。該條例設(shè)立轉(zhuǎn)介機(jī)制,授權(quán)廉政專員在調(diào)查后,若有理由懷疑行政長(zhǎng)官有觸犯《防止賄賂條例》的罪行時(shí),可轉(zhuǎn)介律政司司長(zhǎng)。律政司司長(zhǎng)在收到廉政專員的轉(zhuǎn)介后,若有理由懷疑行政長(zhǎng)官有觸犯《防止賄賂條例》的罪行,可轉(zhuǎn)介立法會(huì)議員考慮是否根據(jù)《基本法》所訂的彈劾程序而采取行動(dòng)。由此產(chǎn)生的法律問(wèn)題是,在廉政公署調(diào)查結(jié)束之后,如果確實(shí)發(fā)現(xiàn)了在任行政長(zhǎng)官可能觸犯《防止賄賂條例》,廉政公署應(yīng)如何提起刑事檢控?如果立法會(huì)未能依據(jù)《基本法》第73條第9項(xiàng)成功啟動(dòng)彈劾程序,根據(jù)《防止賄賂條例》,當(dāng)廉政公署將相關(guān)事宜移交至律政司司長(zhǎng)時(shí),律政司司長(zhǎng)是否可以針對(duì)在任行政長(zhǎng)官提起刑事檢控?或者,立法會(huì)成功啟動(dòng)彈劾后報(bào)請(qǐng)中央人民政府批準(zhǔn),而后者沒(méi)有批準(zhǔn)罷免行政長(zhǎng)官的情況下,律政司司長(zhǎng)是否可以針對(duì)在任行政長(zhǎng)官啟動(dòng)刑事檢控?又或者,在立法會(huì)成功啟動(dòng)彈劾程序時(shí),律政司司長(zhǎng)是否可以同時(shí)針對(duì)在任行政長(zhǎng)官啟動(dòng)刑事檢控,讓彈劾程序和司法審判同時(shí)進(jìn)行?上述三種法律事態(tài)得以無(wú)序蔓延的癥結(jié)在于,針對(duì)行政長(zhǎng)官,律政司的刑事檢控和立法會(huì)的彈劾程序之間的順序如何沒(méi)有搞清。此問(wèn)題涉及《基本法》第73條第9項(xiàng)和《防止賄賂條例》第31AA條。在《基本法》條文沒(méi)有明確給予行政長(zhǎng)官以刑事豁免權(quán)的情況下,2008年《防止賄賂條例》增補(bǔ)條款第31AA條明確了兩套執(zhí)行方案。提請(qǐng)律政司長(zhǎng)官考慮對(duì)于一般的貪腐案件,《防止賄賂條例》規(guī)定廉政公署無(wú)權(quán)自行提起刑事檢控,《基本法》第63條規(guī)定律政司主管刑事檢察工作。而對(duì)于行政長(zhǎng)官貪腐的特殊案件,2008年《防止賄賂條例》增補(bǔ)條款第31AA條增加規(guī)定:“(1)盡管第30條另有規(guī)定,凡專員有理由懷疑行政長(zhǎng)官可能犯了本條例所訂罪行,專員可將該事宜提交律政司司長(zhǎng),讓律政司司長(zhǎng)考慮是否行使他在第(2)款下的權(quán)力。(2)盡管第30條另有規(guī)定,凡律政司司長(zhǎng)因根據(jù)第(1)款作出的提交而有理由懷疑行政長(zhǎng)官可能犯了本條例所訂罪行,他可將該事宜提交立法會(huì)議員,讓他們考慮是否根據(jù)《基本法》第七十三條第(九)項(xiàng)采取任何行動(dòng)?！备鶕?jù)此條款,廉政公署經(jīng)過(guò)調(diào)查,如果決定對(duì)在任行政長(zhǎng)官啟動(dòng)刑事檢控程序,它可以選擇提請(qǐng)律政司司長(zhǎng)考慮,這一程序與普通的貪腐案件相同。對(duì)于行政長(zhǎng)官的貪腐案件的特殊之處在于律政司司長(zhǎng)在接到廉政公署的提請(qǐng)之后,可以選擇不直接作出刑事檢控的決定,而是選擇將相關(guān)的提請(qǐng)事宜提交給立法會(huì)議員,從而將《基本法》之下的刑事司法程序過(guò)渡到了《基本法》規(guī)定的立法會(huì)彈劾程序,即將對(duì)于行政長(zhǎng)官的法律程序過(guò)渡到政治程序。法律解釋與立法會(huì)憲制危機(jī)《防止賄賂條例》第31AA條并未對(duì)律政司司長(zhǎng)的“轉(zhuǎn)介程序”規(guī)定“必須”。由此,《防止賄賂條例》仍然承認(rèn),對(duì)于行政長(zhǎng)官的調(diào)查如果觸犯了條例規(guī)定的罪行,律政司司長(zhǎng)也可以選擇直接提起刑事檢控。