論歐盟的組織立法與司法

一、歐洲法院的司法管轄科學(xué)家們認(rèn)為，國際組織的合法化是國際組織日益發(fā)展的趨勢。有三個標(biāo)準(zhǔn)。換句話說，規(guī)則的約束力、重要性和是否有其他規(guī)則的執(zhí)行。從上述標(biāo)準(zhǔn)來衡量,歐盟憑借其豐富的組織立法,獨(dú)樹一幟的司法體系,無疑成為法律化程度最高的區(qū)域國際組織,并具有某些超國家的因素。首先,在立法上,歐盟的法律淵源十分豐富?？傮w來說,歐盟的法律體系分為三個不同的層次:第一層次是為所謂的“憲法性”基礎(chǔ)條約,如《歐洲聯(lián)盟條約》;第二層次為調(diào)整和協(xié)調(diào)某一具體方面的事項(xiàng)的“協(xié)調(diào)性”條約,如《關(guān)于歐共體專利的公約》;第三個層次為各種歐盟機(jī)構(gòu),如歐盟部長理事會和歐盟委員會制定和發(fā)布的條例、指令、決定等。如果歐洲法院的判例也納入到法律淵源之中的話,這種判例的層次性,筆者認(rèn)為,應(yīng)該僅次于“憲法性”基礎(chǔ)條約,因?yàn)闅W洲法院具有憲法法院、行政法院、民事法院、仲裁法院的多項(xiàng)職能,能夠通過司法判決不斷推動和影響整個歐盟一體化的過程,起到了鞏固一體化成果,指引一體化方向的作用。其次,在司法上,歐盟已經(jīng)建立起歐洲法院。歐洲法院在司法上的職權(quán)主要有三方面,一是行使類似行政法院的管轄權(quán),二是行使帶有國內(nèi)憲法法院性質(zhì)的管轄權(quán)(如初步裁決權(quán)、歐盟法的權(quán)威解釋權(quán)等),三是行使關(guān)于成員之間爭端的管轄權(quán)(建立類似于聯(lián)合國國際法院),但總的來說歐洲法院同國際法院是完全不同的,從訴訟請求人來看,前者包括歐盟機(jī)關(guān)、成員國政府以及自然人和法人,而后者是聯(lián)合國機(jī)關(guān)或主權(quán)國家;從請求事項(xiàng)來看前者解決的是歐盟同第三方締結(jié)的條約是否符合歐盟法,從效力看國際法院的意見沒有約束力,而歐洲法院的意見除修改歐共體基本條約,否則有約束力。由此可見歐洲法院不同于國際法院而更趨向于主權(quán)國家的最高憲法法院和行政法院,并且對于促進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程起到了相當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)作用,有力地保障了歐盟法律制度的實(shí)施和執(zhí)行。二、歐盟憲法條約的主要內(nèi)容正如前文所述,歐盟已成為法律化程度最高的區(qū)域國際組織,但更加值得注意的是,2004年6月18日《確立歐洲憲法的條約》(TheTreatyEstablishingAConstitutionforEurope)在布魯塞爾被成員國政府和首腦會議通過,并于同年10月29日在羅馬由各國代表正式簽署。這之后,各國將根據(jù)自己的憲政機(jī)制,或者采用議會表決的方法,或者采用全民公決的方法對該條約進(jìn)行批準(zhǔn)(ratification)。截止到2005年7月6日,歐盟成員國中西班牙、意大利、奧地利、德國、比利時等國家相繼通過了該條約。而法國、荷蘭則在各自的全民公決中拒絕批準(zhǔn)該條約。但是,我們認(rèn)為有一點(diǎn)應(yīng)該明確,這部條約并不是我們在國內(nèi)法層面上所言的“憲法”,而是歐盟的一部憲法性基礎(chǔ)條約,其實(shí)質(zhì)仍然是一部國際條約,與三部《共同體條約》一起作為歐盟的基本立法。