第七章行政行為概述第七章行政行為概述本章節(jié)將講述行政行為的概念、特征、分類、內(nèi)容、形式，行政行為的成立要件、合法要件，以及效力規(guī)則、瑕疵行為的效力后果等。下列哪些行為是行政行為：1、公務(wù)員進(jìn)超市購物2、行政機(jī)關(guān)向公民王某或組織租借辦公用房3、公安機(jī)關(guān)對違反治安管理行為進(jìn)行處罰4、稅務(wù)局減免某企業(yè)的增值稅5、地震局發(fā)布地震預(yù)報6、統(tǒng)計局發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)7、公安局對內(nèi)部民警進(jìn)行處分的行為否否是是否否嚴(yán)格意義上，是內(nèi)部行政行為第七章行政行為概述第一節(jié)行政行為的概念、特征和分類第二節(jié)行政行為的成立要件與合法要件第三節(jié)行政行為的效力第一節(jié)行政行為的概念、特征和分類一、行政行為的概念二、行政行為的特征三、行政行為的分類四、行政行為的內(nèi)容和形式第一節(jié)行政行為的概念、特征和分類一、行政行為的概念行政行為是指具有行政權(quán)能的組織通過一定的意思表示，行使行政職權(quán)或履行行政職責(zé)所實施的、能夠產(chǎn)生法律效果的行為。即行政主體在實施行政管理的活動，行使行政職權(quán)的過程中，所作出的具有法律意義的行為。行政行為具有三要素：主體、職權(quán)、影響1、主體要素是行政主體作出的行政行為。不論是行政主體或公務(wù)員或依法委托其他組織，均不影響行政行為的性質(zhì)。行政主體委托其他組織行使的行為，是行政行為法定授權(quán)（行政授權(quán)）而行使的行為，是行政行為2、職權(quán)要素行政行為應(yīng)當(dāng)是運(yùn)用行政職權(quán)所為的行為，其中包涵著職權(quán)的應(yīng)用。如，行政機(jī)關(guān)購買辦公用品或租用辦公用房，并沒有運(yùn)用行政職權(quán)，故不是行政行為。3、法律要素（影響）行政行為應(yīng)當(dāng)是具有法律意義的行為，即對他人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。有些行政行為不具有法律意義，如氣象預(yù)報、發(fā)布統(tǒng)計數(shù)字、地震局發(fā)布地震預(yù)報等行為。這類行為屬于事實行為。二、行政行為的特征（一）從屬性（合法性）1、行政行為的實施要有法律依據(jù)。（服從法律、接受法律監(jiān)督）2、必在法律規(guī)定的時間和空間范圍內(nèi)實施。（如，行政處罰，發(fā)現(xiàn)違法行為立即處罰）3、任何違法、越權(quán)行為都是無效或可撤銷的行為。（二）服務(wù)性（公眾服務(wù)性）某種程度上，認(rèn)為行政行為不是命令、管理行為，而是一種公眾服務(wù)行為。如，行政許可、行政確認(rèn)、行政給付等體現(xiàn)典型的服務(wù)特性；再如，我們經(jīng)?？吹綇V播局門口的“收費(fèi)服務(wù)廳”，政府門口的“政務(wù)服務(wù)廳”，稅務(wù)局“稅務(wù)服務(wù)廳”等。服務(wù)二字體現(xiàn)了行政部門的“服務(wù)理念”。行政處罰、行政強(qiáng)制等是對社會違法行為的糾正方式，目的在于保護(hù)社會公共利益，也體現(xiàn)了公眾服務(wù)性。（三）單方性（體現(xiàn)行政主體的單方意志，如，行政許可、行政處罰等體現(xiàn)明顯的單方性）1、行政行為的單方性以執(zhí)法性為前提。行政行為必須以合法性為前提，依法作出，不可任意而為。2、行政行為有依職權(quán)、依申請之分，都具有單方性。依申請的行政行為雖然是應(yīng)當(dāng)事人的申請而啟動，但當(dāng)事人沒有決定權(quán)，是否許可還要看行政機(jī)關(guān)的單方意志。3、行政合同。行政合同以行政主體和相對人的雙方合意為成立要件，這只是行政行為的一種例外。盡管是例外，也還任然存在著明顯的行政主體單方意志。（視頻：國有土地出讓合同）如，國有土地出讓合同，土地管理部門為有效充分利用土地資源與用地人簽訂的合同。（四）強(qiáng)制性