這種選擇并沒(méi)有在條例里明確規(guī)定,但《防止賄賂條例》第10條的增補(bǔ)條例第(1A)款規(guī)定:“如在因第(1)款所訂罪行而進(jìn)行的法律程序中,被控人是現(xiàn)任行政長(zhǎng)官或曾任行政長(zhǎng)官,法庭于決定被控人是否已按該款規(guī)定作出圓滿解釋時(shí),須考慮被控人依據(jù)《基本法》第四十七條第二款向終審法院首席法官申報(bào)的財(cái)產(chǎn)。”這就表明《防止賄賂條例》承認(rèn)律政司直接提起一般的刑事檢控的權(quán)力。并且,在2008年6月25日立法會(huì)針對(duì)《防止賄賂條例》的討論中,政務(wù)司司長(zhǎng)就這兩種選擇方案的關(guān)系做了說(shuō)明:“第31AA條屬賦權(quán)條文,旨在容許律政司司長(zhǎng)把指稱行政長(zhǎng)官貪污的投訴轉(zhuǎn)介立法會(huì),讓立法會(huì)議員可取得有關(guān)的資料,以便考慮是否啟動(dòng)《基本法》第七十三條第(九)項(xiàng)所訂程序。建議的第31AA條不會(huì)干涉律政司司長(zhǎng)根據(jù)《基本法》第六十三條主管刑事檢察工作,不受任何干涉的憲法職能。律政司司長(zhǎng)仍保留提出檢控的酌情權(quán)和權(quán)力。所有檢控決定會(huì)按既定檢控政策作出。作為香港特區(qū)的檢控當(dāng)局,律政司司長(zhǎng)會(huì)收到所有有關(guān)可能導(dǎo)致檢控的嚴(yán)重罪行的刑事調(diào)查資料。如果數(shù)據(jù)關(guān)乎行政長(zhǎng)官涉嫌觸犯條例所訂罪行,律政司司長(zhǎng)可基于有關(guān)資料決定采取檢控行動(dòng)。如果律政司司長(zhǎng)有理由懷疑行政長(zhǎng)官可能違反條例,他可把有關(guān)事件轉(zhuǎn)介立法會(huì),讓立法會(huì)考慮是否根據(jù)《基本法》第七十三條第(九)項(xiàng)采取任何行動(dòng)。律政司司長(zhǎng)須按個(gè)別情況,審慎行使這項(xiàng)重要的酌情權(quán),并須為行使酌情權(quán)負(fù)責(zé)。因此,容許律政司司長(zhǎng)在接獲廉政專員轉(zhuǎn)介有關(guān)行政長(zhǎng)官涉嫌貪污的投訴后,把該投訴轉(zhuǎn)介立法會(huì),并不會(huì)影響立法會(huì)考慮啟動(dòng)《基本法》第七十三條第(九)項(xiàng)展開調(diào)查和彈劾程序的權(quán)力,或律政司司長(zhǎng)的刑事檢控行動(dòng)?！彪m然第31AA條沒(méi)有影響立法會(huì)根據(jù)《基本法》第73條第9項(xiàng)享有的調(diào)查和彈劾行政長(zhǎng)官的憲法權(quán)力和律政司根據(jù)《基本法》第63條享有的刑事檢控的憲法權(quán)力,但是第31AA條并沒(méi)有規(guī)定兩者的憲法權(quán)力的行使順序,從而使第31AA條有可能違反《基本法》,造成兩種憲制權(quán)力的沖突,甚至引起憲制危機(jī)。在行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)收受利益的案件中,廉政公署已于事發(fā)第六日立案進(jìn)行調(diào)查。而2月28日,立法會(huì)15名議員在廉政公署立案調(diào)查的情況下,又根據(jù)《基本法》第73條第9項(xiàng),向立法會(huì)提交聯(lián)合動(dòng)議,請(qǐng)求立法會(huì)成立特別調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。如果此項(xiàng)動(dòng)議被立法會(huì)批準(zhǔn),那么對(duì)于行政長(zhǎng)官的利益輸送事件,行政和立法將在目前的法律體系中獨(dú)立運(yùn)行兩種調(diào)查程序。如果調(diào)查程序正常發(fā)展,第31AA條中規(guī)定律政司的檢控程序和立法會(huì)的彈劾程序?qū)?huì)出現(xiàn)6種情況(見(jiàn)表1)。