中國國際工程咨詢公司李開孟政府和社會資本合作（PPP）項目的策劃和實施中國國際工程咨詢公司研究中心國家發(fā)展改革委政府和社會資本合作指導意見及《通用合同指南》專題研討目錄I.對政府和社會資本合作（PPP）的理解II.政府和社會資本合作（PPP）的實際操作III.專業(yè)咨詢機構可以提供的技術支持中國國際工程咨詢公司研究中心一、對政府和社會資本合作（PPP）的理解中國國際工程咨詢公司研究中心對“政府和社會資本合作”的理解“政府和社會資本合作”項目，是在借鑒國際基礎設施和公共服務領域投資建設PPP（Public—Private—Partnership）模式的基礎上，結合我國國情進行本土化創(chuàng)新而提出的一個新概念。西方國家的“公共部門和私人部門合作”（PPP模式），是公共部門（政府）與私人部門（企業(yè)或其他組織）合作推動基礎設施和公共事業(yè)項目建設的項目運作模式，采用的是西方市場經(jīng)濟國家的話語體系。西方市場經(jīng)濟國家將其經(jīng)濟活動劃分為公共部門和私人部門的活動，二者劃分界限清晰，各自開展項目投融資及建設遵循不同的原則、模式及評價機制。PPP模式是公共部門和私人部門共同合作的模式，具體可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。中國國際工程咨詢公司研究中心投資項目的劃分鑒于我國實行以公有制為主體的國家基本經(jīng)濟制度所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國家經(jīng)濟部門劃分為“公共部門”和“私人部門”，而是劃分為“政府”和“企業(yè)”兩個部分，并將投資項目劃分為“政府投資項目”和“企業(yè)投資項目”。政府投資項目實行“審批制”管理模式，企業(yè)投資項目實行“核準制”和“備案制”管理模式。這里所說的企業(yè)，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。我國政府部門或其代表機構吸收社會資本參與基礎設施和社會公用事業(yè)項目投資建設，不同于西方國家“公共部門”和“私人部門”的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的PPP項目，是通過變通和本土化而形成的。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP的合作主體政府和社會經(jīng)營性企業(yè)合作，可采用政府授予項目公司特許經(jīng)營的模式，也可采用政府通過特定的投融資平臺公司，向項目公司進行資金注入等方式開展合作。參與合作的市場主體，應為通過合法程序選擇產(chǎn)生的符合條件的經(jīng)營性國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體。鑒于“政府和社會資本合作”概念被有關部門提出并得到一定程度的認可，我們決定采納這一概念。我們將合作各方表述為“政府主體”和“社會資本主體”，將二者的合作表述為“政府方”和“社會資本合作伙伴”之間的合作。其中，“政府方”是指政府部門或其授權的代表機構，“社會資本合作伙伴”是指符合條件的經(jīng)營性國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營性投融資主體。中國國際工程咨詢公司研究中心7起源、發(fā)展及爭論上世紀90年代，英國率先提出了PFI的概念，對引導基于市場經(jīng)濟環(huán)境下針對公共項目進行市場化運作發(fā)揮了重要作用。一般認為，PPP主要包括兩種基本類型，一是特許經(jīng)營，是盈利性項目，使用者付費，基本類型是BOT項目；二是PFI項目，政府出資購買服務。PPP模式目前已經(jīng)在全世界得到廣泛應用，范圍涉及道路、橋梁、港口、軌道交通、供水、供電、電信、垃圾處理等傳統(tǒng)公用事業(yè)，也包括監(jiān)獄、學校、國防和基礎醫(yī)院等純公共產(chǎn)品項目。PPP模式雖然取得較好效果，但對其爭議從未中斷。1990-2005年發(fā)展中國家私人部門參與基礎設施項目投資中國國際工程咨詢公司研究中心PPP的兩種基本模式一、使用者付費根據(jù)使用量的多少決定付費金額。主要包括BOT、BOO和BOOT等類型，在英國統(tǒng)稱為特許經(jīng)營的PPP模式。一是具有自然壟斷性的項目，完全可以通過收費回收成本，關鍵是要確定價格形成機制；二是通過使用者收費不能保證財務可持續(xù)性的項目，需要政府財政補貼；三是財務風險影響因素較多的項目，如高速公路，政府會在低收益期給予相應補貼，達到一定程度后不再補貼，對于高收益還會予以收益管控。二、政府付費屬于基本公共服務，或者難以確定使用者，只能由政府通過稅收向生產(chǎn)者購買服務，是采取私人融資計劃（PFI）的PPP模式。社會資本負責提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或服務的結果付費，按業(yè)績獲得補償，政府購買公共服務。