依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》），法院有權(quán)針對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性開(kāi)展審查工作。然而，對(duì)于規(guī)范性文件能否作為被訴行政行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)這一問(wèn)題，《行政訴訟法》及其司法解釋并未作出明確規(guī)定，理論與實(shí)踐中仍存在較大爭(zhēng)議。這對(duì)附帶審查制度的發(fā)展和落實(shí)產(chǎn)生了一些不利影響。因此，本文將圍繞“葉某定案”這條主線，以類案為輔助，對(duì)上述問(wèn)題展開(kāi)研究，旨在助力提高司法審查效率，增強(qiáng)司法審查統(tǒng)一性，從而有效監(jiān)督行政主體的行政行為。一、葉某定案案情簡(jiǎn)介《行政訴訟法》第五十三條確立了規(guī)范性文件的附帶審查制度，既能保證法院及時(shí)審結(jié)案件、提高辦案效率，也有助于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使規(guī)范性文件的制定權(quán)。關(guān)于規(guī)范性文件能否作為被訴行政行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，葉某定案為其提供了契機(jī)。（一）案件事實(shí)及主要爭(zhēng)點(diǎn)2010年9月2日，上海市人民政府發(fā)布《關(guān)于批準(zhǔn)崇明縣人民政府2010年第十七批次建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收土地的通知》，批準(zhǔn)原上海市崇明縣人民政府（現(xiàn)崇明區(qū)人民政府）征收長(zhǎng)興鎮(zhèn)同心村、鼎豐村、農(nóng)建村等相關(guān)隊(duì)的農(nóng)村集體土地，葉某定戶的宅基地屬于征地范圍。基于案件事實(shí)，本文梳理相關(guān)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為：一是原崇明縣規(guī)劃和土地管理局（以下簡(jiǎn)稱原崇明縣規(guī)土局）作出責(zé)令交出土地決定書(shū)；二是崇明縣長(zhǎng)興鎮(zhèn)人民政府作出強(qiáng)制拆除違法建筑決定書(shū)；三是崇明縣人民政府對(duì)葉某定戶宅基地上房屋組織實(shí)施了強(qiáng)制拆除。葉某定不服這三種行政行為，分別向相應(yīng)的法院起訴，以主張其權(quán)益。此案例的主要爭(zhēng)點(diǎn)如下：依據(jù)《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），原崇明縣規(guī)土局發(fā)布責(zé)令交出土地決定書(shū)，但該《暫行規(guī)定》屬于規(guī)范性文件，能否作為被訴行政行為即責(zé)令交出土地決定書(shū)合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。（二）裁判要點(diǎn)葉某定不服崇明縣規(guī)土局發(fā)布的責(zé)令交出土地決定書(shū)，向崇明縣人民法院提起訴訟，請(qǐng)求法院撤銷該行政行為，但法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。葉某定對(duì)該判決不服，提起上訴。葉某定認(rèn)為，涉案房屋所在地塊自2010年起啟動(dòng)拆遷工作，故涉案房屋補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)適用《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》及其若干應(yīng)用問(wèn)題的通知的相關(guān)規(guī)定。法院認(rèn)為，葉某定戶的房屋土地所在地塊于2010年經(jīng)上海市人民政府批準(zhǔn)征地，該地塊的征地房屋補(bǔ)償方案于2014年獲批復(fù)，被上訴人依據(jù)《暫行規(guī)定》開(kāi)展征地房屋補(bǔ)償工作，適用法律正確。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》《暫行規(guī)定》第二十六條規(guī)定，被上訴人原崇明縣規(guī)土局作為區(qū)（縣）土地管理部門(mén)，具有作出責(zé)令交出土地決定的法定職權(quán)。對(duì)于本案中《暫行規(guī)定》這一規(guī)范性文件能否作為被訴行政行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，法院持肯定態(tài)度。由于被上訴人所作的責(zé)令交出土地決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，執(zhí)法程序合法，法院駁回葉某定的上訴，維持原判。