由此,也就不能憑借這部“憲法”的制定將歐盟定位于一個“聯(lián)邦制”國家,它在本質(zhì)上和實(shí)際上仍然是一個區(qū)域性國際組織。首先,從該“憲法”從其制定前的定位上,就沒有將為歐盟制定一部“根本大法”作為立法的首要目的。2001年12月的《萊肯宣言》給制憲委員會提出了四項(xiàng)任務(wù):更好、更清晰地界定歐盟的權(quán)能,簡化歐盟的法律文件,解決透明、民主與效率問題,歐盟需要一個憲法的必要性問題。實(shí)質(zhì)性任務(wù)是前三項(xiàng),該條約實(shí)際上也主要是解決這三個問題。其次,從該條約的內(nèi)容來看,大多數(shù)的內(nèi)容是重復(fù)或重組表述現(xiàn)有條約規(guī)定,是對歐盟現(xiàn)有條約的繼承,只有少部分的內(nèi)容是創(chuàng)新性規(guī)定。而且,這些新規(guī)定主要是為適應(yīng)歐盟擴(kuò)大與發(fā)展的需要,并不是改變歐盟現(xiàn)有性質(zhì)。創(chuàng)新性內(nèi)容主要包括:正式確認(rèn)歐盟法優(yōu)先成員國國內(nèi)法的地位;賦予歐盟以法律人格;設(shè)立歐洲理事會常任主席;設(shè)立歐盟外交部長、設(shè)立新的歐盟理事會表決機(jī)制、改革歐盟委員會現(xiàn)行組成方式與運(yùn)作機(jī)制、擴(kuò)大歐洲議會的權(quán)力、聯(lián)盟成員的退出;明確規(guī)定歐盟公民的基本權(quán)利等。最后,該條約的英文本名稱為“TheTreatyEstablishingAConstitutionforEurope”,故其核心詞為“treaty”,意在強(qiáng)調(diào)或暗示該法律文件屬于國際法層次上的“條約”,而不是歐盟的國內(nèi)“憲法”,“constitution”用在這里似乎更加側(cè)重于將該條約定位于歐盟的基礎(chǔ)立法。實(shí)際上,歐盟憲法條約本身就是一個國家間妥協(xié)的產(chǎn)物,從它的起草到簽署,無不充斥著歐盟成員國間的爭吵與妥協(xié),因此我們不可能期望它能解決歐盟一體化進(jìn)程中所面臨的所有問題,不能期望它按照一個國家國內(nèi)憲法的模式起草和完善,該條約更大的意義在于為今后歐盟的組織運(yùn)作提供了一個更有效的制度性框架。但是,無論如何,該條約的簽署,其意義是重大的。首先,它為歐盟的一體化發(fā)展提供了方向指引。例如,未來的歐盟發(fā)展必將更加注重民主,表現(xiàn)在,一方面,歐盟雙重多數(shù)表決機(jī)制考慮了人口的因素,使得歐盟決策加強(qiáng)了民主合法性;另一方面,歐洲議會在歐盟決策過程中獲得了更大發(fā)言權(quán),也就更加體現(xiàn)歐洲民眾的意愿。其次,該條約部分地解決了歐盟發(fā)展中的一些重大問題。如果該條約能生效且能得到實(shí)施,該條約框架下的歐盟的工作效率將大大提高。最后,歐洲一體化程度進(jìn)一步加深,層次進(jìn)一步提高,歐盟憲法條約不僅設(shè)立了一個歐洲理事會主席,一個外交部長,而且也為成員國在共同外交與安全領(lǐng)域更進(jìn)一步合作提供了法律上的依據(jù),這些都使得歐盟不再只是一個經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟,其在政治上也將進(jìn)一步走上一體化的道路,例如,該條約規(guī)定“成員國應(yīng)本著忠誠和團(tuán)結(jié)的精神,積極地、毫無保留地支持歐盟統(tǒng)一的外交和防務(wù)政策”。