河長制運(yùn)行中的責(zé)任承擔(dān)及改革建議研究目錄TOC\o"1-3"\h\u11927引言 21696一、河長制運(yùn)行模式的法理基礎(chǔ) 314824（一）我國河長制的法律依據(jù) 3881.河長制制度的演進(jìn) 353372.河長制制度的法律地位與制度現(xiàn)狀 417876（二）河長制運(yùn)行模式的內(nèi)在邏輯 4137231.河長制是黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的流域協(xié)同治理制度 4132032.河長制的追責(zé)機(jī)制與運(yùn)行邏輯之間存在抵牾 54470（三）從一般性的責(zé)任制視角觀察河長制的一般法理 5290181.河長制是地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的具體落實(shí) 687562.河長責(zé)任制度是現(xiàn)有環(huán)保問責(zé)制的典型體現(xiàn) 79856二、河長制運(yùn)行中的責(zé)任承擔(dān)分析 831680（一）河長制中河長法政責(zé)任的雙重性 885841.河長身份的雙重性決定河長責(zé)任的雙重性 871082.河長制制度依據(jù)的雙重性決定河長責(zé)任的雙重性 95573（二）河長制責(zé)任制度的現(xiàn)有法律空缺 9110941.發(fā)展起步晚使得河長制尚未建立完善的責(zé)任體系 9263262.河長政治責(zé)任的封閉性導(dǎo)致相應(yīng)法律條文的空置 10273793.河長制實(shí)踐中缺少對(duì)于河長法律責(zé)任的關(guān)注 1031029（三）法律責(zé)任與政治責(zé)任的銜接機(jī)制缺失 118501.全面建立河長制需要采取“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”模式 11307822.銜接機(jī)制的缺失不利于河長制發(fā)展 112524三、河長責(zé)任機(jī)制的改革出路 1217743（一）填補(bǔ)河長法律責(zé)任空缺，健全河長責(zé)任體系 1215812（二）把握政治責(zé)任的尺度，避免僵化 1384251.保持黨政同責(zé)優(yōu)勢，落實(shí)首長負(fù)責(zé)制 13274222.健全河長制內(nèi)部考核問責(zé)機(jī)制 1426119（三）法政雙重責(zé)任銜接機(jī)制的法制化 152912結(jié)語 16摘要作為我國現(xiàn)行環(huán)境法體系中一項(xiàng)新興的制度設(shè)計(jì)，河長制既是政府環(huán)境負(fù)責(zé)制的具體體現(xiàn)，也是一種特殊的環(huán)境問責(zé)制度。河長的雙重身份和制度依據(jù)的雙重性決定了河長責(zé)任具有法律和政治雙重性。但河長的政治責(zé)任過于凸顯而法律責(zé)任缺乏關(guān)注，同時(shí)，河長的法政雙重責(zé)任之間也缺乏有效的銜接機(jī)制。本研究以建立法政雙重責(zé)任機(jī)制的角度重新審視河長制制度體系，以討論河長責(zé)任的雙重性并揭示河長法律責(zé)任和法政責(zé)任銜接機(jī)制的缺失。針對(duì)上述問題，本研究主張當(dāng)在立法層面對(duì)河長法律責(zé)任的規(guī)制給予更多關(guān)注；同時(shí)應(yīng)打破河長制內(nèi)部考核機(jī)制的封閉性，使河長制考核主體更加多元化；另外，應(yīng)形成河長法政雙重責(zé)任之間的有效銜接機(jī)制，避免“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”經(jīng)緯線的相互脫節(jié)。關(guān)鍵詞：河長制；水流域環(huán)境治理；法政雙重責(zé)任；銜接機(jī)制引言隨著由中央主導(dǎo)的水體質(zhì)量達(dá)標(biāo)攻堅(jiān)戰(zhàn)全面打響，全國江河斷面水質(zhì)明顯提高，其中水污染防治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制（即“河長制”）的建立與推廣發(fā)揮了重要的作用，2016年黨中央出臺(tái)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》更是將河長制的發(fā)展推進(jìn)“全國頂層設(shè)計(jì)”階段。在這種制度下，責(zé)任不僅非常明確，而且完全落實(shí)到人。由于河長的加薪、晉升和評(píng)優(yōu)都與流域的治理成效掛鉤，工作效率高，執(zhí)行力度大，容易在短期內(nèi)出成績，因此河流治理取得了出色效果。但隨著河長制的推行，“多長合一”成為了黨政干部的常態(tài)；且河長制在實(shí)際運(yùn)行的過程中，采用了由河長發(fā)函、環(huán)境執(zhí)法部門依命令執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制。河長制在運(yùn)行中會(huì)否存在概念先行、缺乏配套、脫離實(shí)際的情況，河長法律責(zé)任的設(shè)定是否缺位，河長責(zé)任體系是否需要進(jìn)一步完善，都值得研究探討。我國現(xiàn)今對(duì)于河長責(zé)任制度還未有具體化、體系化的規(guī)定，現(xiàn)有規(guī)定也仍然停留在黨內(nèi)政策法規(guī)層面，不同學(xué)者對(duì)此也持各異態(tài)度。王燦發(fā)教授認(rèn)為，法律規(guī)定的模糊會(huì)將河長制推向“人治”的極端王燦發(fā):《地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體形式——“河長制”的法律解讀》,載《環(huán)境保護(hù)》,2009年,第20-21頁.