新預(yù)算法改革、完善與完善

9點。9月，財政部部長羅迪向媒體采訪了預(yù)算法中的相關(guān)問題。他指出,預(yù)算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律,是財政領(lǐng)域的基本法律制度。新預(yù)算法的出臺是國家法律制度建設(shè)的一項重要成果,更是財政制度建設(shè)具有里程碑意義的一件大事,標(biāo)志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅實的一步。全口徑預(yù)算的改革談到全口徑預(yù)算管理,樓繼偉指出,近年來,隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化,我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金,把所有政府收支按照一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算等分類全部納入政府預(yù)算,接受人大審查監(jiān)督。這一實踐符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求,體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向。為全面反映上述改革成果,新預(yù)算法做了如下修改:一是刪除了原法中有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容,第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。二是建立健全預(yù)算體系,第5條明確規(guī)定預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。同時對四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)定,明確四本預(yù)算是有機(jī)銜接的整體。三是將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理,避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金談到跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,樓繼偉說,由于新預(yù)算法對于收入管理更強(qiáng)調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收,減弱了人為調(diào)控可能性,而支出預(yù)算變得更加硬化、剛性,那么全年收入實際完成數(shù)與年初預(yù)算數(shù)存在差異,從而平衡狀態(tài)出現(xiàn)差異就會成為常態(tài),就需要處理好預(yù)算的超收或短收問題,進(jìn)一步健全預(yù)算平衡機(jī)制。對此,新預(yù)算法在總則第12條明確規(guī)定,各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,并在之后的條款中進(jìn)一步做出具體規(guī)定:一是第41條規(guī)定,各級一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金,用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足,作為實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡、調(diào)節(jié)年度資金豐歉的重要工具。二是第66條第1款、第2款明確,各級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的,只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各級一般公共預(yù)算的結(jié)余資金,應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這就從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性,增強(qiáng)了年度預(yù)算的約束力。三是第66條第3款規(guī)定,省級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收,通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的,經(jīng)本級人大或者其常委會批準(zhǔn),可以增列赤字,報財政部備案,并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。樓繼偉強(qiáng)調(diào),建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制為今后實行中期財政規(guī)劃管理,研究編制三年滾動財政規(guī)劃,并強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束留出了空間,也為硬化支出預(yù)算約束、科學(xué)理財、依法理財提供了制度保障。財政轉(zhuǎn)移支付談到財政轉(zhuǎn)移支付制度,樓繼偉指出,實行財政轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配的重要手段,也是財政體制改革的成功經(jīng)驗,對于縮小地區(qū)間財力差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。目前轉(zhuǎn)移支付存在的主要問題:一是能夠有效發(fā)揮調(diào)節(jié)作用、具有均等化功能的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小。二是專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜、交叉重復(fù)、資金分散,導(dǎo)致過多干預(yù)地方事權(quán)、干擾市場資源配置,影響資金使用效率。同時,專項轉(zhuǎn)移支付還存在著配套要求過多、資金下達(dá)不及時等問題。為進(jìn)一步全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度,推動解決現(xiàn)實中存在的問題,同時也有效反映近年來建設(shè)公共財政、推行財政轉(zhuǎn)移支付改革的成果,新預(yù)算法第16條、第38條、第52條等條款,從多個方面增加規(guī)定了財政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容:一是明確國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。二是明確轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則和目標(biāo),規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開,以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。三是明確以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體,用以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用。四是嚴(yán)格規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付,強(qiáng)調(diào)按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付,用于辦理特定事項。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。