從中我們可以看到,如果事態(tài)按照1、2、3、4這四種模式發(fā)展,就將會(huì)造成兩種類型的沖突:1、3情形下是橫向的沖突,即特區(qū)政府內(nèi)部的行政、立法與司法三部門在行政長(zhǎng)官貪腐事件上的沖突;2、4情形下是縱向的沖突,即特區(qū)政府與中央政府之間的沖突。如果說(shuō),前者的橫向沖突情形仍然符合香港特別行政區(qū)內(nèi)部的良性的三權(quán)分立制衡的政治運(yùn)作邏輯的話,那么后者的縱向沖突就是中央與香港特區(qū)在“一國(guó)兩制”框架中面臨的政治難題,即一方面中央擔(dān)心特區(qū)的穩(wěn)定,另一方面特區(qū)擔(dān)心中央威脅自己的自治權(quán)。其中第4種情形展示的特區(qū)司法與中央的沖突尤為特別。實(shí)際上,這種沖突一直是香港特區(qū)自1997年回歸以來(lái)出現(xiàn)的吳嘉玲案、莊豐源案、剛果(金)案等案件以及后續(xù)的人大釋法事件爆發(fā)的核心政治問(wèn)題表現(xiàn)。輥輲訛由此,如任憑事態(tài)發(fā)展,這種沖突極有可能出現(xiàn)在本次關(guān)于行政長(zhǎng)官利益輸送事件中。事實(shí)上,泛民主派議員的聯(lián)合動(dòng)議、立法會(huì)調(diào)查、彈劾程序啟動(dòng)、不信任投票等政治策略逐步從利益輸送事件延續(xù)到了對(duì)特首梁振英的指控上。如果上述政治策略成功,立法會(huì)將向中央政府提請(qǐng)彈劾案,要求中央罷免行政長(zhǎng)官。特區(qū)的自治壓力就轉(zhuǎn)向了中央政府。如果中央政府決定不罷免在任行政長(zhǎng)官,那么面對(duì)特區(qū)民意,泛民主派很有可能施壓律政司司長(zhǎng),直接啟動(dòng)刑事檢控程序。在《基本法》沒(méi)有賦予行政長(zhǎng)官刑事豁免權(quán)的情況下,中央再次面臨與特區(qū)司法機(jī)關(guān)對(duì)抗的境地。輥輳訛由此,不僅中央的權(quán)威喪失,而且特區(qū)的穩(wěn)定、司法獨(dú)立也岌岌可危。更嚴(yán)重的是,這并不是實(shí)踐“一國(guó)兩制”的應(yīng)然狀態(tài)。所以,從政治上考慮,在刑事檢控和彈劾的順序問(wèn)題上,中央和特區(qū)政府一定要努力避免出現(xiàn)1、2、3、4這四種政治對(duì)抗情形(特別是第4種情形),盡量將政治力量的對(duì)抗引導(dǎo)到5、6兩種良性的解決途徑中。也就是說(shuō),刑事檢控應(yīng)以行政長(zhǎng)官?gòu)椲莱晒蛘咝姓L(zhǎng)官辭職為前提條件。2012年5月31日,曾蔭權(quán)委托的“香港防止及處理潛在利益沖突獨(dú)立檢討委員會(huì)”向行政長(zhǎng)官提交檢討報(bào)告,提出36項(xiàng)建議。輥輴訛委員會(huì)建議《防止賄賂條例》第3條和第8條同樣適用于行政長(zhǎng)官一職,并建議實(shí)施一系列配套措施。其中最重要的是成立一個(gè)專職的法定獨(dú)立委員會(huì)。專職的法定獨(dú)立委員會(huì)的唯一職能是考慮并決定是否許可行政長(zhǎng)官索取及接受利益。它由三名成員組成,有關(guān)成員由首席法官和立法會(huì)主席共同委任,須為香港永久性居民,享有崇高的社會(huì)地位,獲公眾信任。在委任過(guò)程中,首席法官和立法會(huì)主席可就人選與行政長(zhǎng)官之間任何家族關(guān)系以及該人選與行政長(zhǎng)官以往及現(xiàn)時(shí)的關(guān)聯(lián)、關(guān)系或往來(lái),適當(dāng)?shù)叵驍M委任的人士和行政長(zhǎng)官查詢。從上述條例和《基本法》規(guī)定處理行政長(zhǎng)官?gòu)椲绬?wèn)題的程序看,該建議的實(shí)質(zhì)是為調(diào)查和彈劾行政長(zhǎng)官增加了前置程序,從而將目前的四步走的程序變成五步走的程序,即無(wú)論是廉署專員的合理懷疑,還是律政司長(zhǎng)決定是否提請(qǐng)立法會(huì)啟動(dòng)彈劾程序,都必須由該獨(dú)立委員會(huì)首先裁定行政長(zhǎng)官接受利益是否構(gòu)成了條例所禁止的利益。