中國國際工程咨詢公司研究中心10我國經(jīng)常采用的PPP模式社會資本主體與政府方簽約，設立項目公司以階段性業(yè)主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。BT模式是否屬于PPP模式，存在爭議。BT類型基本含義TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部門將擁有的設施的移交給社會資本主體運營，通常社會資本主體需要支付一筆轉讓款，期滿后再將設施無償移交給政府方。社會資本主體為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設施的長期合同。社會資本主體為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經(jīng)營這些設施，待期限屆滿，社會資本主體將該設施及其所有權移交給政府方。社會資本主體負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。社會資本主體在政府授予的特許權下投資建設設施，擁有該設施的所有權并負責其經(jīng)營，并將一直擁有并經(jīng)營該設施。亞洲國家PPP應用模式分布中國國際工程咨詢公司研究中心PPP不同模式的主要特征中國國際工程咨詢公司研究中心亞行認為，政府推動PPP模式有三大主要動機1.吸引民間資本投資，以彌補財政資金之不足推進城鎮(zhèn)化，修繕老舊設施，滿足新進入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務缺失或供給不足的基礎設施等，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。此外，由于基礎設施的運營經(jīng)常產(chǎn)生虧損，只能靠財政補貼，從而增加公共財政支出。由于政府財力有限，融資壓力巨大，成為調(diào)動社會資本參與基礎設施建設的主要原因。若PPP設計合理，則可調(diào)動此前閑置且正在尋求投資機會的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的社會資本。社會資本參與PPP項目是為了利用其管理能力和經(jīng)驗（特別是運作公用事業(yè)的經(jīng)驗）獲利。參與PPP項目的社會資本通過提供服務獲得政府補償，從而獲取適當?shù)耐顿Y回報。中國國際工程咨詢公司研究中心政府推動PPP模式有三大主要動機2.提高效率，更有效地利用現(xiàn)有資源政府部門由于缺少或沒有動力來提高運作公共項目的效率，使得基礎設施建設和運營效率較低。在僵化的公共部門采用激勵措施提高效率非常困難。社會資本進行投資或取得業(yè)務機會的目標很明確，即實現(xiàn)利潤最大化，而利潤主要通過提高投資和運營效率來獲得。如果PPP的設計允許運營商實現(xiàn)這一目標，那么基礎設施服務的效率很可能得以提高，從而使得社會資本在獲得回報的同時，通過合理收費使得公共服務供給在經(jīng)濟上可持續(xù)。PPP允許政府將運營職能轉移給高效的社會資本，同時保留和完善監(jiān)管及監(jiān)督等核心職能，這種框架如果得到正確實施，可減少政府的現(xiàn)金支出，并能向消費者提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務。即使政府承擔部分投資或運營成本，也能實現(xiàn)控制成本支出、提升服務質(zhì)量的目標。中國國際工程咨詢公司研究中心政府推動PPP模式有三大主要動機3.通過職能、激勵和責任的再分配推動相關領域改革政府有時會將PPP當作推動改革的催化劑，通過實施PPP項目，要求重新審視和分配政策制定者、監(jiān)管者和服務供應商的職能，動員資本和提升效率，重新分配部門職能，以消除潛在矛盾，并考慮允許私營實體參與特定行業(yè)項目，這樣就會推動改革取得實質(zhì)性進展。中國國際工程咨詢公司研究中心16中國的引進及推廣20世紀80年代以前，基礎設施及公共事業(yè)投資一般有政府或其授權機構負責；廣東沙角Ｂ電廠是我國第一個成功興建、成功移交的ＢＯＴ項目?？偼顿Y40億港元，1985年7月1日電廠正式開工，兩臺機組分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)電，1999年８月１日正式移交。我國開展PPP已有30年歷史。從1996年開始，我國政府對公路、發(fā)電廠、自來水廠推動采用BOT方式，并取得進展；2004年建設部出臺《市政公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設部2004年第126號令），明確鼓勵非公有資本進入市政公用事業(yè)的建設、運營和管理。172004年7月國務院頒布《關于投資體制改革的決定》，提出進一步拓寬項目融資渠道，發(fā)展多種融資方式；放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域。