，導(dǎo)致河流治理的決策隨意性和行為后果的不確定性；但也有學(xué)者認(rèn)為，法律上的留白空間恰恰是環(huán)境法體系賦予河長制以政策推進(jìn)制度建設(shè)的靈活性優(yōu)勢小章:《“河長制”——流域治理的破題之筆》,《無錫日?qǐng)?bào)》2008年11月17日,第8版.王燦發(fā):《地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體形式——“河長制”的法律解讀》,載《環(huán)境保護(hù)》,2009年,第20-21頁.小章:《“河長制”——流域治理的破題之筆》,《無錫日?qǐng)?bào)》2008年11月17日,第8版.在黨政同責(zé)制度穩(wěn)步推進(jìn)的過程中，明確河長的政治責(zé)任固然重要，但建立起明晰的法律責(zé)任機(jī)制則更為不可或缺。因此，對(duì)本文采用規(guī)范分析、理論分析、實(shí)證分析等研究方法對(duì)所設(shè)定問題進(jìn)行探討，既有助于進(jìn)一步健全河長法政雙重責(zé)任體系，又有助于引起對(duì)河長法政雙重責(zé)任銜接機(jī)制的關(guān)注。一、河長制運(yùn)行模式的法理基礎(chǔ)我國河長制制度從試點(diǎn)階段到頂層設(shè)計(jì)階段不斷發(fā)展，但在責(zé)任承擔(dān)方面卻始終存在缺位。細(xì)究河長制運(yùn)行模式，有學(xué)者將其工作和追責(zé)的內(nèi)在邏輯歸納為“河長——政府相關(guān)部門、河長制工作機(jī)構(gòu)——直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”李小萍:《河長制責(zé)任制度的法理分析》,載《環(huán)境資源法論叢》,2019年第11期,第118頁.，這種運(yùn)行模式一旦涉及考核監(jiān)督又自行矛盾。李小萍:《河長制責(zé)任制度的法理分析》,載《環(huán)境資源法論叢》,2019年第11期,第118頁.（一）我國河長制的法律依據(jù)1.河長制制度的演進(jìn)河長制本是2007年江蘇省太湖藍(lán)藻污染事件發(fā)生后采取的一項(xiàng)應(yīng)急之策，因其職責(zé)明確、執(zhí)行效率高、效果顯著等優(yōu)勢而作為一項(xiàng)環(huán)境法制度在全國試點(diǎn)實(shí)行；2016年中央《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱為“《意見》”）出臺(tái)之后，在全國范圍內(nèi)全面推行河長制。因此，以2016年《意見》的發(fā)布為界限，有學(xué)者將河長制制度的發(fā)展概括為“地方試點(diǎn)探索階段”和“全國頂層設(shè)計(jì)”階段。在地方試點(diǎn)探索階段，河長制從一種突發(fā)污染事件的應(yīng)急之策轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)環(huán)境法制度，因此各地采用出臺(tái)地方性法規(guī)文件等方式根據(jù)各地不同的水環(huán)境基礎(chǔ)條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境條件加以規(guī)定河長制制度，共性中體現(xiàn)個(gè)性，充分體現(xiàn)出靈活性、詳細(xì)性的特點(diǎn)。而經(jīng)過地方試點(diǎn)的探索，河長制的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)得到了相對(duì)成熟，于是中央在2016年出臺(tái)《意見》使得河長制的發(fā)展進(jìn)入了全國頂層設(shè)計(jì)階段，統(tǒng)一規(guī)定了河長制的適用對(duì)象，全國河流湖泊全覆蓋式推行河長制；統(tǒng)一規(guī)定了組織形式，以“省—市—縣—鄉(xiāng)”四級(jí)單位為縱向管理體系；統(tǒng)一規(guī)定河長職責(zé)、考核規(guī)定等等。頂層設(shè)計(jì)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了基本標(biāo)準(zhǔn)，注重河長制的正規(guī)性、長效性、體系性建設(shè)，《意見》出臺(tái)之后，各地也紛紛出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施辦法。2017年新修訂的《水污染防治法》中第5條明確了河長制的制度形式2017年《中華人民共和國水污染防治法2017年《中華人民共和國水污染防治法》第5條：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)劃內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作?！?.河長制制度的法律地位與制度現(xiàn)狀不可否認(rèn)的是，河長制制度已成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域一項(xiàng)新興的制度設(shè)計(jì)。它隸屬于我國既有的水資源管理機(jī)制體系內(nèi)，同時(shí)也是我國水資源保護(hù)制度和水污染防治制度的集中表達(dá)劉超:《環(huán)境法視角下河長制的法律機(jī)制建構(gòu)思考》,載《環(huán)境保護(hù)》,2017年第9期劉超:《環(huán)境法視角下河長制的法律機(jī)制建構(gòu)思考》,載《環(huán)境保護(hù)》,2017年第9期,第24-29頁.然而，河長制具有明顯的實(shí)踐先行、規(guī)制落后于實(shí)踐的特點(diǎn)，其尚處于法制完善階段。實(shí)踐先行，即是指河長制本是在2007年江蘇省水流域環(huán)境突發(fā)事故處理效率差、“龍多不治水”的應(yīng)急之策，生來就具有解決環(huán)境問題、處理事故的優(yōu)勢與長處；同時(shí)，這種優(yōu)勢的背面也必然伴隨著規(guī)制建立的臨時(shí)性和應(yīng)激性，導(dǎo)致這種制度體系的不完善，造成現(xiàn)如今河長制由環(huán)境法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)雙重規(guī)制的特點(diǎn)。