（行政行為是執(zhí)行法律的活動，行政相對人必須服從和配合，若不服從，強(qiáng)制執(zhí)行）1、行政行為的執(zhí)行，以強(qiáng)制性為后盾。2、行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，是執(zhí)行法律的活動。法律的強(qiáng)制性體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性。（視頻：強(qiáng)制執(zhí)行）（五）無償性行政行為主體在提供公共服務(wù)或要求相對人履行義務(wù)時，都不適用民法上的等價有償原則。（行政合同除外）行政主體實施行政行為是基于公共利益的需求，滿足國家管理的需要而從事的管理服務(wù)活動。對于管理的經(jīng)費(fèi)，通過國民收入的二次分配—稅收的形式上繳給了國家，公民無償?shù)爻惺芰斯藏?fù)擔(dān)，接受行政主體的公共服務(wù)也是無償?shù)?。三、行政行為的分類（一）抽象行政行?具體行政行為（二）內(nèi)部行政行為&外部行政行為

（三）羈束行政行為&自由裁量行政行為

（四）依職權(quán)的行政行為&依申請的行政行為

（五）單方行政行為&雙方行政行為（六）附條件的行政行為&不附條件的行政行為

（七）授益行政行為&負(fù)擔(dān)行政行為

（八）要式行政行為&不要式行政行為

（九）作為行政行為&不作為行政行為（十）平時行政行為&緊急行政行為（十一）共同行政行為&非共同行政行為

（十二）終局行政行為&非終局行政行為（十三）行政立法、行政執(zhí)法、行政司法（十四）自為行政行為、授權(quán)行政行為、受委托行政行為

（一）抽象行政行為&具體行政行為（針對的相對人是否特定）抽象行政行為：具有行政權(quán)能的組織針對不特定的行政相對人所作的具有普遍約束力的行政行為。主要是國家行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。如，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令。具體行政行為：具有行政權(quán)能的組織針對特定的行政相對人適用行政法規(guī)范所作的，只對該特定行政相對人具有約束力的行政行為。具體行政行為直接對特定對象的權(quán)利義務(wù)發(fā)生影響，如，行政處罰、行政征收、行政許可。抽象行政行為不能起訴，具體行政行為可以提起行政訴訟。例：下列哪些是抽象行政行為的成果？A治安管理處罰條例（全國人大常委會制定的法律）B國務(wù)院《電信條例》C最高人民法院關(guān)于適用《刑事訴訟法》若干問題的解釋（司法解釋）D北京市政府《北京市基本醫(yī)療保險規(guī)定》BD（二）內(nèi)部行政行為&外部行政行為（是否與行政主體具有行政上的隸屬關(guān)系）內(nèi)部行政行為：如，行政主體對其公務(wù)員的獎懲、任免、調(diào)動等外部行政行為：如，行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等。針對外部行政行為，公民、法人和其他組織可申請行政復(fù)議或提起行政訴訟；內(nèi)部行政爭議有特殊途徑解決（申訴、控告、仲裁），不能起訴，不能復(fù)議。（三）羈束行政行為&自由裁量行政行為

（針對具體行政行為的分類，以作出行政行為時行政規(guī)范約束的程度的不同為標(biāo)準(zhǔn)）羈束行政行為：指法律對行為的范圍、條件、形式、程序、方式等作了明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能作出選擇的具體行政行為。如，稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅行為，是羈束行為。稅務(wù)機(jī)關(guān)需按照稅法規(guī)定的稅種、稅率計算征稅額。自由裁量行政行為：法律僅對行政行為的范圍條件、幅度和種類作了原則性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實際情況自行決定的具體行政行為。如，行政處罰，是自由裁量的行為。因法律僅對行為目的、行為范圍等作了原則性規(guī)定，而將行為的具體條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式等留給了行政機(jī)關(guān)自己選擇。（四）依職權(quán)的行政行為&依申請的行政行為（針對具體行政行為的分類，以行政主體是否主動實施為標(biāo)準(zhǔn)）依職權(quán)的行政行為：行政機(jī)關(guān)主動行使行政職能而作出的行政行為，無需相對人的申請。依申請的行政行為：依相對人的申請而作出的行政行為，以相對人的申請為啟動行政程序的前提，沒有相對人的申請，行政機(jī)關(guān)不得主動為之。如，行政處罰，依職權(quán)；行政強(qiáng)制，依職權(quán)；行政許可，依申請；行政確認(rèn)，依申請。（五）單方行政行為&雙方行政行為單方行政行為：僅行政主體單方意思表示即可發(fā)生法律效力的行政行為。如，行政處罰，行政許可。雙方行政行為：必須經(jīng)過行政主體和相對人雙方意思表示一致才能成立的行為。如，行政合同。（六）附條件的行政行為&不附條件的行政行為