如果2012年的修訂報(bào)告最終在未來(lái)被立法會(huì)所接受,那么,《防止賄賂條例》所隱含的憲制沖突將直接導(dǎo)向上述第4種憲制沖突的升級(jí)版———激化為獨(dú)立委員會(huì)這一香港政治機(jī)構(gòu)與中央政府的直接沖突。四、彈劾權(quán):“權(quán)力的分立與制衡”應(yīng)當(dāng)清楚的是,前述一切法律問(wèn)題只不過(guò)是表面現(xiàn)象,制定于港英時(shí)期的《防止賄賂條例》歷史變革與法律爭(zhēng)論的根源在于香港回歸后《基本法》設(shè)立的“香港特區(qū)行政長(zhǎng)官”這一新憲制安排并未得到妥善處理,特別是行政長(zhǎng)官的憲制地位問(wèn)題仍未有清晰的解答。由此,諸多法律爭(zhēng)端紛至沓來(lái)。2008年修訂后的《防止賄賂條例》所規(guī)定的行政長(zhǎng)官?gòu)椲莱绦驗(yàn)樗牟?。但這四步法律程序并沒(méi)有妥善安排好行政長(zhǎng)官的憲制地位。在檢控中,行政長(zhǎng)官的身份降低為向立法會(huì)負(fù)責(zé)的委托代理關(guān)系,即提前將行政長(zhǎng)官的普選邏輯帶入行政長(zhǎng)官受賄問(wèn)題的處理上。而在彈劾中,《基本法》中規(guī)定的中央對(duì)于行政長(zhǎng)官的任命權(quán)、罷免權(quán),以及行政長(zhǎng)官對(duì)中央的宣誓效忠等憲政安排又為特區(qū)行政長(zhǎng)官增添了地區(qū)行政官員的身份。檢控與彈劾之間的順序問(wèn)題凸顯了行政長(zhǎng)官的多重憲制身份。如何安排與協(xié)調(diào)這些憲制身份,使得行政長(zhǎng)官這一新制度能夠在2017年普選后更為穩(wěn)固?這需要首先理解《基本法》中與行政長(zhǎng)官休戚相關(guān)的彈劾權(quán)問(wèn)題?，F(xiàn)代憲法中設(shè)置的立法會(huì)彈劾權(quán)力的主要思路來(lái)源于美國(guó)憲法1787年總統(tǒng)制的創(chuàng)立。其背后的政治哲學(xué)理由在于“人民主權(quán)”。輥輶訛當(dāng)總統(tǒng)或特首不是由議會(huì)選舉,而是由人民選舉,無(wú)論是通過(guò)美國(guó)的選舉團(tuán)制度,還是香港的選舉委員會(huì)制度,總統(tǒng)或特首都形成了可以與由不同的選舉程序形成的議會(huì)擁有相同政治權(quán)力來(lái)源的政治機(jī)構(gòu),即形成了麥迪遜所說(shuō)的一個(gè)“人民”反對(duì)另一個(gè)“人民”。美國(guó)憲法開創(chuàng)的彈劾權(quán)制度,體現(xiàn)了美國(guó)的代議制共和與古代共和的一個(gè)重大區(qū)別,即對(duì)權(quán)力執(zhí)行者的罷免不是由其權(quán)力的賦予者直接執(zhí)行。古代共和國(guó)如古希臘的雅典,采取的“陶片放逐法”實(shí)行的是一種古典的代理免職方式,輦輮訛即“誰(shuí)選舉,誰(shuí)罷免”;而在美國(guó),與直接民主的古代共和不同,議會(huì)和行政官彼此獨(dú)立地從不同的來(lái)源、通過(guò)不同的渠道獲得了授權(quán),它們之間互不隸屬也不互相包含。因此,與否決權(quán)是“一個(gè)‘人民’反對(duì)另一個(gè)‘人民’”的思路相同,彈劾權(quán)隱含的政治哲學(xué)仍是麥迪遜提出的“權(quán)力的分立與制衡”,即一種現(xiàn)代的制衡免職方式。在麥迪遜看來(lái),現(xiàn)代政治中,人民是權(quán)力的唯一合法基礎(chǔ)。因此,“在三個(gè)權(quán)力部門之一侵犯其他部門的法定權(quán)力時(shí),重新回到人民這個(gè)原始權(quán)威,似乎與共和原則嚴(yán)格一致”。然而,他指出了古典的代理免職方式的弊端:“每次向人民呼吁,都暗含著政府有某種缺點(diǎn)的意思,頻繁地向人民呼吁,會(huì)大大削弱政府的尊嚴(yán),沒(méi)有尊嚴(yán),即使最賢明、最自由的政府,也無(wú)法具備必不可少的穩(wěn)定?！币虼怂胺磳?duì)頻繁地把憲法問(wèn)題,重新讓整個(gè)社會(huì)決定”。輦輰訛在他看來(lái),更好的方式是實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)力之間的相互約束。