關(guān)于市級國土空間總體規(guī)劃編制的幾點(diǎn)思考

0國土空間總體規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)與編制方法長期以來，中國空間計(jì)劃的編纂和實(shí)施分散在不同的政府部門，如發(fā)展和改革部門的主要職能分工、土地利用部門的總體規(guī)劃、城市規(guī)劃部門的城市總體規(guī)劃、林業(yè)部門的森林保護(hù)和使用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)部門的規(guī)劃以及海洋部門的全球范圍。不同的規(guī)劃基準(zhǔn)和坐標(biāo)指數(shù)不同，導(dǎo)致了許多管理矛盾。在2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，中央首次提出建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制，……。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)”由于國土空間總體規(guī)劃是一項(xiàng)新生事物，且目前政界、學(xué)界形成的共識是，國土空間總體規(guī)劃并不是以往各部門規(guī)劃的簡單相加，而是要產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”。至于如何產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”，國土空間總體規(guī)劃編制的關(guān)鍵要點(diǎn)何在，特別是“強(qiáng)調(diào)落地性”的市級國土空間總體規(guī)劃編制，由于沒有先例，大家眾說紛紜。從目前各類研討會和公開發(fā)言的情況來看，出現(xiàn)比較多的關(guān)鍵詞包括“生態(tài)優(yōu)先”，“保護(hù)優(yōu)先”，“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理”等理念層面的內(nèi)容，尚未形成對于操作層面的規(guī)劃編制具體指導(dǎo)。1機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)調(diào)資源驅(qū)動、有利于推動國土空間總體規(guī)劃的可實(shí)施性由于國土空間總體規(guī)劃這一嶄新的規(guī)劃類型，已經(jīng)明確歸屬自然資源部進(jìn)行管理和推進(jìn)實(shí)施。那么，筆者認(rèn)為，要明確市級國土空間總體規(guī)劃編制層面的操作重點(diǎn)，需要從中共中央組建自然資源部的目的談起。在早些年“發(fā)展是硬道理”的指導(dǎo)思想下，GDP增長是地方政府第一要務(wù)，不惜消耗大量自然資源，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，對環(huán)境造成極大壓力編制市級國土空間總體規(guī)劃的第二個關(guān)鍵要點(diǎn)，是“可實(shí)施”。在《若干意見》中，就明確指出了“監(jiān)督實(shí)施”四個字，可見規(guī)劃的“可實(shí)施性”權(quán)重之大。在“多規(guī)并存”、政出多門的時期，規(guī)劃打架、難以落實(shí)的情況比比皆是。此次機(jī)構(gòu)改革，將所有規(guī)劃編制職能進(jìn)行統(tǒng)一，意圖就在于讓規(guī)劃能落地、可實(shí)施。自然資源部職責(zé)的第六條，也再一次明確“負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”2土地規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)在國家層面并未正式出臺任何規(guī)劃編制規(guī)程和導(dǎo)則的情況下，2019年3月底，山東省確定了煙臺市作為省內(nèi)試點(diǎn)，啟動編制市級國土空間總體規(guī)劃，為其他城市提供可復(fù)制、可推廣的規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)。本著對市級國土空間總體規(guī)劃編制兩個關(guān)鍵要點(diǎn)的理解，煙臺市展開了探索。2.1關(guān)于“統(tǒng)一自然資源管理”的研究2.1.1自然資源兜底對自然資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，首先就要摸清自然資源的真實(shí)底數(shù)。借助于第三次全國國土調(diào)查的詳細(xì)摸底，煙臺市統(tǒng)計(jì)出了自然資源的真實(shí)狀況——煙臺市陸域管轄總面積為13867km在本著“實(shí)事求是”的原則進(jìn)行自然資源摸底的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)了兩處與原部門數(shù)據(jù)嚴(yán)重不符合的情況，即耕地保有量嚴(yán)重下降，林地保有量有所上升。具體而言，與原國土部門提供的耕地保有量為5179km2.1.2評價國土空間人類活動必然會使自然資源的分布和數(shù)量產(chǎn)生變動。如何在最適宜的土地上，開展最適宜的活動，需要對煙臺市的整個陸?？臻g開展資源環(huán)境承載力與國土空間開發(fā)適宜性評價。