因此，若要健全完整的河長制制度體系，需遵從其實(shí)踐先行的特點(diǎn)，從其現(xiàn)有的運(yùn)行模式入手，通過分析其內(nèi)在邏輯找出其中的不足之處。（二）河長制運(yùn)行模式的內(nèi)在邏輯1.河長制是黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的流域協(xié)同治理制度從政府部門的橫向?qū)蛹?jí)來看，環(huán)保、交通、國土資源、水利、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等許多部門的行政職責(zé)都與環(huán)境有關(guān)，進(jìn)而他們都須參與到環(huán)境公共事務(wù)中。因此，治理好一條河流需要許多方面的環(huán)境公共權(quán)力部門協(xié)調(diào)配合，這既是我國行政管理體系中權(quán)力分配的體現(xiàn)，同時(shí)也是水流域環(huán)境治理的一個(gè)難點(diǎn)。在傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理制度下，部門之間權(quán)力的分配容易造成利益的不平衡性參見呂忠梅等:《長江流域水資源保護(hù)立法研究》,武漢大學(xué)出版社2006年版,第180-195頁.，問題解決的效率和效果差強(qiáng)人意?！昂娱L”，參見呂忠梅等:《長江流域水資源保護(hù)立法研究》,武漢大學(xué)出版社2006年版,第180-195頁.2.河長制的追責(zé)機(jī)制與運(yùn)行邏輯之間存在抵牾在河長制制度下，河長以發(fā)布內(nèi)部文件的形式向下級(jí)政府工作部門發(fā)布指令，下級(jí)部門再將該指令落實(shí)到直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他直接責(zé)任人，由負(fù)責(zé)人員具體實(shí)施。若出現(xiàn)責(zé)任問題，其追責(zé)方式也是“河長→政府相關(guān)主管部門、河長制工作機(jī)構(gòu)→直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”，這樣由上至下的單向問責(zé)的方式便于河長追究下屬各個(gè)環(huán)節(jié)人員的直接責(zé)任，河長負(fù)責(zé)該河流流域環(huán)境的統(tǒng)籌治理，相對(duì)更了解環(huán)境治理的具體情況，知道哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題進(jìn)而能夠精準(zhǔn)追責(zé)。但是，河長制中追責(zé)機(jī)制與運(yùn)行模式都是由上至下的單一方向，那么又由誰來追究河長的責(zé)任呢？現(xiàn)有針對(duì)河長的追責(zé)機(jī)制就是黨政系統(tǒng)內(nèi)部的考核機(jī)制，但這種考核內(nèi)容和結(jié)果一般涉密，在政務(wù)公開網(wǎng)上也檢索不到，可見其存在封閉性，外界不可得知其考核內(nèi)容、效率和處理結(jié)果等信息，因而在外部監(jiān)督方面就會(huì)存在缺位。自河長制實(shí)行十五年以來，治理不力而受到處分的河長少有耳聞，反而涌現(xiàn)出許多優(yōu)秀河長，但其中真實(shí)性又有幾何公眾無從知曉。據(jù)浙江省河長制工作督查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果梁國瑞等:《梁國瑞等:《全省開展“河長制”工作督查：河邊考河長能答多少分》,《浙江日?qǐng)?bào)》2015年10月13日,第3版.（三）從一般性的責(zé)任制視角觀察河長制的一般法理河長制實(shí)質(zhì)上是一種特殊的環(huán)境問責(zé)制度，從河長制中既可以看出一般環(huán)境問責(zé)制度的共性，同時(shí)，河長制特有的考核機(jī)制又是對(duì)一般環(huán)境問責(zé)制度的一種細(xì)化和發(fā)展左其亭、韓春華、韓春輝、羅增良:《河長制理論基礎(chǔ)及支撐體系研究》,載《人民黃河》,2017年第6期,第1-6頁.。這《意見》中以領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)考核為主要形式規(guī)定了河湖長制度中的責(zé)任部分2016年左其亭、韓春華、韓春輝、羅增良:《河長制理論基礎(chǔ)及支撐體系研究》,載《人民黃河》,2017年第6期,第1-6頁.2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長制的意見》：“根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實(shí)行差異化績效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考。”1.河長制是地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的具體落實(shí)在《意見》構(gòu)建的河長制制度體系藍(lán)圖中，由上到下分為省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)不同的層級(jí)，四級(jí)河長分別管理四級(jí)河流、湖泊流域環(huán)境的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，同時(shí)由上級(jí)河長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理下級(jí)河長，由此全面建立河長制制度體系。