因此,彈劾與行政官的權(quán)力來(lái)源并不需要直接的關(guān)系,彈劾權(quán)是不同的權(quán)力、不同“人民”之間的制衡,是純粹功能性的、保障權(quán)力之間的穩(wěn)定關(guān)系的技術(shù)安排。那么,《基本法》中行政長(zhǎng)官的免職采取了什么政治方式呢?在《基本法》第73條第9項(xiàng)的規(guī)定中,所謂的“指控行政長(zhǎng)官有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為而不辭職”中“不辭職”一詞頗有意味。整個(gè)《基本法》關(guān)于行政長(zhǎng)官的免職有兩條規(guī)定———第52條的“必須辭職”和第73條的“彈劾罷免”。第一,關(guān)于必須辭職?！痘痉ā返谒恼滦姓L(zhǎng)官一節(jié)中的第52條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官如有下列情況之一者必須辭職:(一)因嚴(yán)重疾病或其他原因無(wú)力履行職務(wù);(二)因兩次拒絕簽署立法會(huì)通過(guò)的法案而解散立法會(huì),重選的立法會(huì)仍以全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)所爭(zhēng)議的原案,而行政長(zhǎng)官仍拒絕簽署;(三)因立法會(huì)拒絕通過(guò)財(cái)政預(yù)算案或其他重要法案而解散立法會(huì),重選的立法會(huì)繼續(xù)拒絕通過(guò)所爭(zhēng)議的原案?！逼渲?第一項(xiàng)就是第一任行政長(zhǎng)官董建華的免職方式。這種方式的邏輯基礎(chǔ)仍然是古典的代表免職方式。根據(jù)《基本法》第43條“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官是香港特別行政區(qū)的首長(zhǎng),代表香港特別行政區(qū)”的規(guī)定,行政長(zhǎng)官首先代表了特區(qū),自然的身體擁有了抽象的人格。第52條第1項(xiàng)的問(wèn)題在于自然人格難以代表主權(quán)人格,即無(wú)法履行第47條規(guī)定的“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官必須廉潔奉公、盡忠職守”。不過(guò)其訴諸的解決機(jī)制是行政長(zhǎng)官自身的政治道德。后兩項(xiàng)的情況則是現(xiàn)代的一個(gè)“人民”反對(duì)另外一個(gè)“人民”,并且這種權(quán)力的制衡僵持導(dǎo)致整個(gè)政府運(yùn)作機(jī)制崩潰,解決的方法是行政長(zhǎng)官必須辭職?？梢哉f(shuō)這種方式是麥迪遜創(chuàng)造的現(xiàn)代的制衡免職方式。第二,關(guān)于彈劾罷免?！痘痉ā返?3條第9項(xiàng)規(guī)定:“如立法會(huì)全體議員的四分之一聯(lián)合動(dòng)議,指控行政長(zhǎng)官有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為而不辭職,經(jīng)立法會(huì)通過(guò)進(jìn)行調(diào)查,立法會(huì)可委托終審法院首席法官負(fù)責(zé)組成獨(dú)立的調(diào)查委員會(huì),并擔(dān)任主席。調(diào)查委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行調(diào)查,并向立法會(huì)提出報(bào)告。如該調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為有足夠證據(jù)構(gòu)成上述指控,立法會(huì)以全體議員三分之二多數(shù)通過(guò),可提出彈劾案,報(bào)請(qǐng)中央人民政府決定?！逼渲?免職的啟動(dòng)理由是兩個(gè)有著前后邏輯關(guān)系的必要條件:一是行政長(zhǎng)官有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為;二是不辭職。