同時要求,上級政府安排專項轉(zhuǎn)移支付時,除按照國務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項外,不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。五是明確轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的編制方法。一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計算方法編制。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項目編制。六是明確轉(zhuǎn)移支付下達(dá)時限。規(guī)定轉(zhuǎn)移支付分情況應(yīng)在人大批準(zhǔn)預(yù)算后30天、60天或90天內(nèi)下達(dá),以加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。制定和完善、公開的法律規(guī)范談到預(yù)算公開,樓繼偉說,公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征,是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要,也是依法理財、防范財政風(fēng)險的需要。近年來,各級政府、財政部門以及各部門在推進(jìn)預(yù)算、決算公開方面做了大量工作,取得了顯著成效。為鞏固和擴(kuò)大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化,新預(yù)算法第14條對“預(yù)算公開”做出全面規(guī)定,對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的法律要求,對轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運行經(jīng)費等社會高度關(guān)注的事項要求公開作出說明,并在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。樓繼偉強(qiáng)調(diào),這次修改預(yù)算法,將預(yù)算公開實踐成果總結(jié)入法,形成剛性的法律約束,這是重要進(jìn)步,意義重大、深遠(yuǎn):一是有利于社會主義民主政治建設(shè),是確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措。二是有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗,陽光是最好的防腐劑和消毒劑,預(yù)防腐敗最有效的途徑就是將政府置于透明環(huán)境中。將預(yù)算分配的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果全面、真實地向社會公開,能夠有效避免暗箱操作。三是有利于提升財政管理水平。預(yù)算公開可以進(jìn)一步促進(jìn)依法理財、科學(xué)決策,促進(jìn)各部門厲行節(jié)約、提高財政資金使用效益。同時,預(yù)算公開把政府的政策意圖和激勵方向告知社會,也有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會主體的預(yù)期和行為,優(yōu)化提升財政政策效果。政府舉債監(jiān)管機(jī)制。一是部分舉談到新預(yù)算法對地方政府債務(wù)有關(guān)條款的修改,樓繼偉指出,為體現(xiàn)對地方政府債務(wù)的從嚴(yán)控制和管理,規(guī)范地方政府舉債行為,按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路,新預(yù)算法第35條和第94條,從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多個方面作了明確的規(guī)定:一是限制舉債主體,只能是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府。二是限制舉債用途,只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。三是限制舉債規(guī)模,明確舉借債務(wù)規(guī)模由國務(wù)院報全國人大或其常委會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù),列入本級預(yù)算調(diào)整方案,報本級人大常委會批準(zhǔn)。四是限制舉債方式,只能通過發(fā)行政府債券的方式舉債,地方政府及其所屬部門不得以其他任何方式舉借債務(wù),除法律另有規(guī)定外,也不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。五是控制債務(wù)風(fēng)險,規(guī)定舉債應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源,國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度,國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。六是明確違規(guī)舉債的法律責(zé)任,規(guī)定違規(guī)舉債或為他人債務(wù)提供擔(dān)保的,對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。收入預(yù)算與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展匹配談到改進(jìn)預(yù)算控制方式,樓繼偉說,原預(yù)算法規(guī)定,預(yù)算審查包括收入、支出和收支平衡三方面的內(nèi)容,重點是收支平衡。同時要求,預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題,容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟(jì)增長放緩時,為完成任務(wù)收“過頭稅”,造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”;而在經(jīng)濟(jì)過熱時,為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”,該收不收,造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利于依法征稅,也會影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求,新預(yù)算法第48條規(guī)定,各級人大預(yù)算審查的重點是:預(yù)算安排是否貫徹國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針政策,收支政策是否可行;重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng);對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。同時,為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性,新預(yù)算法第36條第1款規(guī)定,各級預(yù)算收入的編制,應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng),與財政政策相銜接;第55條第2款規(guī)定,各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。這就是說,支出預(yù)算變得更加硬化、剛性,而收入預(yù)算則從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性,收入管理更強(qiáng)調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收,這是與傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式最大的不同。