歸根結(jié)底，這種制度體系的設(shè)計(jì)是依據(jù)我國2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制2014年《中華人民共和國2014年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。第28條第1款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量”。張建偉:《政府環(huán)境責(zé)任論》,中國環(huán)境科學(xué)出版社2008年版,第21-22頁.通過比較分析河長制與政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的負(fù)責(zé)形式，可以看出河長制的具體制度內(nèi)容雖然不是通過法律法規(guī)的形式在環(huán)境法律體系中明確規(guī)定，但通過黨內(nèi)政策的形式將某一水流域環(huán)境的治理工作交由黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)，由黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任河湖長官，要求其采取相應(yīng)措施以改善轄區(qū)內(nèi)的水流域環(huán)境，達(dá)到相應(yīng)的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。1989年出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》就提到“地方政府應(yīng)采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”，但該條款僅僅賦予行政機(jī)關(guān)以權(quán)力，而忽視了如何保證權(quán)力的實(shí)際履行以及權(quán)責(zé)如何統(tǒng)一的問題，因而使得政府負(fù)責(zé)僅是口號(hào)上的宣傳而無法律責(zé)任規(guī)制。因此，作為其延續(xù)和發(fā)展，今天的河長制制度應(yīng)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，探索如何建立明確的河長責(zé)任體系，彌補(bǔ)政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制度在落實(shí)方面的空白。2.河長責(zé)任制度是現(xiàn)有環(huán)保問責(zé)制的典型體現(xiàn)存在負(fù)責(zé)就會(huì)存在問責(zé)。在河長制的各個(gè)地方具體規(guī)定中普遍提到了河長制的問責(zé)機(jī)制，尤其是當(dāng)環(huán)境事件發(fā)生之后應(yīng)當(dāng)及時(shí)根據(jù)該問責(zé)機(jī)制追究河長的責(zé)任。例如昆明市早在2010年實(shí)施的《昆明市河道管理?xiàng)l例》中就規(guī)定，當(dāng)負(fù)有河道管理責(zé)任的國家機(jī)關(guān)及其工作人員沒有依法履行行政管理職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)被依法問責(zé)并給予相應(yīng)的行政處分2010年《昆明市河道管理?xiàng)l例2010年《昆明市河道管理?xiàng)l例》第29條：國家機(jī)關(guān)及其工作人員在河道管理活動(dòng)中有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）未完成河道管理目標(biāo)責(zé)任的；（二）未按要求編制流域綜合規(guī)劃、區(qū)域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水系規(guī)劃等河道規(guī)劃的；（三）未按要求制定河道治理計(jì)劃或者未按河道治理計(jì)劃實(shí)施治理工作的；（四）對(duì)不符合法定條件的單位和個(gè)人實(shí)施行政許可的；（五）不履行巡查、檢查職責(zé)，或者發(fā)現(xiàn)違法行為和接到舉報(bào)后不及時(shí)查處的；（六）發(fā)現(xiàn)重大環(huán)境污染事故或者生態(tài)破壞事故，不按照規(guī)定報(bào)告或者不依法采取必要措施處理的；（七）其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的。2009年《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于在三岔河流域?qū)嵤┉h(huán)境保護(hù)河長制的通知》第5條：“流域水環(huán)境保護(hù)工作實(shí)績將作為河長政績考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)河流環(huán)境保護(hù)年度目標(biāo)和任務(wù)完成不好的地區(qū)的河長實(shí)行評(píng)優(yōu)創(chuàng)先一票否決，并對(duì)該地區(qū)新建項(xiàng)目實(shí)行區(qū)域限批。”通過類比分析昆明市、貴州省以及無錫市等地方關(guān)于河長制制度的立法文件，筆者發(fā)現(xiàn)各地對(duì)于河長制制度的規(guī)范模式大致相似，都是以行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部為某一水流域環(huán)境治理工作的主要領(lǐng)導(dǎo)和主負(fù)責(zé)人，授給他們以“河長”、“湖長”等稱謂，指導(dǎo)該流域內(nèi)水環(huán)境治理的工作。這樣做的目的就是將該行政區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境治理工作打散，把各個(gè)子區(qū)域的環(huán)境責(zé)任明確分擔(dān)給每個(gè)負(fù)責(zé)人，以達(dá)到區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。