對(duì)于前一項(xiàng)條件,應(yīng)屬于第52條第1項(xiàng)規(guī)定的“其他原因”,與“嚴(yán)重疾病”這一身體原因相對(duì)應(yīng),“嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為”體現(xiàn)為現(xiàn)任行政長(zhǎng)官的意志原因。輦輱訛這種意志原因背后的政治罷免方式更多體現(xiàn)的是中央委托其代理事務(wù)的行政官員身份。因而,與第52條相比,第73條明確要求必須報(bào)請(qǐng)中央人民政府決定。《基本法》第52條給予的執(zhí)行方案首先依托了行政長(zhǎng)官的政治道德。但是,政治道德的執(zhí)行機(jī)制對(duì)于意志原因而喪失代表能力的行政長(zhǎng)官約束性較弱,即會(huì)出現(xiàn)第73條規(guī)定的免職啟動(dòng)的后者條件———不辭職。在此種情形下,《基本法》采取了立法會(huì)彈劾的程序,通過(guò)立法會(huì)這個(gè)“人民”來(lái)反對(duì)行政長(zhǎng)官這另一個(gè)“人民”。由此,《基本法》第73條規(guī)定彈劾方式乃是一種混合的免職方式,即古典的啟動(dòng)理由和現(xiàn)代的執(zhí)行機(jī)制的混合。五、香港特別行政區(qū)政司和律政長(zhǎng)官的調(diào)查和檢控明確彈劾權(quán)的性質(zhì)之后,《基本法》與《防止賄賂條例》在行政長(zhǎng)官的憲制身份上產(chǎn)生了沖突。在一般的貪腐案件中,廉政公署是主要的調(diào)查機(jī)關(guān)。在《基本法》中,廉政公署并不是普通的行政機(jī)關(guān),而是行政長(zhǎng)官體制的一部分?！痘痉ā返谒恼碌谝还?jié)“行政長(zhǎng)官”中的第57條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)設(shè)立廉政公署,獨(dú)立工作,對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)?！睆慕Y(jié)構(gòu)上來(lái)看,廉政公署應(yīng)當(dāng)屬于《基本法》設(shè)置的“政治制度”中的“行政長(zhǎng)官”中的一部分。而對(duì)于“獨(dú)立工作”的理解必須放在上下文中,與此后緊跟著的“對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)”短句聯(lián)系起來(lái)理解。也就是說(shuō),廉政公署只是獨(dú)立于其他的行政機(jī)關(guān),才有所謂對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé),負(fù)責(zé)的含義是代理行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)監(jiān)督其他的官吏。廉政公署正是行政長(zhǎng)官進(jìn)行吏治的工具。而且,廉署專員執(zhí)法過(guò)程只需向行政長(zhǎng)官一人負(fù)責(zé)、匯報(bào)工作,反過(guò)來(lái)也保證了廉政公署案件辦理的獨(dú)立性。這種理解既是20世紀(jì)70年代香港總督麥理浩設(shè)置廉政公署的初衷,也是廉政公署長(zhǎng)達(dá)三十幾年的運(yùn)作表現(xiàn)。廉政公署與行政長(zhǎng)官的關(guān)系在港英時(shí)期可以很好地體現(xiàn)在1974年頒布的《廉政專員公署條例》的全稱即《總督特派廉政專員公署條例》上。因此,廉政公署是行政長(zhǎng)官的一部分,它的行為可以歸屬于行政長(zhǎng)官的行為。在香港特別行政區(qū),負(fù)責(zé)刑事檢控的是律政司?！痘痉ā返?3條將刑事檢控的權(quán)力壟斷性地賦予了律政司。律政司屬于行政機(jī)關(guān)。那么律政司提起的刑事檢控就屬于行政行為?！痘痉ā返?0條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)政府的首長(zhǎng)是香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官?！