通過構(gòu)建6類16項(xiàng)評價因子，對煙臺市陸?？臻g進(jìn)行了系統(tǒng)評價，明確了適合生態(tài)保護(hù)、適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和適宜城鎮(zhèn)建設(shè)的空間分布，奠定了下一步自然資源統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)。2.1.3落實(shí)生態(tài)優(yōu)先原則，確定河流和濕地資源規(guī)劃和保護(hù)區(qū)劃海洋資源規(guī)劃方面，煙臺市近1萬km耕地資源規(guī)劃方面，規(guī)劃重點(diǎn)聚焦于兩處，一是針對耕地保有量的下降，要挖掘耕地后備資源，進(jìn)行力所能及的增補(bǔ)，規(guī)劃對煙臺市全市域的土地，特別是沙地、鹽堿地、裸土地、采礦廢棄地等，進(jìn)行耕地后備資源挖掘，確定可以增補(bǔ)的耕地潛力為158km林地資源規(guī)劃方面，雖然數(shù)量上沒有明顯缺口，但是經(jīng)過調(diào)查，國家級公益林和省級公益林這兩類重點(diǎn)公益林，存在位置的變動和數(shù)量的變化，也需要進(jìn)行實(shí)事求是的調(diào)整。本規(guī)劃將實(shí)際調(diào)查當(dāng)中已經(jīng)變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地和耕地的土地，調(diào)出了公益林管控范圍；對有林地、疏林地、灌木林地、未成林地等其他符合公益林管控要求的地類，納入公益林進(jìn)行管理。同時，由于煙臺市地形多山多丘陵，適宜造林的土地比較多。因此，本著生態(tài)立市的原則，本規(guī)劃也提出了25度坡以上的耕地要退耕還林，在自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園核心區(qū)增補(bǔ)林地，使得林地保有量進(jìn)一步增加了214km濕地資源規(guī)劃方面，以往部門規(guī)劃涉及內(nèi)容較少。在本規(guī)劃當(dāng)中，統(tǒng)一明確了煙臺市全域河流和濕地的管控邊界。河流資源，按照水務(wù)水利部門的管理要求和城市規(guī)劃的藍(lán)線管理要求進(jìn)行管理；濕地資源，在國家現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，制定了針對性更強(qiáng)的管理措施。同時，將具備水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙和土地沙化等5種類型的生態(tài)空間，劃入生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)行剛性管控；對于沒有劃入生態(tài)紅線，但是生態(tài)功能相對比較重要的空間，規(guī)劃也進(jìn)行了空間劃定，按照環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單進(jìn)行管理。礦產(chǎn)資源規(guī)劃方面，煙臺市作為礦業(yè)資源大市，資源豐富，金礦資源全國第一。即便如此，本規(guī)劃依然嚴(yán)格按照生態(tài)優(yōu)先的原則，在生態(tài)保護(hù)的前提下，對各類礦產(chǎn)的探礦權(quán)、采礦權(quán)進(jìn)行了重新統(tǒng)一規(guī)劃，分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、集中開發(fā)區(qū)、允許開發(fā)區(qū)、臨時用礦備選區(qū)5個保護(hù)與開發(fā)利用區(qū)域。與生態(tài)紅線和其他生態(tài)保護(hù)空間相沖突的探礦權(quán)和采礦權(quán)范圍，全部進(jìn)行了削減，將59處采礦區(qū)納入禁止開采區(qū)的范圍，并對礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行治理，規(guī)劃了12km最終，通過對各類資源的一一梳理和系統(tǒng)規(guī)劃，完成了煙臺市自然資源的規(guī)劃一張圖。這是煙臺市首次在一張規(guī)劃圖中，呈現(xiàn)出所有自然資源的分布，并統(tǒng)一了指標(biāo)的數(shù)量與坐標(biāo)的落位。2.2關(guān)于“可執(zhí)行”的研究2.2.1利用剛性管控來促進(jìn)剛性與彈性的融合發(fā)展在原城市總體規(guī)劃的編制過程中，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃深度要求，是要落實(shí)到二級分類。由于后期具體開發(fā)建設(shè)過程中存在種種不確定因素，細(xì)致的二級用地分類管控過于僵化，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致地方政府在后期具體開發(fā)建設(shè)過程中，出現(xiàn)種種突破城市總體規(guī)劃用地的行為，帶來規(guī)劃編制與實(shí)施管理的脫節(jié)，也導(dǎo)致城市規(guī)劃受到詬病在煙臺市國土空間總體規(guī)劃當(dāng)中，吸取原城市總體規(guī)劃在管控方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，謀求剛性與彈性相結(jié)合的管控方式。