在這種制度設(shè)計(jì)下，河長要對(duì)其管理區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境保護(hù)情況負(fù)責(zé)，并將該工作情況和成效作為河長政績考核中的重要依據(jù)之一，同時(shí)，一旦出現(xiàn)重大環(huán)境事件或水環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的情況將對(duì)河長啟用問責(zé)機(jī)制。因此，河長制又是現(xiàn)有環(huán)境法體系中環(huán)保問責(zé)制在水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。綜上，從河長制的內(nèi)部邏輯和法理基礎(chǔ)角度，河長作為某一河流流域環(huán)境治理的關(guān)鍵角色，在河長制運(yùn)行模式中發(fā)揮著不可替代的關(guān)鍵作用，當(dāng)河長的監(jiān)督缺位時(shí)，必然會(huì)影響河長制整個(gè)鏈條的運(yùn)行。同時(shí)，河長制實(shí)質(zhì)上是一種特殊的環(huán)境問責(zé)制度，其負(fù)責(zé)主體就是本級(jí)河長，所以關(guān)注和分析河長責(zé)任制度尤其緊要。二、河長制運(yùn)行中的責(zé)任承擔(dān)分析因河長身份和制度依據(jù)的雙重性，使得河長肩負(fù)法律與政治雙重責(zé)任。但河長法律責(zé)任的設(shè)定尚存在缺失，這是由于河長制起步晚、發(fā)展急、主要應(yīng)用于行政領(lǐng)域等原因造成的，具體體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)立法與實(shí)踐中對(duì)河長法律責(zé)任的忽視等。（一）河長制中河長法政責(zé)任的雙重性1.河長身份的雙重性決定河長責(zé)任的雙重性河長制中的河長由黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人兼任，負(fù)責(zé)某一河流或河流某一段流域水環(huán)境的管理工作。在身份上，既是水流域環(huán)境管理負(fù)責(zé)人，又是本機(jī)關(guān)的行政長官。從其水環(huán)境管理負(fù)責(zé)人的身份來看，河長的考核與問責(zé)機(jī)制在環(huán)境法領(lǐng)域有所體現(xiàn)；除此之外，河長制作為行政管理體系當(dāng)中的重要一環(huán)，也應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的政治責(zé)任。依據(jù)德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯的“科層制理論”MaxWeber,MaxWeber,Basicconceptsofsociology:Unabridgedtranslation,TheRussianSociologicalReview,2008,7(2).河長制以各行政機(jī)關(guān)黨政負(fù)責(zé)人為治理流域水環(huán)境的責(zé)任主體，但是面對(duì)日益嚴(yán)峻的水資源問題，以往單一的、簡單的、以環(huán)保部門為主導(dǎo)的治理模式已不能有效地發(fā)揮作用。“從綜合生態(tài)系統(tǒng)理念出發(fā)，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)實(shí)行綜合調(diào)整機(jī)制?！辈淌厍?《從綜合生態(tài)系統(tǒng)到綜合調(diào)整機(jī)制——構(gòu)建生態(tài)文明法治基礎(chǔ)理論的一條路徑》,載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》,2017年,第129頁．通過構(gòu)建一種綜合性的調(diào)節(jié)機(jī)制，使多層次的環(huán)境治理得到了廣泛的關(guān)注。各級(jí)黨委、政府不僅是環(huán)境治理的重要決策和實(shí)施主體，更是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境的統(tǒng)籌者和協(xié)調(diào)者，賦予黨政一把手以流域水環(huán)境治理責(zé)任主體的地位，是黨委、政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的具體落實(shí)方式。史玉成:《流域水環(huán)境治理“河長制”模式的規(guī)范建構(gòu)——基于法律和政治系統(tǒng)的雙重視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》,2018年第6期，第95-109頁.蔡守秋:《從綜合生態(tài)系統(tǒng)到綜合調(diào)整機(jī)制——構(gòu)建生態(tài)文明法治基礎(chǔ)理論的一條路徑》,載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》,2017年,第129頁．史玉成:《流域水環(huán)境治理“河長制”模式的規(guī)范建構(gòu)——基于法律和政治系統(tǒng)的雙重視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》,2018年第6期，第95-109頁.2.河長制制度依據(jù)的雙重性決定河長責(zé)任的雙重性從河長制的制度依據(jù)來看，河長制同時(shí)涉及黨內(nèi)法規(guī)和環(huán)境法律。