西方公共事務治理的網絡化理論及其啟示

作為西方治理理論的一個分支，網絡治理為加強公共治理提出了新的要求。我國在國家意識形態(tài)、經濟基礎、理論基礎等與西方國家有著巨大差異,對網絡化治理理論的借鑒運用也應有所不同。筆者擬在網絡化治理理論的支撐下,試對創(chuàng)新貧困地區(qū)農村公共產品供給體制提出相關思考。一、絡設計的目的戈德史密斯認為,網絡化治理模式的成敗往往要追溯到原始的設計。網絡化治理的網絡設計主要目的就是要明確應該什么主體融合到治理框架中來,應選擇什么樣的合作伙伴,以什么樣的合作方式來聯(lián)結。本文認為,在貧困地區(qū)農村公共產品的供給中,應構建一個政府、市場、社會組織與村民良好合作的治理格局,具體網絡設計如下。(一)治理目標的多元化戈德史密斯在論述網絡化治理理論時,認為要首先解決治理的使命與戰(zhàn)略,回答“為什么”的問題,特別需要回答政府機構想要實現的政策目標是什么?而這些目標又是怎樣指揮網絡成員從事他們應該做的事情?在公共管理模式未完全建立,并發(fā)揮作用的環(huán)境下,受傳統(tǒng)的科層制政府模式的制約,政府官員有時出于理性經濟人考慮,出現追求私人價值的傾向,從而改變網絡治理初衷。樹立良好公共價值取向,則要求了政府在貧困地區(qū)農村公共產品供給的實踐中,必須始終以是否滿足農業(yè)發(fā)展、農民生產生活需要為取向,以是否提高公共產品供給效率為基礎,以是否以農民需求、滿意、滿足為標準,堅持公共性、效率性與經濟性為政府思維與行動的出發(fā)點。因此,我們看到只有從公共性的角度考慮,才能為貧困地區(qū)農村提供更有效的公共產品。(二)政府需要為提供特殊服務或產品的網絡提供服務或產品網絡化治理理論認為,選擇每一個合作伙伴都非常重要,特別是在一個為提供特殊服務或產品的網絡中更是如此,尋找最好的潛在伙伴就是要決定他所提供的哪一種資源對政府工作最為有效。(三)貧困地區(qū)公共產品供給方式的拓展是社會力量參戈德史密斯在論述網絡設計的類型時,根據政府參與的程度,設計出了公私網絡類型,從政府參與從強到弱分為服務合同、供應鏈、專門類型、渠道性伙伴關系、信息傳播、聯(lián)結交換臺等6種不同的網絡類型。結合到本文的分析,貧困地區(qū)農村公共產品供給格局的網絡設計中,也可根據政府參與供給程度的強弱來分別運用不同的合作治理方式。一是政府直接管理的方式。在貧困地區(qū)農村公共產品的供給中,全國性農村醫(yī)療衛(wèi)生服務、大型水利設施、農村義務教育等這些純公共產品應采取政府強度參與的供給方式。二是政府購買的合作方式。在與社會力量合作中,可通過特許經營、合同承包、BOT經營等方式,引導社會力量參與供給。三是使用者付費的合作方式。對外部性明顯、競爭性強、風險較大、收費容易的公共產品,如職業(yè)教育、農業(yè)災害治理、農機維修等,政府可采取輕度的參與,通過適當財政補貼,由社會民間資本來經營。四是社會互助或志愿服務的合作方式。對一定區(qū)域范圍內具有一定的排他性或競爭性的公共產品,只向小范圍的成員開放,每一成員既是投資者、建設者,又是消費者,可采取“俱樂部方式”由社會鄰里互助方式提供公共產品。如小型水利設施、小范圍的飲水設施等。此外還可發(fā)動社會慈善組織、愛心團隊、高校學生組織等社會志愿組織共同參與提供公共產品。二、矯正價值觀念,維護組織對于網絡連接,戈德史密斯認為技術可以幫助實現。技術是網絡的中樞神經系統(tǒng),將網絡伙伴彼此以及公共部門連接起來。此外,連接還需要關注人力,檢驗程度,矯正價值觀念并建立信任。這些為本文提供了良好的借鑒。對于各網絡化治理主體的聯(lián)系,筆者認為可通過搭建一個籌資、決策與溝通的互動平臺。(一)農村地區(qū)的籌資制度一是政府財政性籌資制度。政府的財政支出也應重要放在對全體民眾有益的公共產品的供給上,特別是應對弱勢地位的貧困地區(qū)農村更應持“補償性”供應。政府財政性籌資制度,主要用于貧困地區(qū)農村純公共產品或準公共產品的供應。