（以行為生效是否附有一定條件為標(biāo)準(zhǔn)）附條件的行政行為：行政主體根據(jù)實際需要在行政規(guī)范規(guī)定以外附一定生效條件的行政行為。如《XX條例》于2013年10月1日起生效。不附條件的行政行為：行政主體對行政行為的生效沒有在行政法規(guī)范以外附加任何條件的行為。（七）授益行政行為&負(fù)擔(dān)行政行為（具體行政行為的分類）授益行政行為：即有利行政行為，能為行政相對人授予權(quán)利、利益或免除負(fù)擔(dān)義務(wù)的行為。如，行政許可負(fù)擔(dān)行政行為：即不利行政行為或損益行政行為，即為行政相對人設(shè)定義務(wù)或限制、剝奪其權(quán)益，增加負(fù)擔(dān)的行為。如，行政處罰。（八）要式行政行為&不要式行政行為（具體行政行為的分類）以行為生效是否具備法定形式為標(biāo)準(zhǔn)。要式行政行為：即具備特定形式才生效的行政行為。不要式行政行為：指行政法規(guī)范沒有規(guī)定必須具備特定形式才能生效的行為。行政機(jī)關(guān)根據(jù)實際需要可自行采取適當(dāng)形式做出，行為做出就能生效。（九）作為行政行為&不作為行政行為作為行政行為：行政主體積極運(yùn)用行政職權(quán)而形成的行政行為。如行政檢查、行政征收、行政強(qiáng)制等不作為行政行為：行政主體消極對待行政職權(quán)，在法定期限或合理期限內(nèi)不履行或拖延履行職責(zé)的行為。如對相對人的申請不予答復(fù)或拖延答復(fù)的行為。（十）平時行政行為&緊急行政行為平時行政行為：在和平時期的社會背景下，國泰民安時期實施的行政行為。緊急行政行為：在非常時期、緊急情況下（如社會動亂、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等）實施的行政行為。（十一）共同行政行為&非共同行政行為（行政行為的主體的人數(shù)）共同行政行為：由兩個或多個行政主體以各自的名義共同實施的統(tǒng)一行政行為。如，工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、衛(wèi)生局聯(lián)合突擊檢查奶粉的行為。非共同行政行為：行政主體沒有以共同名義作出的行為。（十二）終局行政行為&非終局行政行為終局行政行為：不受司法審查的行政行為，如，行政終裁行為，國家行為（國防行為、外交行為。）非終局行政行為：可受司法審查的行政行為。（十三）行政立法、行政執(zhí)法、行政司法行政立法：抽象行政行為。行政執(zhí)法：行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行行政事務(wù)的行為。行政司法：行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖砗筒脹Q有關(guān)爭議或糾紛，以影響當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)。如，行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解、行政仲裁。（十四）自為行政行為、授權(quán)行政行為、受委托行政行為（以行政權(quán)的取得方式為標(biāo)準(zhǔn)）例1：某省衛(wèi)生廳針對某血液制品生產(chǎn)單位擅自出借《藥品生產(chǎn)企業(yè)許可證》的行為，根據(jù)國務(wù)院《血液制品管理條例》第39條“沒收違法所得，并處違法所得5萬元以上10萬元以下的罰款”的規(guī)定，處以6萬元的罰款。這一行政行為屬于：1、自由裁量行政行為or羈束行政行為2、依職權(quán)行政行為or依申請行政行為3、單方行政行為or雙方行政行為4、行政執(zhí)法行為or行政司法行為例2：依照法律規(guī)定，具有法人資格的社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)成立之日起60日內(nèi)向登記管理機(jī)關(guān)申請備案，登記管理機(jī)關(guān)自收到備案文件之日起30日內(nèi)發(fā)給社團(tuán)《團(tuán)體登記證書》。問：社團(tuán)登記機(jī)關(guān)的上述行為屬于：1、要式行為or不要式行為2、自由裁量行為or羈束行為3、依職權(quán)or依申請四、行政行為的內(nèi)容和形式（一）行政行為的內(nèi)容即為行政相對人設(shè)定、變更、消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系。1、設(shè)定權(quán)利義務(wù)，如，實施行政許可，賦予行政相對人許可事項的權(quán)利；實施行政處罰，對行政相對人施以處罰義務(wù)。2、變更權(quán)利義務(wù)，如，減免稅收3、消滅權(quán)利義務(wù)，如，免稅(義務(wù)免除)，行政拘留（自由權(quán)喪失）4、確認(rèn)、證明權(quán)利義務(wù)，如，確認(rèn)收養(yǎng)關(guān)系，公證（二）行政行為的形式1、明示即以書面或口頭的形式，語言和文字的形式明白地表達(dá)意思。如，行政獎勵，以頒發(fā)證書，明確授予XX獎等物質(zhì)形式明確表達(dá)；再如，行政處罰，以處罰通知，告知處罰種類、處罰時間、實施處罰的機(jī)關(guān)等。2、默示行政主體以別人（相對人）能推斷的方式間接表達(dá)內(nèi)在意思的行為。如，交警指揮疏通交通的行為、吹口哨的行為。（作為的默示）游行示威日期3日前，公安機(jī)關(guān)不通知是否許可的，視為許可。（不作為的默示）第二節(jié)行政行為的成立要件與合法要件一、行政行為的成立要件二、行政行為的合法要件一、行政行為的成立要件，即構(gòu)成行政行為所必須具備的條件。1、主體資格要件