德國學(xué)者尼可拉斯·盧曼在闡述其“社會(huì)系統(tǒng)理論”轉(zhuǎn)引自丁東紅:《盧曼和他的“社會(huì)系統(tǒng)理論”》,載《世界哲學(xué)》,2005轉(zhuǎn)引自丁東紅:《盧曼和他的“社會(huì)系統(tǒng)理論”》,載《世界哲學(xué)》,2005年,第34-38頁.由此可以看出，所謂政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)是兩個(gè)不同領(lǐng)域的子系統(tǒng)，二者之間既相互影響也自熱而然會(huì)相互排斥。而規(guī)制河長制的黨內(nèi)法規(guī)和法律恰恰分別存在于政治和法律兩個(gè)不同的子系統(tǒng)中。為此，對(duì)河長責(zé)任制度的分析，需要從政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)兩個(gè)維度分別進(jìn)行考察，具有法律責(zé)任與政治責(zé)任并存的特點(diǎn)。（二）河長制責(zé)任制度的現(xiàn)有法律空缺1.發(fā)展起步晚使得河長制尚未建立完善的責(zé)任體系自建國以來，我國長期將國家建設(shè)的重點(diǎn)和中心聚焦在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，地方政府更加注重區(qū)域GDP指標(biāo)任務(wù)的完成情況，而忽略了提高環(huán)境質(zhì)量和保護(hù)生態(tài)環(huán)境應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并舉?！董h(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)之前，政府對(duì)于環(huán)境問題的處理方式往往都是被動(dòng)的、消極的，往往是先有污染后有治理，對(duì)于環(huán)境污染責(zé)任的規(guī)制方面也遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上發(fā)達(dá)國家的環(huán)境立法。河長制作為一項(xiàng)新興的制度設(shè)計(jì)，從2007年才開始在太湖流域試點(diǎn)執(zhí)行，且在初期階段是以地方政策的形式發(fā)展。因此，河長制制度缺乏系統(tǒng)權(quán)威的法律規(guī)范作指引。經(jīng)過十五年的時(shí)間，到目前為止，河長制仍然以政策指引為主，并沒有上升到法律規(guī)制的層面。雖然2017年修訂的《水污染防治法》中正式提及“河長制”一詞，但也僅僅做了抽象概念闡述，并未對(duì)其中各級(jí)河長的責(zé)任作出明確規(guī)定，地方各異的河長制責(zé)任體系也沒有得到統(tǒng)一。2.河長政治責(zé)任的封閉性導(dǎo)致相應(yīng)法律條文的空置由上述對(duì)于盧曼學(xué)者的“社會(huì)系統(tǒng)理論”分析可知，我國關(guān)于河長制制度的現(xiàn)有規(guī)制模式仍然分別在政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)二者中均有涉及。其中，我國的現(xiàn)有的行政管理體系是已經(jīng)發(fā)展得相對(duì)完備而周密的政治體系，我國政治子系統(tǒng)的封閉性要更為凸顯。這就導(dǎo)致河長的政治責(zé)任和法律責(zé)任兩相分離，同時(shí)黨內(nèi)法規(guī)與行政內(nèi)部指令關(guān)于河長制的相關(guān)規(guī)定無法映射到法律條文上，造成河長法律責(zé)任的缺位。在2016年中央發(fā)布的《意見》文件中，縣級(jí)及以上級(jí)別的河長負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)河流或湖泊的下級(jí)河長的考核工作，并且將考核情況、評(píng)級(jí)結(jié)果作為下級(jí)河長政績考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是河長作為黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部身份離任審計(jì)和是否被要求承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的重要依據(jù)。各個(gè)地方也根據(jù)中央的指導(dǎo)文件出臺(tái)了落實(shí)全面建立河長制這一指令的實(shí)施辦法，因此被行政機(jī)關(guān)委以重任的河長們不得不重點(diǎn)關(guān)注其管轄范圍內(nèi)的河流或湖泊的環(huán)境管理工作，概括來講就是水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境綜合治理以及水生態(tài)修復(fù)工作姜姜斌:《對(duì)河長制管理制度問題的思考》,載《中國水利》,2016年,第6-7頁.因此，雖然河長政治責(zé)任的規(guī)定顯示出了黨政規(guī)范性文件的靈活性和及時(shí)性，但黨政規(guī)范性文件對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任是一種封閉的內(nèi)部考核，考核過程與結(jié)果的公開都還有待于法律制度層面對(duì)其進(jìn)一步完善。3.河長制實(shí)踐中缺少對(duì)于河長法律責(zé)任的關(guān)注為了提升河長制的實(shí)效性、保證其約束力，盡善盡美地達(dá)到預(yù)定的水流域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，各地方通過出臺(tái)地方立法、《意見》實(shí)施辦法、政府內(nèi)部紅頭文件或“目標(biāo)責(zé)任書”等不同的形式為河長設(shè)置了嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制，對(duì)于沒有完成任務(wù)指標(biāo)或治理嚴(yán)重不力的河長湖長給予行政處分，甚至有對(duì)管理責(zé)任人“一票否決”制。