2005年國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》指出按照“公平準入、公平待遇”原則，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁的行業(yè)和領域，加快壟斷行業(yè)改革，在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領域，進一步引入市場競爭機制，對其中的自然壟斷業(yè)務，積極推進投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進入；對其他業(yè)務，非公有資本可以獨資、合資、合作、項目融資等方式進入。中國的引進及推廣《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）新36條，鼓勵和引導民間資本進入基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設、社會事業(yè)等領域。2014.9.21，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）2014.9.23財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）中國國際工程咨詢公司研究中心中國的引進及推廣中國的引進及推廣2014.10.23《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）2014.11.30，財政部《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號）2014.11.29，財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）2014.12.2，《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）2014年12.30，

《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）及PPP項目合同指南（試行）中國國際工程咨詢公司研究中心PPP為什么不能僅認為是一種融資模式融資僅是PPP的目的之一，而不是全部。引入社會資本，除引入資金外，更重要地是引入先進技術和管理經(jīng)驗；融資更多地是考慮各自風險最小化。PPP則要求使項目整體風險最小化，通過合作降低各自風險，發(fā)揮“1+1>2”的機制效應。融資僅考慮自身財務利益最大化，PPP則追求在保障公共利益的前提下，使社會資本獲得合理回報。不允許過分追求各自利益，政府有對社會資本投資收益進行管控的責任。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP模式的三大特征一、伙伴關系要求目標一致，形成合力。在具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品和服務。二、利益共享政府部門不是與社會資本分享利潤。政府部門需要對社會資本可能獲得的高額利潤進行調(diào)控。公益性項目不應追求利潤最大化。社會資本主體可以取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。三、風險分擔政府部門盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢的伴生風險。社會資本主體需要承擔大部分甚至全部管理職責。中國國際工程咨詢公司研究中心基礎設施可銷售性評估框架世界銀行在1994年的世界發(fā)展報告中，對基礎設施的性質(zhì)進行了詳細分類，選取競爭潛力、商品或服務的特點，向用戶收取補償費用的可能性、公共服務的責任、環(huán)境外部性等五個方面評價指標，對各類基礎設施的可銷售性進行評估。按1-3計分，分值越大越容易銷售。按照世界銀行的對基礎設施可銷售性評價框架，采用PPP模式的可能性可以參照基礎設施的可銷售性進行判斷?？射N售性越強，社會資本進入的可能性就越大。中國國際工程咨詢公司研究中心基礎設施可銷售性評估表競爭潛力商品或服務的特性向用戶收費的可能性公共服務的責任環(huán)境外部性市場化指數(shù)電信地方性服務中私人產(chǎn)品高中低2.6長途、增值服務高私人產(chǎn)品高很少低3.0電力和天然氣熱力發(fā)電高私人產(chǎn)品高很少高2.6電力輸送低俱樂部產(chǎn)品高很少低2.4電力配送中私人產(chǎn)品高很多低2.4天然氣生產(chǎn)、運輸高私人產(chǎn)品高很少低3.0運輸農(nóng)村道路低公共產(chǎn)品低很多高1.0鐵路貨運和客運高私人產(chǎn)品高中中2.6一級和二級公路中俱樂部產(chǎn)品中很少低2.4中國國際工程咨詢公司研究中心基礎設施可銷售性評估表中國國際工程咨詢公司研究中心供水管道網(wǎng)絡中私人產(chǎn)品高很多高2.0非管道網(wǎng)絡高私人產(chǎn)品高中高2.4排污管道排污及處理低俱樂部產(chǎn)品中很少高1.8公寓污水處理中俱樂部產(chǎn)品高中高2.0現(xiàn)場處理高私人產(chǎn)品高中高2.4排水收集高私人產(chǎn)品中很少低2.8凈化處理中公共產(chǎn)品中很少高2.0灌溉一級與二級網(wǎng)絡低俱樂部產(chǎn)品低中高1.4三級網(wǎng)絡中私人產(chǎn)品高中中2.425PPP要根據(jù)具體的情況，考慮不同行業(yè)、地域、城市發(fā)展水平等選擇適合的模式。