二是農村的集體性籌資制度。農村地區(qū)集體性資金既可以是集體積累的共有財產,也可以是由本地區(qū)的村民根據受益程度來分攤。三是社會資本性的籌資制度。政府通過向社會組織號召,引導私人、民營企業(yè)的資金進入農村地區(qū),合作提供公共產品。社會資本性籌資支出的產品應是具有公共產品特性,又具有消費的局部排他性和競爭性,可以運用“使用者付費”的方式進行收取一定費用。如農村地區(qū)的電影院、市場定價的自來水、有償農業(yè)信息供應服務等產品。四是金融性籌資制度。金融機構屬于市場主體,既有一定的公共性,又追求著利潤的目的。政府應發(fā)揮好金融機構的優(yōu)勢與作用,以財政為支持,引導金融部門進入涉農領域。(二)構建農民各方互動的平臺當前在貧困地區(qū)農村公共產品的供給中,“自上而下”的決策體制強調上級的直接管理與提供,缺乏上下間的交流與互動,使各方主體聯(lián)系難以有效實現?！白陨隙隆钡臎Q策體制一方面造成了公共資源的浪費,效益低下,另一方面也導致了產品的供給無序,重復提供。因此,應構建一個能反映政府、市場、社會與農民各方利益的決策互動平臺,而這平臺中,農民聲音最弱,偏好性需求無法顯示,而農民正是公共產品最直接的需求者、受益者。筆者認為,應探索結合貧困地區(qū)農村特點,建立“自上而下”與“自下而上”相結合的決策互動制度。對一些全國性大型的基礎建設、農村九年義務教育、新型農村合作醫(yī)療等純公共產品應堅持“自上而下”的決策體制,由中央政府及地方政府直接實行財政轉移,引導市場與社會資本參與供給。在這一體制下,政府拓寬農民利益表達渠道,顯示其利益偏好,并由農民集體表決公共產品的種類、質量、布局等,最后由政府、市場與社會共同提供。如農村中小型公共產品(如引用水井)或小型的公共文化體育場所,可實行由“自下而上”的決策體制,由民眾自主選擇,自主供給,自主管理。(三)加強農村社區(qū)文化建設,豐富網絡治理的形式溝通是網絡聯(lián)系的重要基礎,正如戈德史密斯所認為的,溝通不利是導致網絡化治理失敗的首要原因。筆者認為構建良好的溝通互動平臺,一是拓寬農村利益表達渠道,發(fā)展基層民主?；鶎诱畱μ岣咿r民文化素質,培育農民公民意識、法制意識與主人翁精神,引導他們表達自身利益,積極顯示其公共產品的供給偏好。當前特別是要加強農村群眾自治組織的培育,鼓勵村民參與公共產品的供給;健全基層的選舉機制,“一事一議”制度等,使村民能自行表達自身利益偏好,參與到網絡治理格局中來。二是要轉變政府管理方式。改變傳統(tǒng)的單一強制性的行政指導方式,大量使用經濟與法制方式,運用建議、勸告、鼓勵、引導等非強制性的管理模式。特別是應大力發(fā)展農村信息化,實行村村通網絡、通電話等,把新媒體的技術廣泛運用到政府的溝通模式中來。三、網絡合作主體的界定網絡化治理理論認為,責任問題面臨的最艱巨的挑戰(zhàn)。在網絡化治理格局中,難以繼續(xù)依靠這些手段,而應針對網絡目標來對網絡合作主體來進行具體的劃分。筆者認為在貧困地區(qū)農村公共產品供給中,應明確各主體職責范圍、完善激勵與監(jiān)督保障機制來加以實現。(一)提供性的公共產品明確職責是責任劃分的重要前提。在分析梳理網絡化治理過程中各主體間權責配置,劃分政府、市場、社會組織三者間的權責關系是促成網絡化治理互動合作的基礎。一是純公共產品應明確為政府職責。對于全國性純公共產品,難以通過市場提供或具有排他性的,主要依靠政府財政轉移支付形式進行的產品,應由中央政府及地方政府提供。二是準公共產品應明確為基層政府、市場及農村群眾自治組織職責。一些具有著消費局部公共性與外部性的產品,在一定范圍內又有排他性和競爭性的,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、農村衛(wèi)生保健室、污染處理室等,應明確為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農村集體的職責范圍。