但是，我國現(xiàn)有關(guān)于河長制責(zé)任制度的規(guī)定中，黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)文件占據(jù)了絕大部分比重，仍然更加側(cè)重于描摹和規(guī)制河長的政治責(zé)任，而缺乏對(duì)于河長法律責(zé)任的關(guān)注。這種特征可以從各地針對(duì)于河長制出臺(tái)的地方性法規(guī)中看出。例如，2017年開始實(shí)行的《浙江省河長制規(guī)定》為浙江省河長制的建立構(gòu)建出一個(gè)“省—市—縣—鄉(xiāng)—村”五級(jí)河長體系的大致框架，同時(shí)以列舉的形式明確了各級(jí)河長的工作職責(zé)，在河長責(zé)任方面規(guī)定河長的考核評(píng)定由縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)，責(zé)任承擔(dān)的形式則是給予政府部門直接責(zé)任人員通報(bào)批評(píng)或行政處分2017年浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《浙江省河長制規(guī)定》第172017年浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《浙江省河長制規(guī)定》第17條：“縣級(jí)以上人民政府相關(guān)主管部門、河長制工作機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處有下列行為之一的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予通報(bào)批評(píng)，造成嚴(yán)重后果的，根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予相應(yīng)處分：（一）未按河長的監(jiān)督檢查要求履行日常監(jiān)督檢查職責(zé)的；（二）未按河長的督促期限履行處理或者查處職責(zé)的；（三）未落實(shí)約談提出的整改措施和整改要求的；（四）接到河長的報(bào)告并屬于其法定職責(zé)范圍，未依法履行處理或者查處職責(zé)的；（五）未按規(guī)定將處理結(jié)果反饋報(bào)告的河長的；（六）其他違反河長制相關(guān)規(guī)定的行為?！保ㄈ┓韶?zé)任與政治責(zé)任的銜接機(jī)制缺失1.全面建立河長制需要采取“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”模式美國學(xué)者斯科特·戈登用“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”來描述西方憲政模式，他認(rèn)為社會(huì)中既存在命令——服從的縱向控制方式，又存在橫向的多元權(quán)力制衡的局面。同理，在河長責(zé)任制度這樣一個(gè)法律與政治雙機(jī)制交融的制度面前，任何一方的凸顯或缺位都會(huì)使得這個(gè)制度不平衡，因此筆者認(rèn)為也不應(yīng)當(dāng)僅僅將其束縛在一種縱向控制的模式當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)考慮采取這種“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”模式，而其中的關(guān)鍵點(diǎn)恰恰在于橫與縱的交叉點(diǎn)，也就是法律責(zé)任與政治責(zé)任的銜接。2.銜接機(jī)制的缺失不利于河長制發(fā)展法律與政治之間，或者說司法與行政之間，總是會(huì)存在一道“天塹”，造成協(xié)調(diào)連接的阻礙。這道“天塹”的組成因素有很多，例如司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)大相徑庭、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的理念存在差異以及一些機(jī)制上的沖突等等。河長制的法律責(zé)任與政治責(zé)任二者如何銜接也成為一個(gè)難題。若河長治理不力或怠于履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級(jí)河長追究下級(jí)河長的責(zé)任，這種責(zé)任稱之為河長“政治責(zé)任”；而司法機(jī)關(guān)追究河長問責(zé)，則這種情況下河長就需要承擔(dān)“法律責(zé)任”。但在我國現(xiàn)行的河長制中，各地對(duì)于河長政治責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)都內(nèi)容各異，在河長法律責(zé)任的條文也尚有缺失，同時(shí)在政治責(zé)任和法律責(zé)任二者之間也未形成有效的銜接機(jī)制。這種情況使得全國范圍內(nèi)無法形成統(tǒng)一的河長制責(zé)任體系，不利于“全面建立河長制”的推進(jìn)，更有可能成為河長制發(fā)展和長效實(shí)行的阻礙，給河湖水環(huán)境治理與保護(hù)工作帶來不利影響。綜上，河長責(zé)任制度具有法政責(zé)任并存的特征，不應(yīng)因?yàn)楹娱L制某些局限性的存在而忽視河長法律責(zé)任的規(guī)制。河長制具有明顯的實(shí)踐先行的特征，河長的職能也體現(xiàn)在“統(tǒng)籌”“協(xié)調(diào)”“督促”等一些關(guān)鍵詞上，因此更應(yīng)注重河長法律責(zé)任與政治責(zé)任之間的銜接。河長制建設(shè)到了全國頂層設(shè)計(jì)階段的關(guān)鍵時(shí)期，筆者認(rèn)為上述河長法律責(zé)任的漏洞，更應(yīng)得到關(guān)注。