2、權(quán)力要件

3、內(nèi)容要件

4、形式要件

一、行政行為的成立要件1、主體資格要件：行為主體必須是具有行政權(quán)能的組織。行政權(quán)能即指某一法律主體有能力或者資格執(zhí)行法律、作出行政行為。

行政主體當(dāng)然具有行政權(quán)能，那么，非行政主體能否實施行政行為呢？或者，非行政主體是否具有行政權(quán)能呢？非行政主體在授權(quán)或委托的情況下，也可具有行政權(quán)能，實施行政行為。如，普通高校，一般情況下，不具有行政權(quán)能，但經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，頒發(fā)學(xué)位證書的行為，是行政行為。即高校在授權(quán)的情況下獲得頒發(fā)學(xué)位證書的行政權(quán)能。2、權(quán)力要件：行政行為的本質(zhì)必須是行政權(quán)的實際運(yùn)用。享有行政權(quán)能是前提，但如果只是享有權(quán)能而沒有實際行使行政權(quán)力、或履行行政職責(zé)，則也不是行政行為。如，行政機(jī)關(guān)，當(dāng)然享有行政權(quán)能，但在購買辦公用品或修建辦公大樓時，并沒有實際動用行政權(quán)，此時，他們的購買行為或修建大樓的行為，不是行政行為。3、內(nèi)容要件：行政行為的內(nèi)容必須是能夠產(chǎn)生法律效果的行為。即這種行為，要么能確認(rèn)或證明某種法律事實或者某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否存在；要么為行政相對人設(shè)立、變更或者消滅某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容和效果。即，實施這種行為，必須具備法律效果，否則，不構(gòu)成行政行為。反例，行政主體運(yùn)用行政權(quán)所作的事實行為，如統(tǒng)計局公布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，不是行政行為。4、形式要件：行政行為在外觀上必須具有一定的存在形式，即，使行為主體的內(nèi)在意思表示出來。這種意思表示行為的客觀存在，是行政行為成立的形式要件或客觀要件。行政主體只有將自己的意思或者意志通過語言、文字、符號、行動等方式表示出來，并告知相對人后，才成為一個行政行為。二、行政行為的合法要件只有行政行為具有一定的法定要件，即合法要件，才能穩(wěn)定的產(chǎn)生法律效力。不具備或不完全具備合法要件的行政行為是沒有法律效力的，即使有些可以推定為合法，但終究要被有權(quán)機(jī)關(guān)依法定程序予以撤銷或變更，而喪失效力。（一）行為主體必須合法（二）行政權(quán)限必須合法（三）行為內(nèi)容必須合法、適當(dāng)、真實和明確（四）行為程序必須合法