三是農村局部性的公共產品應明確村集體及村民的職責。對于僅限于本村或某一村小組村民使用的公共產品,應由本村集體或本村小組及村民自行供給,其資金來源既可是集體財產,也可由受益村民分攤。(二)多元主體參與市場供給的積極性網絡化治理理論認為,激勵機制是非常重要的一環(huán)節(jié)。建立完善的激勵機制應注重與結果而不是與活動掛鉤。貧困地區(qū)農村公共產品供給激勵機制,應以保障有效供給為目標,以調動政府、市場主體及社會組織等多元主體的參與積極性為根本。筆者認為主要從以下方面入手。一是建立與完善市場供給的激勵機制。對于一些投資大,回收期長,可采用使用者付費或財政轉移支付形式的公共產品,如農村基本藥品及醫(yī)療服務供應、非義務教育等準公共產品,政府應出臺一些優(yōu)惠政策、財政貼息、特許經營等方式,吸引民間資本進入,以調動市場力量投入積極性,形成有效供給。二是建立自愿供給的激勵機制。如修改各類稅收制度,擴大稅收優(yōu)惠范圍。對于企業(yè)、社會組織、公民組織等向貧困地區(qū)捐獻的物資給予更大的優(yōu)惠政策,使更多社會力量自愿捐獻或提供農村需要的公共產品。(三)強化對基層公共產品的監(jiān)督筆者認為,一是建立基層政府事權財權對等的監(jiān)督體制?；鶎诱嬖谥聶嘭敊嗖粚Φ痊F象,中央政府與地方政府有必要對基層政府的職能定位進行明確,劃分好相應的職責范圍,配置相應的財政設施。并由人大實行監(jiān)督,審議基層政府每年行為活動與財政支出狀況,保證相應的財政支出額度,對謊報、虛報、支出不當等實施行政問責。二是加強對涉農資金的監(jiān)管。應建立透明的基層財政預算制度,加強對貧困地區(qū)農村公共產品生產、使用、供給過程的監(jiān)督檢查,杜絕浪費、挪用及腐敗行為的發(fā)生。三是發(fā)揮新聞社會媒介的監(jiān)督作用。群眾的眼睛是雪亮的,新聞的力量是強大的。應讓社會民眾與新聞監(jiān)督參與進來。政府應主動公開各類資金、政策及行政行為動向,引導新聞媒體參與到各項管理中,為他們監(jiān)督提供必要的條件,形成“魚缸效應”,使公共資金在陽光下運轉,保證貧困地區(qū)農村公共產品的有效供給。四、網絡化政府環(huán)境中網絡管理者的能力建設戈德史密斯認為,政府管理者的工作曾經是相對簡單的,就是管理一個項目或一項服務,但現在卻不一樣。通過比較,在一個網絡化的政府環(huán)境中實施管理需要一系列截然不同的能力和才干。為了完成任務,網絡管理者一定要至少擁有一定程度的談判、調解、風險分析、信任建立、合作和項目管理的能力。他們必須具有并愿意跨部門界限和資源限制進行工作的能力,以戰(zhàn)略網絡化治理所面臨的各種棘手問題。(一)構建適應變化的能力培育平臺筆者認為,一是要提升基層政府采購與說服的能力。應加大對基層政府公務人員的培訓,積極實行“走出去”戰(zhàn)略,深入到發(fā)達地區(qū)農村,城市區(qū)域等公共產品供給狀況良好的地區(qū)進行實地培訓學習,借鑒運用他人先進管理經驗;開發(fā)適合新環(huán)境下的能力培育平臺,運用新媒體的優(yōu)勢,實行實境性實訓模式,使他們更快更好掌握相應采購與說服能力。二是提升適應變化的能力。在網絡化治理模式下,優(yōu)秀的政府工作人員應該是那樣一些人,他們管理結果而不是過程,利用技術和網絡解決問題,將自己的機構看成是完成任務的手段而不是任務本身的終結。(二)加強農村社區(qū)的基礎管理,發(fā)揮村民自治能力農村群眾自治組織是村民自我提供公共產品的又一重要主體,也是網絡化治理格局中不可缺少的主體。在《村民委員會組織法》中明確,村委的性質特征,要發(fā)揮其自主性。在社會組織條例中也明確群眾自治組織具有自我管理、自我發(fā)展的功能。在貧困地區(qū)農村中,農村群眾自治組織,如村民委員會、村小組、專業(yè)合作社、農業(yè)專業(yè)協(xié)會等,