币簿褪钦f(shuō),行政長(zhǎng)官是律政司的首長(zhǎng),律政司司長(zhǎng)是其下屬的公務(wù)人員。作為公務(wù)人員,《基本法》第99條規(guī)定:“公務(wù)人員必須盡忠職守,對(duì)香港特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)?！辈⑶?第104條規(guī)定香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、主要官員、行政會(huì)議成員必須效忠中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū),即包括律政司在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員應(yīng)效忠特區(qū),并對(duì)特區(qū)負(fù)責(zé)。而《基本法》第43條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官是香港特別行政區(qū)的首長(zhǎng),代表香港特別行政區(qū)?！币簿褪钦f(shuō),經(jīng)過(guò)《基本法》規(guī)定的選舉程序,特定自然人獲得了代表特區(qū)的抽象人格,行政長(zhǎng)官即是這一抽象人格的集中體現(xiàn)。輦輲訛如果用現(xiàn)實(shí)的例子來(lái)說(shuō),一般的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員,包括律政司司長(zhǎng),和廉政公署一樣,應(yīng)效忠獲得了抽象人格的行政長(zhǎng)官梁振英,并對(duì)其負(fù)責(zé)。作為行政長(zhǎng)官和行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng),廉政公署和律政司的調(diào)查和檢控行為就是行政長(zhǎng)官這個(gè)抽象人格的行為。然而,如果依據(jù)2008年修訂的《防止賄賂條例》,廉政公署和律政司對(duì)行政長(zhǎng)官立案調(diào)查并提起檢控程序,根據(jù)上述《基本法》的規(guī)定,這種調(diào)查和檢控行為就是行政長(zhǎng)官自己調(diào)查和檢控自己。作為抽象人格的行政長(zhǎng)官,其行政意志不能夠自相矛盾。而意志矛盾的出現(xiàn)表明自然人的行政長(zhǎng)官難以代表特區(qū)的抽象人格,故這種意志的矛盾屬于《基本法》第53條第1項(xiàng)中與身體原因相對(duì)應(yīng)的“其他原因無(wú)力履行職務(wù)”的情形。但是,當(dāng)自然人格沒(méi)有能夠依據(jù)政治道德執(zhí)行“必須辭職”的解決方式解決意志矛盾問(wèn)題時(shí),這種意志矛盾的古典的代表問(wèn)題才轉(zhuǎn)而成為第73條第9項(xiàng)規(guī)定彈劾程序啟動(dòng)的必要理由,從而進(jìn)入到現(xiàn)代的權(quán)力制衡模式的解決方式。由此,《基本法》規(guī)定了,當(dāng)出現(xiàn)關(guān)于行政長(zhǎng)官的調(diào)查和檢控程序,而行政長(zhǎng)官并沒(méi)有辭職時(shí),立法會(huì)要依據(jù)其第73條第9項(xiàng)啟動(dòng)彈劾程序。為了避免古典的免職方式中頻繁地訴諸人民來(lái)罷免行政長(zhǎng)官,從而影響特區(qū)的穩(wěn)定繁榮的情況。律政司應(yīng)當(dāng)將有關(guān)的事宜移交給立法會(huì),從而將法律的問(wèn)題過(guò)渡到政治的問(wèn)題。這并不是要求律政司放棄第63條賦予的刑事檢控權(quán),而是立法會(huì)執(zhí)行第73條第10項(xiàng)規(guī)定的“在行使上述各項(xiàng)職權(quán)時(shí),如有需要,可傳召有關(guān)人士出席作證和提供證據(jù)”中的權(quán)力,傳召公務(wù)人員佐證和提供證據(jù),從而避免廉政公署與律政司和行政長(zhǎng)官在意志上的沖突,保證行政的統(tǒng)一與穩(wěn)定。