各級政府一般公共預(yù)算支出談到細(xì)化預(yù)算編制,樓繼偉指出,為了規(guī)范財政資金分配行為,硬化支出預(yù)算約束,加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督,新預(yù)算法對細(xì)化預(yù)算編制提出了更高的要求:一是第32條第4款明確政府收支分類科目,規(guī)定收入分為類、款、項、目;支出按其功能分類分為類、款、項,按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款。二是第37條第1款規(guī)定,各級預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定,按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制。三是明確預(yù)算編制要求。第46條規(guī)定,報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級一般公共預(yù)算支出,按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項;按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類,基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算支出按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項。四是明確決算編制要求。相較于預(yù)算編制的要求,第75條第2款更進(jìn)一步規(guī)定,在編制決算時,一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其功能分類編列到項,按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款。五是對轉(zhuǎn)移支付的編制提出原則要求。第38條規(guī)定,一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計算方法編制。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項目編制?？h級以上各級政府應(yīng)當(dāng)將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達(dá)下級政府。地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。政府管理部門應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)地方庫談到國庫現(xiàn)金管理,樓繼偉說,2001年我國實施財政國庫管理制度改革以來,央行國庫單一賬戶余額不斷增加,為開展國庫現(xiàn)金管理奠定了基礎(chǔ)。中央財政于2006年正式實施國庫現(xiàn)金管理,主要采取商業(yè)銀行定期存款,要求商業(yè)銀行以可流通國債為質(zhì)押,存款利率通過市場化招標(biāo)形成。目前基本形成按月操作的常態(tài)化機(jī)制,有效提高了財政資金使用效益,降低了財政籌資成本,全面提升了政府資產(chǎn)負(fù)債管理能力。財政部目前正會同中國人民銀行積極推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理工作。新預(yù)算法第59條第5款增加規(guī)定,各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督,按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理,合理調(diào)節(jié)國庫資金余額,對于做好國庫現(xiàn)金管理工作將起到引導(dǎo)推動與法律保障作用。樓繼偉表示,下一步將研究采取措施進(jìn)一步完善國庫現(xiàn)金管理。在財政基于建立國家主權(quán)體制的同時,作用發(fā)揮在提高財政資金運行效率方面的作用新預(yù)算法第61條增加規(guī)定,國家實行國庫集中收繳和集中支付制度,對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。樓繼偉說,這不僅是對我國十多年國庫管理制度改革成果的充分肯定,也為下一步全面深化國庫集中收付制度改革提供了堅實的法律保障。他指出,在借鑒國際通行做法和成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上,2001年我國開始實施財政國庫管理制度改革,目標(biāo)是建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。經(jīng)過10多年的改革實踐,目前國庫集中收付制度已覆蓋到我國縣級以上各級預(yù)算單位和有條件的鄉(xiāng)級預(yù)算單位,成為我國財政財務(wù)管理的核心基礎(chǔ)性制度。實施國庫集中收付制度不僅是我國國庫管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,而且對于建立現(xiàn)代財政制度和促進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化也具有重要意義:提高了財政資金運行的安全性和效率,提高了財政資金運行的透明度,提高了預(yù)算執(zhí)行信息的反饋速度,提高了財政資金調(diào)控能力,創(chuàng)新了政府購買服務(wù)的機(jī)制。樓繼偉表示,今后將根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定,進(jìn)一步深化國庫集中收付制度改革,其中重點是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革,使這項改革“橫向到邊、縱向到底”。無法準(zhǔn)確反映政府財務(wù)狀況談到編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告,樓繼偉說,這是國際上公共財政管理的發(fā)展方向。我國長期以來實行的是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的決算報告制度。決算報告制度對于反映政府及其組成部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果發(fā)揮了重要作用。但是,僅實行決算報告制度無法完整反映政府擁有的各類資產(chǎn)和負(fù)債,以及政府的運行成本,難以準(zhǔn)確反映政府財務(wù)狀況,不利于有效防范財政風(fēng)險,不利于監(jiān)督和考評政府績效。十八屆三中全會明確要求“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”,此次新預(yù)算法第97條也增加規(guī)定,各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告,報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性,報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。這一制度對于加強(qiáng)政府債務(wù)管理和預(yù)算績效管理,建立地方政府發(fā)債評級機(jī)制,強(qiáng)化財政監(jiān)督,提高財政透明度等都有十分重要的意義。目前,財政部正在研究起草《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》,將對改革的總體要求、主要任務(wù)、具體內(nèi)容、配套措施、實施步驟等做出規(guī)定。方案批準(zhǔn)后,