在剛性方面，采取劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、四線和配套落實(shí)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的管理方式，通過管控邊界和指標(biāo)，達(dá)到確保民生設(shè)施落地和防止城鎮(zhèn)無序蔓延的目的經(jīng)過“上下聯(lián)動”的多次磨合，劃定了煙臺市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由三條管控線組成，分別是城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)。其中，特別用途區(qū)，雖然作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的一部分，但是恰恰是不允許進(jìn)行規(guī)模性開發(fā)建設(shè)的，主要包括與城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)密切的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、防護(hù)隔離、自然和歷史文化保護(hù)等地域空間。為了保持煙臺市特有的山水格局景觀，規(guī)劃經(jīng)過細(xì)致研究，劃定了139km在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，本規(guī)劃也劃定了綠線、藍(lán)線、黃線、紫線四類管控線。同時，為了彌補(bǔ)原城市總體規(guī)劃僅對二維平面進(jìn)行管理，忽略三維立體空間的弊端，本規(guī)劃對建筑高度的上限、開發(fā)強(qiáng)度的區(qū)間、適宜的人口密度分布，也都進(jìn)行了規(guī)劃和引導(dǎo)。2.2.2強(qiáng)化傳導(dǎo)內(nèi)容煙臺市國土空間總體規(guī)劃，作為引領(lǐng)全市發(fā)展的總體層面規(guī)劃，要對具體地塊的開發(fā)建設(shè)和下轄縣（市）的操作落實(shí)進(jìn)行指導(dǎo)，需要通過詳細(xì)規(guī)劃和各下轄縣（市）規(guī)劃進(jìn)行傳導(dǎo)落實(shí)。為確保規(guī)劃內(nèi)容“不走樣”，本規(guī)劃大大強(qiáng)化了傳導(dǎo)內(nèi)容。在詳細(xì)規(guī)劃傳導(dǎo)方面，本規(guī)劃將煙臺市轄區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)所有空間，劃定為131個詳細(xì)規(guī)劃編制單元，單元規(guī)模為3～15km在下轄各縣（市）的規(guī)劃傳導(dǎo)方面，本規(guī)劃明確了各縣（市）需要在其國土空間總體規(guī)劃中落實(shí)的約束性指標(biāo)、管控邊界和管控要求，包括生態(tài)保護(hù)紅線控制面積、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等主要約束指標(biāo)。同時，基于市域統(tǒng)籌的角度，本規(guī)劃對縣（市）發(fā)展定位、人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)體系布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局協(xié)調(diào)等內(nèi)容，也提出了引導(dǎo)要求，并特別強(qiáng)化了縣（市）行政邊界地區(qū)的用途管制、流域污染協(xié)同治理、跨縣（市）基礎(chǔ)設(shè)施廊道預(yù)留等內(nèi)容。2.2.3配套政策設(shè)計(jì)人工化要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的真正落地，僅僅把各類內(nèi)容“畫出來”是不夠的，還需要一系列實(shí)施機(jī)制的配套改革在當(dāng)前整個規(guī)劃體系改革的大背景之下，要使煙臺市國土空間總體規(guī)劃的編制內(nèi)容真正落地，也需要進(jìn)行大量的機(jī)制創(chuàng)新探索。從煙臺市自身事權(quán)的角度，本階段需要重點(diǎn)突破的地方性法律法規(guī)和配套政策，集中在存量用地的提質(zhì)升級方面，特別是存量工業(yè)用地和城中（邊）村改造。針對這兩部分內(nèi)容，本規(guī)劃也提出了一系列符合煙臺實(shí)際情況的配套規(guī)章制度設(shè)計(jì)的具體建議。比如，針對低效工業(yè)用地的退出機(jī)制，規(guī)劃提出需要采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、利益引導(dǎo)、績效評估和一票否決等四類政策工具，并明確了具體的政策內(nèi)容，具體提出了下一步由煙臺市自然資源和規(guī)劃局的哪個科室，配合煙臺市其他哪個部門，制定怎樣的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，以及類似的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定在全國哪些地區(qū)已有先例等，均有足以指導(dǎo)下一步實(shí)施操作的具體論述。通過這種梳理，能夠?qū)?/p>