憲制層面沒(méi)有處理好政治領(lǐng)袖在古典和現(xiàn)代免職模式中的沖突將導(dǎo)致憲制隱患,美國(guó)的水門事件即為典型代表。1973年10月作為總統(tǒng)下屬的特別檢察官考克斯對(duì)總統(tǒng)尼克松的調(diào)查進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻,前者要求尼克松交出與水門事件有關(guān)的證據(jù)。10月20日晚,尼克松下令,要求司法部長(zhǎng)理查德德森罷免考克斯的職務(wù)。但理查德德森拒絕了總統(tǒng)的要求,隨即辭職。司法部副部長(zhǎng)拉克爾·肖斯接任司法部長(zhǎng)后,也因拒絕罷免特別檢察官而辭職。最后司法部的三號(hào)人物博克成為司法部代理部長(zhǎng),才答應(yīng)罷免特別檢察官。尼克松更動(dòng)員FBI封鎖特別檢察官及司法部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)的辦公室,宣布廢除特別聯(lián)邦檢察局,把此案的調(diào)查權(quán)移回司法部。至此,行政部門通過(guò)總統(tǒng)的強(qiáng)力解決了意志分裂的問(wèn)題。而也是到了這個(gè)時(shí)候,美國(guó)議會(huì)才啟動(dòng)了彈劾程序,將司法程序過(guò)渡為政治程序。10月31日,美國(guó)眾議院決定由該院司法委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查、搜集尼克松的罪證,為彈劾尼克松作準(zhǔn)備。1974年6月25日,司法委員會(huì)決定公布與彈劾尼克松有關(guān)的全部證據(jù)。7月底,司法委員會(huì)陸續(xù)通過(guò)了三項(xiàng)彈劾尼克松的條款。最后,尼克松被迫辭職。尼克松濫用行政權(quán)力來(lái)維護(hù)自己的行為招來(lái)國(guó)民嚴(yán)厲指責(zé),影響了美國(guó)的總統(tǒng)制的穩(wěn)定,威脅了美國(guó)建國(guó)初期漢密爾頓構(gòu)建的強(qiáng)總統(tǒng)制度,輦輳訛而議會(huì)彈劾權(quán)力運(yùn)作的緩慢與無(wú)效也影響了議會(huì)的權(quán)威。對(duì)于特首的自然人身份難以維持代表抽象人格的困境,如果政治道德的解決方案不能實(shí)現(xiàn)特首的主動(dòng)辭職,那么《基本法》的解決方案是在維持特區(qū)行政的穩(wěn)定和統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,將廉政公署和律政司的法律程序過(guò)渡到《基本法》第73條規(guī)定的政治程序。當(dāng)彈劾罷免特首成功后,廉政公署和律政司的法律程序仍可繼續(xù)適用于作為自然人的卸任特首。當(dāng)然,香港作為中國(guó)主權(quán)統(tǒng)一下?lián)碛懈叨茸灾蔚奶貏e行政區(qū),其特首的憲制地位與主權(quán)國(guó)家中的總統(tǒng)地位并不完全一致。這種特殊的憲制地位體現(xiàn)在中央人民政府任命和罷免行政長(zhǎng)官的《基本法》條款中。六、行政長(zhǎng)官的三種身份與三個(gè)挑戰(zhàn)香港回歸后按照“一國(guó)兩制”的設(shè)想設(shè)立了特別行政區(qū)。一方面,香港作為中國(guó)的一個(gè)行政區(qū)劃,保持著中央與地方的一般關(guān)系;另一方面,香港作為特區(qū),又獲得了許多自治權(quán)。中央與地方之間的主權(quán)政治與行政管治兩個(gè)維度,都在行政長(zhǎng)官的多重憲制地位問(wèn)題中凸顯出來(lái)。但是,行政長(zhǎng)官這一新的制度安排引起了諸多的法律問(wèn)題與憲制問(wèn)題,特別是在2017年普選之后,“一國(guó)兩制”的憲制制度設(shè)計(jì)必須首先安排處理行政長(zhǎng)官的地位,其中的核心問(wèn)題在于解決香港《基本法》框架下主權(quán)者的缺位。根據(jù)鄧小平智慧地提出的主權(quán)歸屬與主權(quán)行使