當(dāng)然,該條約的正式生效,筆者認(rèn)為還需要相當(dāng)長的時間,其過程亦十分艱難,充滿了變數(shù)。之所以這樣認(rèn)為,是因?yàn)榘凑辗沙绦?雖然25個成員國領(lǐng)導(dǎo)人均已簽署了該條約,但條約還要獲得所有成員國的批準(zhǔn)才能正式生效。任何一個成員國對歐盟憲法條約的否決都會給憲法的最終生效制造巨大障礙,特別是那些依據(jù)成員國本國法,必須通過全民公決的方式批準(zhǔn)歐盟憲法條約的那些國家,具有很大的不確定性,尤其是在像英國、丹麥等對歐洲一體化持懷疑和悲觀態(tài)度的勢力比較強(qiáng)大的國家就更加如此。更加出乎人們意料的是,作為歐洲一體化主動力之一的法國,居然在全民公決中否決了該條約,這無疑又為整個公約的通過蒙上了厚厚的陰影。此外,隨著歐盟的進(jìn)一步擴(kuò)大,歐盟成員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、價值觀念上的相似性已經(jīng)受到了削弱,而這種相似性又恰是保證歐盟一體化順利發(fā)展、歐盟法有效實(shí)施的重要基礎(chǔ),因此,歐盟憲法條約即使在生效之后,能否得以在擁有25個成員國的新歐盟有效實(shí)施,尚需觀察。三、歐盟是一個區(qū)域性國際組織嗎邁入新世紀(jì)已經(jīng)五年,歐盟成員國的一體化進(jìn)程仍然在不斷深入,使我們不由自主地對歐盟的遠(yuǎn)景發(fā)展充滿了暢想。在可預(yù)見的時間內(nèi),歐盟將以一種怎樣的形態(tài)存在于國際社會,是聯(lián)邦,邦聯(lián),還是作為一種具有超國家因素的國際組織?這個問題我們首先得從聯(lián)邦、邦聯(lián)的國際法概念來入手。在國際法上,聯(lián)邦與邦聯(lián)有著諸多的區(qū)別。表現(xiàn)在:作為國際法主體,聯(lián)邦有統(tǒng)一的聯(lián)邦憲法,聯(lián)邦政府與其成員邦之間的權(quán)限根據(jù)聯(lián)邦憲法來劃分;聯(lián)邦有統(tǒng)一的凌駕于各成員邦之上的最高權(quán)力機(jī)關(guān),其可以制定直接約束各成員邦公民的法律;聯(lián)邦各成員邦的公民都有該聯(lián)邦的共同國籍;聯(lián)邦的對外交往權(quán)由聯(lián)邦政府掌握,各成員邦一般不能與他國政府締結(jié)條約,也不能接受和派遣外交使節(jié)。而邦聯(lián),雖然也有自己的組織機(jī)構(gòu),但該機(jī)構(gòu)的權(quán)力僅及于各成員國,對各該成員國的公民沒有任何權(quán)力。各成員國都是完全的主權(quán)國家,而邦聯(lián)本身卻不是國際法主體。因此,從上述國際法理論考察,當(dāng)前的歐盟盡管一體化程度相當(dāng)高,但仍不是國際法意義上的聯(lián)邦國家。但是,又由于歐盟的擁有統(tǒng)一的立法、司法的等機(jī)關(guān),并且可以制定對其成員國居民具有約束力的法律,如歐盟部長理事會和歐盟委員會所作出的決定(Decision)。因此,其一體化程度早就超出了傳統(tǒng)的國際法上的“邦聯(lián)”的范圍,并且歐盟作為國際法上的主體進(jìn)行著各種對外交往,如作為世界貿(mào)易組織的成員。因此,筆者認(rèn)為,目前的歐盟是介于聯(lián)邦國家和邦聯(lián)的一種中間狀態(tài),其實(shí)質(zhì)仍然是區(qū)域性國際組織。但是,若干年以后的歐盟是否會成為最終聯(lián)邦國家呢?