二、相關(guān)案件判決及法理分析本文旨在分析規(guī)范性文件能否作為被訴行政行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，通過(guò)梳理相關(guān)案件的判決與當(dāng)前相關(guān)學(xué)術(shù)研究，明確法院立場(chǎng)、態(tài)度與審理思路，總結(jié)一些學(xué)者的觀點(diǎn)和分歧，并結(jié)合相關(guān)案件進(jìn)行法理分析。（一）相關(guān)案件判決將相關(guān)案件根據(jù)案件的裁判理由及判決結(jié)果進(jìn)行分類，案件大致可以分為兩類。第一，行政規(guī)范性文件違法，不得將其作為行政行為合法性的判斷依據(jù)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，若規(guī)范性文件的合法性無(wú)法得到法院的認(rèn)可，那么在行政行為合法性判定中，該文件不能作為依據(jù)，同時(shí)要在裁判理由部分詳細(xì)闡明。規(guī)范性文件違法情況會(huì)直接影響其在個(gè)案中的法律效力。例如，樓某良等訴福建省三明市三元區(qū)人民政府案中，樓某良指出三元區(qū)人民政府不具有《三元區(qū)人民政府關(guān)于三元區(qū)國(guó)道534槐林至荊東段改造項(xiàng)目房屋征收的決定》（元政文〔2018〕81號(hào)文件）的制定權(quán)限，且“補(bǔ)差”內(nèi)容違反上位法，請(qǐng)求全面審查。在吳某與重慶市榮昌區(qū)人力資源和社會(huì)保障局等不服信訪事項(xiàng)回復(fù)糾紛案中，經(jīng)法院審查認(rèn)定，規(guī)范性文件不當(dāng)增加行政相對(duì)人義務(wù)，違反規(guī)章規(guī)定，不能作為被訴行政行為合法性的依據(jù)。第二，行政規(guī)范性文件合法，但能否作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)需進(jìn)一步認(rèn)定。部分行政規(guī)范性文件合法，但是在作出行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性適用，致使規(guī)范性文件的依據(jù)地位無(wú)法確立。顧某與浙江省諸暨市牌頭鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制一審案中，法院認(rèn)為政府強(qiáng)制拆除顧某的養(yǎng)殖場(chǎng)時(shí)，未適用顧某指出的規(guī)范性文件，否認(rèn)其依據(jù)地位。部分行政規(guī)范性文件合法，且能作為行政行為合法性的依據(jù)。在葉某定案中，被上述人原崇明縣規(guī)土局明確其作出責(zé)令交出土地決定書(shū)的依據(jù)是《暫行規(guī)定》，法院認(rèn)為被上述人適用該規(guī)范性文件正確且執(zhí)法程序無(wú)不當(dāng)之處，最終認(rèn)定被上述人作出的責(zé)令交出土地決定書(shū)合法。（二）法理分析關(guān)于程序啟動(dòng)的要件問(wèn)題，根據(jù)《行政訴訟法》，學(xué)者陳運(yùn)生將啟動(dòng)要件歸納為三要件，即屬性要件、依據(jù)性要件和附帶性要件，且三者存在一定的邏輯關(guān)系。其中，附帶性要件包含兩方面要求：一方面，公民、法人或者其他組織只能在行政訴訟時(shí)提起附帶審查；另一方面，法院只能在行政訴訟過(guò)程中開(kāi)展合法性審查。鑒于審查對(duì)象與內(nèi)容的差異性，學(xué)者袁勇認(rèn)為，審查要從整體到部分，從形式到實(shí)質(zhì)，從規(guī)范有效性到規(guī)范兼容性，層層遞進(jìn)，從而有序、高效地開(kāi)展審查工作。關(guān)于規(guī)范性文件經(jīng)形式審查后能否作為被訴行政行為合法性依據(jù)的問(wèn)題，立法部門(mén)并未作出明確的規(guī)定，不同學(xué)者在該問(wèn)題上各執(zhí)己見(jiàn)。其中，學(xué)者周樂(lè)軍、周佑勇通過(guò)個(gè)案研究，將“依據(jù)”的識(shí)別問(wèn)題劃分為三個(gè)層面：形式基準(zhǔn)、內(nèi)容基準(zhǔn)與一并審查基準(zhǔn)，本文贊成該觀點(diǎn)。形式基準(zhǔn)側(cè)重于行政部門(mén)在作出行政行為時(shí)的外在表現(xiàn)形式和規(guī)范性文件的規(guī)范屬性，內(nèi)容基準(zhǔn)為被訴行政行為和規(guī)范性文件搭建了橋梁，原則基準(zhǔn)屬于兜底性基準(zhǔn)。三、規(guī)范性文件的“合法性”認(rèn)定葉某定案中，爭(zhēng)議性規(guī)范性文件是《暫行規(guī)定》，被訴行政行為是上海市崇明縣規(guī)土局作出的責(zé)令交出土地決定書(shū)，本文的重點(diǎn)在于該《暫行規(guī)定》能否作為被上訴人原崇明縣規(guī)土局作出責(zé)令交出土地決定書(shū)的合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)。