（五）行為形式必須合法（一）行為主體必須合法行政行為是具有行政權(quán)能的組織作出的，也只有這種組織是合法的組織，他做出的行為才具有合法性。即，合法行政行為的主體，必須是合法成立的國家行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)合法授權(quán)的組織或者行政機(jī)關(guān)依法委托的組織。（二）行政權(quán)限必須合法即必須是具有行政權(quán)能的組織在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施行政行為。就是說，行政機(jī)關(guān)必須在自己的事務(wù)管轄權(quán)、地域管轄權(quán)和級別管轄權(quán)范圍內(nèi)作出行政行為，被授權(quán)組織必須在授權(quán)范圍內(nèi)、被委托組織必須在委托范圍內(nèi)作出行政行為。任何超越職權(quán)的行為都是不合法的。（三）行為內(nèi)容必須合法、適當(dāng)、真實和明確內(nèi)容合法，指行政行為行使職權(quán)時，或在對權(quán)利義務(wù)處理時，必須完全符合法律法規(guī)的規(guī)定，包括符合法律的目的、原則和條件等。內(nèi)容適當(dāng)，指行為必須公正、合理、符合客觀實際，不存在濫用職權(quán)的情況。內(nèi)容真實，指行為必須基于行為主體的真實意思表示。行為主體因重大誤解所作的，或受欺騙、脅迫而作的，或公務(wù)員故意歪曲行政主體的決定而作的行政行為，都是非真實意思表示的行為，不具有合法有效性。內(nèi)容明確，指行為所表達(dá)的內(nèi)容清楚、具體，無模凌兩可情形。（四）行為程序必須合法

一個合法的行政行為，必須符合法定程序。行政主體在作出行政行為時，必須遵循法定的步驟、順序和時限。不能缺少法定步驟、顛倒法定順序、超越法定期限。（五）行為形式必須合法行政行為的形式必須符合法律的規(guī)定。

如，行政法規(guī)必須采取國務(wù)院令的形式發(fā)布，行政處罰必須制作特定的行政處罰決定書等。第三節(jié)行政行為的效力一、行政行為的效力二、行政行為的生效與失效三、行政行為的瑕疵和效力后果一、行政行為的效力

行政行為的效力內(nèi)容，就是行政行為生效之后，在法律上所能夠產(chǎn)生的影響或者效果，那么，一個行政行為一旦做出，將產(chǎn)生哪些社會影響力呢？（一）公定力（二）確定力（三）拘束力（四）執(zhí)行力（一）公定力即指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，推定為合法。所有機(jī)關(guān)、組織、個人都必須遵守。從對象方面看，是一種“對世”的法律效力，不單只針對行政主體和行政相對人，而是對行政主體和相對人在內(nèi)的任何機(jī)關(guān)、組織和個人而言的法律效力。在時間上，行政行為一成立，即具有公定力。除非是重大、明顯違法而宣布無效的行為。在性質(zhì)上，屬于一種假定、推定為合法有效的法律效力，即使違法，相對人也不能直接抵制；另一方面，行政行為一經(jīng)作出，即推定為合法有效，但是，不絕對是合法有效的，有權(quán)機(jī)關(guān)可在法定權(quán)限內(nèi)依法定程序宣布違法或無效。（二）確定力又稱行政行為的不可改變力，指已成立并生效的行政行為對行政主體和相對人所具有的不得任意改變的法律效力。確定力以公定力為前提。行政行為一經(jīng)作出，就發(fā)生法律效力。非經(jīng)法定程序不得任意變更、撤銷法律效力。行政行為的確定力是對行政主體和行政相對人雙方的法律效力。對行政主體而言，確定力是一種實