關于股權，即便是完全國有，也必須保障運營企業(yè)的自我發(fā)展能力，才能使公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此，所有權性質(zhì)并不能完全決定公用事業(yè)的服務質(zhì)量和可持續(xù)經(jīng)營，也并非完全國有才能保障公用事業(yè)的公益性。對于公用事業(yè)企業(yè)的上市要慎之又慎，因為企業(yè)一旦上市就成為公眾公司，多元化股東的投資收益最大化與公用事業(yè)局部公益性的矛盾使得問題更加復雜。加強監(jiān)管26PPP成敗的關鍵在于，是否建立了與其相適應的完善有效的監(jiān)管體系。要想實現(xiàn)獲得社會投資、提高效率并改善服務的多重目標，在選擇好既定的公私合作模式后，就必須對其進行必要的監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)的行為使其符合公用事業(yè)的服務宗旨。監(jiān)管體系包括價格、質(zhì)量與安全規(guī)制、對應的財政補貼機制以及發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用等。加強監(jiān)管二、PPP項目的實際操作中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目操作程序PPP項目的實施主要包括選擇合作項目、社會資本合作伙伴確定、組建項目公司、進行融資、項目建設、運行管理等過程。按照各類專項規(guī)劃的要求，認真篩選適宜采用PPP模式的項目，要特別重視項目前期策劃和論證；通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導、企業(yè)主導、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與社會資本合作組建項目公司（SPC），具體負責項目的投資、建設、運營、管養(yǎng)和服務。政府與社會資本合作伙伴、項目公司通過項目合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確各方權、責、利，強化項目實施的全過程監(jiān)管。中國國際工程咨詢公司研究中心PPP項目典型運作流程中國國際工程咨詢公司研究中心移交1.項目移交2.項目公司清算合同終結項目實施階段運營建設1.項目建設1.項目運營合同編制競爭性程序項目招標階段簽署合同1.技術、商務邊界條件；2.建設內(nèi)容分工、投資范圍；3.法律文件；4.招標條件1.發(fā)布信息；2.制定標準；3.成立評標小組；4.編寫評標報告；5.與候選人澄清談判1.與中標人草簽項目協(xié)議2.中標人成立項目公司3.正式簽署項目協(xié)議項目前期準備階段項目發(fā)起項目準備1.成立領導小組和辦公室2.制定工作計劃3.開展項目調(diào)查1.聘請咨詢機構；2.項目協(xié)議；3.前期論證；4.前期溝通；5.商業(yè)原則；6.財務分析；7.確定投資人比選方式和原則；8.編制項目實施方案并報批做好項目前期策劃和科學論證開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合各類專項規(guī)劃要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的專業(yè)咨詢機構編制PPP項目實施方案，內(nèi)容應包括項目基本情況、規(guī)模與期限、建設內(nèi)容、服務質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結構、收入來源、財務測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障、政府配套措施等內(nèi)容。政府投資主管部門應組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)審批、核準或備案后組織實施。中國國際工程咨詢公司研究中心通過競爭機制選擇合作伙伴政府主管部門應及時將項目內(nèi)容，以及對社會資本合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照招標投標法、政府采購法等法律法規(guī)規(guī)定的招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇社會資本合作伙伴。中國國際工