葉某定認(rèn)為，涉案房屋所在地塊自2010年起啟動(dòng)拆遷工作，被上訴人原崇明縣規(guī)土局應(yīng)依據(jù)2010年已有的相關(guān)文件作出相應(yīng)的行政行為，而《暫行規(guī)定》當(dāng)時(shí)并不存在。對(duì)此，法院認(rèn)為，雖然拆遷工作是2010年啟動(dòng)的，但該地塊征地房屋補(bǔ)償方案是2014年才獲批復(fù)的，被上訴人也是在此批復(fù)的基礎(chǔ)上作出的被訴行政行為。若無(wú)此批復(fù)，那么被上訴人無(wú)權(quán)作出被訴行政行為。因此，被告在適用法律上是正確的?！稌盒幸?guī)定》作為“葉某定案”的爭(zhēng)議性規(guī)范性文件，相關(guān)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行形式審查具有合法性。第一，根據(jù)文件的制定主體、名稱等內(nèi)容，《暫行規(guī)定》屬于規(guī)范性文件。第二，上海市人民政府制定該文件具有相應(yīng)的職權(quán)，且文件中的內(nèi)容未與其上位法相抵觸。第三，被上訴人明確將其作為作出被訴行政行為時(shí)的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)的表示行為在形式上確定了該文件可訴的可能性。第四，被上訴人依據(jù)該文件作出行政行為時(shí)，該文件屬于已生效文件，具有依據(jù)地位。四、規(guī)范性文件能否作為行政行為合法性的判斷依據(jù)規(guī)范性文件可以分為合法和違法兩類，違法的規(guī)范性文件直接被排除在附帶性審查之外。因此，實(shí)質(zhì)性審查是針對(duì)合法的規(guī)范性文件而言的，本節(jié)將對(duì)兩個(gè)判定要素進(jìn)行分析。（一）當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)受到實(shí)際影響可訴性是指當(dāng)事人可以通過(guò)訴訟程序來(lái)維護(hù)自身權(quán)利。具體而言，行政機(jī)關(guān)依據(jù)某法律規(guī)定，針對(duì)行政相對(duì)人作出行政行為，實(shí)際上影響了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。規(guī)范性文件所針對(duì)的對(duì)象不是特定的，不會(huì)直接對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成影響，屬于抽象行政行為，不具有可訴性。然而，當(dāng)規(guī)范性文件作為行政行為的依據(jù)時(shí)，規(guī)范性文件中的規(guī)定從抽象變?yōu)榫唧w，其規(guī)定具體作用于行政相對(duì)人。在《行政訴訟法》中，規(guī)范性文件附帶審查制度得以確立。其中，公民、法人或其他組織被賦予一項(xiàng)權(quán)利，即一并請(qǐng)求法院審查行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象規(guī)范性文件的適用，使得規(guī)范性文件對(duì)相對(duì)人間接產(chǎn)生了實(shí)際影響。在葉某定案中，原崇明縣規(guī)土局依據(jù)規(guī)范性文件《暫行規(guī)定》作出責(zé)令交出土地決定書(shū)，雖然《暫行規(guī)定》的文件屬性是規(guī)范性文件且不具有可訴性，但原崇明縣規(guī)土局將其作為依據(jù)，葉某定的權(quán)利義務(wù)受到《暫行規(guī)定》的實(shí)際影響，使其具有可訴性。（二）行政規(guī)范性文件與行政行為存在直接的因果關(guān)系合法的規(guī)范性文件能夠作為被訴行政行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這要求兩者之間存在直接的因果關(guān)系，且因果關(guān)系不能倒置。在作出行政行為的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行適用，規(guī)范性文件對(duì)行政行為的內(nèi)容或法律效果具有創(chuàng)制性作用，此時(shí)規(guī)范性文件居于重要地位。在葉某定案中，法院審查《暫行規(guī)定》和責(zé)令交出土地決定書(shū)，其中審查對(duì)象在一定意義上具有一致性，即原崇明縣規(guī)土局要求葉某定交出土地行為的合法性，屬于同一法律關(guān)系?！稌盒幸?guī)定》與責(zé)令交出土地決定書(shū)也存在直接的因果關(guān)系?！稌盒幸?guī)定》是被上訴人作出被上訴行政行為的依據(jù)，若無(wú)此依據(jù)，被上訴人行政行為的合法性將無(wú)依據(jù)可支撐。上文所指的“因果關(guān)系”，是指對(duì)規(guī)范性文件的適用產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)的威脅，甚至造成了實(shí)際的權(quán)利侵害，且侵害與規(guī)范性文件的適用存在必然聯(lián)系。結(jié)語(yǔ)在我國(guó)，規(guī)范性文件附帶審查工作仍處于摸索階段，