通過截止到目前的該條約在歐盟各成員國的批準(zhǔn)情況,尤其是法國、荷蘭全民公決拒絕批準(zhǔn)該條約的事實(shí),筆者認(rèn)為,歐盟成為一個聯(lián)邦國家的可能性固然不能全盤否定,但其概率是極其微小的。首先,成立一個統(tǒng)一的聯(lián)邦國家,自然意味著各成員國放棄主權(quán),失去成為國際法主體的資格。盡管歐盟成員的國家主權(quán)由于一體化程度的加深,國家傳統(tǒng)功能如經(jīng)濟(jì)職能,已經(jīng)基本上讓渡給了歐盟這一具有超國家因素的區(qū)域性國際組織,而且在國際政治中,歐盟的聲音遠(yuǎn)不能算洪亮,其主要成員國法、德、英卻在國際社會中扮演了重要的角色,而且?guī)讉€大國之間在不同問題上存在種種分歧,有的還難以彌合。因此,在未來的幾十年內(nèi),指望以三大國為代表的各成員國完全放棄各自固有主權(quán),用一個政治聲音說話,筆者認(rèn)為,難度極大。其次,歐盟各國各自的文化積淀十分深厚,各國人民都對本民族語言、文化十分推崇,因此做到在新舊國家認(rèn)同之間實(shí)現(xiàn)平衡是極其困難的。各國人民目前對于統(tǒng)一國家意義上的“歐盟”的認(rèn)同率是比較低的,在歐盟成員國的公民中還有60%~70%的人,尚不能確定自己同時還是“歐洲公民”。隨著歐盟的進(jìn)一步擴(kuò)大,歐盟成員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、價值觀念上的相似性已經(jīng)受到了削弱,而這種相似性又恰是保證歐盟一體化順利發(fā)展的基礎(chǔ)。再次,作為歐盟一體化進(jìn)程主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)一體化的成功,并不能絕對地意味著政治、軍事上的一體化必然性。相對主權(quán)、領(lǐng)土、軍事而言,經(jīng)濟(jì)是受政治因素影響較小的領(lǐng)域,而各國為了資源互補(bǔ)、共同發(fā)展,以一體化的方式實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上的“共贏”,是順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)一體化潮流的現(xiàn)實(shí)選擇。而政治、軍事一體化則要受更多因素的影響和作用,既有可能是出自各民族國家利益的自身需要,也有可能是受外部環(huán)境壓力的所迫?？傊?未來的歐盟,筆者認(rèn)為,將是一個超國家因素更明顯,一體化程度更深入的區(qū)域性國際組織,而不是一個國際法意義上的聯(lián)邦國家。從歐盟的建立我們可以看出,歐洲原有的民族國家體系已經(jīng)發(fā)生了巨大變化,各民族國家從自身生存與發(fā)展的客觀需要出發(fā),讓渡一些主權(quán)國家所固有的權(quán)力,實(shí)現(xiàn)了主權(quán)部分地向統(tǒng)一的區(qū)域性共同體的轉(zhuǎn)移。但是,我們也應(yīng)認(rèn)識到:成立一個統(tǒng)一國家的前提是各成員國讓渡全部主權(quán),而不是部分地讓渡。對于現(xiàn)有的二十五個歐盟成員國,特別是在世界上有影響的英、法、德三國,讓他們放棄歷史悠久的主權(quán),解決彼此面臨的諸多矛盾和分歧,在可預(yù)見的時間里是不現(xiàn)實(shí)的。此次歐盟憲法條約在法國和荷蘭的全民公決中未能批準(zhǔn),以及后來葡萄牙政府被迫宣布延緩該國原定于10月的全民公決,繼而