三、河長責(zé)任機(jī)制的改革出路針對(duì)現(xiàn)今河長責(zé)任制度中河長法律責(zé)任缺位、法政責(zé)任失衡、銜接責(zé)任缺失等困境，本研究主張從立法層面對(duì)河長法律責(zé)任的規(guī)制給予更多關(guān)注，同時(shí)打破行政內(nèi)部考核機(jī)制的封閉性，堅(jiān)持多元共治理念，構(gòu)建河長法律責(zé)任與政治責(zé)任之間的有效銜接機(jī)制。（一）填補(bǔ)河長法律責(zé)任空缺，健全河長責(zé)任體系我國現(xiàn)有關(guān)于河長制制度的規(guī)定仍然主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)等方針政策性文件中，過多地依賴行政手段解決環(huán)境治理問題雖然可以在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到高效，然而一項(xiàng)立法基礎(chǔ)薄弱、法律規(guī)制手段空缺的的制度是沒有辦法行得長遠(yuǎn)的。雖然2016年《意見》的頒布為河長制構(gòu)建起一個(gè)科學(xué)全面的藍(lán)圖，但是從法律淵源的角度，《意見》屬于黨內(nèi)法規(guī)而非法律規(guī)范，不具備真正意義上的法律效力。因此，筆者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注河長的法律責(zé)任，給予河長責(zé)任制度更堅(jiān)實(shí)的立法保障，這樣才能提高河長責(zé)任制度的統(tǒng)一性和長效性，更有效地指導(dǎo)執(zhí)法與司法實(shí)踐。首先，在2014年《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的相關(guān)規(guī)定條文中引入河長制的概念，明確以黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人兼任河長職位，負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)河流湖泊流域水環(huán)境治理工作，為河長責(zé)任制提供基礎(chǔ)法上的法律依據(jù)。同時(shí)，也可以由相關(guān)立法機(jī)關(guān)對(duì)該條文做出司法解釋，更為詳細(xì)地說明河長地職權(quán)與責(zé)任，細(xì)化河長法律責(zé)任的規(guī)定。其次，將河長責(zé)任制度納入環(huán)境法體系的相關(guān)單行法條文中。2017年《水污染防治法》明確規(guī)定在省—市—縣—鄉(xiāng)四級(jí)全面建立河長制，河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域內(nèi)河湖環(huán)境治理工作。2017年2017年《中華人民共和國水污染防治法》第5條：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作?！弊詈?，可以推動(dòng)地方河長制立法先行。因?yàn)榛痉傻男抻喿儎?dòng)需要一個(gè)相對(duì)漫長的周期，并且回顧河長制發(fā)展的歷程也是先經(jīng)歷地方試點(diǎn)探索階段，因此可以推動(dòng)地方立法先行，出臺(tái)專門的河長制制度規(guī)范文件。例如2017年浙江省出臺(tái)針對(duì)河長制的地方性法規(guī)，確立了河長制的法律地位并明確了各級(jí)河長的工作職責(zé)。其他地區(qū)也可以借鑒浙江省的立法經(jīng)驗(yàn)，以中央政策文件為依托，出臺(tái)相應(yīng)的河長制實(shí)施細(xì)則，逐步實(shí)現(xiàn)以法律手段規(guī)制河長制制度，提高河長制制度的穩(wěn)定性與長效性。（二）把握政治責(zé)任的尺度，避免僵化1.保持黨政同責(zé)優(yōu)勢，落實(shí)首長負(fù)責(zé)制黨政同責(zé)的河長制將河湖水環(huán)境治理的整體工作分配到具體領(lǐng)導(dǎo)干部身上，規(guī)定了各級(jí)河長的不同職責(zé)范圍，使得權(quán)責(zé)分明、工作有效落實(shí)和開展。但現(xiàn)有各地河長制的規(guī)制范圍大多局限于本轄區(qū)內(nèi)或本部門內(nèi)，忽視了河長應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌不同區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作這一重要職責(zé)。因此，應(yīng)當(dāng)在河長制的立法規(guī)制中補(bǔ)充河長對(duì)于不同區(qū)域之間的協(xié)調(diào)責(zé)任的相關(guān)條款；同時(shí)保持黨政同責(zé)的優(yōu)勢，加強(qiáng)黨政負(fù)責(zé)人對(duì)其河長職責(zé)的重視程度，杜絕形式主義。黨政同責(zé)的河長制能夠取得實(shí)效成就的原因，一是在橫向上河長作為行政首長可以攜手不同區(qū)域共同推進(jìn)河流治理工作，二是在縱向上首長能夠統(tǒng)籌利用政府不同部門資源治理該河流環(huán)境。所以，我們應(yīng)當(dāng)發(fā)揮現(xiàn)有河長制“黨政同責(zé)”的鮮明優(yōu)勢，充分發(fā)揮河長們政治身份上的作用，督促河長們承擔(dān)起相應(yīng)的治理責(zé)任。若河長空擔(dān)其名，未盡其實(shí)，將本應(yīng)屬于河長的職責(zé)推脫給手下部門工作人員來做，則就成了形式主義，河長制也會(huì)淪為一紙空談。但河長們作為黨政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，也不能完全取代環(huán)保部門的地位，依然要依靠環(huán)保等政府部門具體實(shí)施河流治理工作。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)健全河長制的責(zé)任劃分體系，明確細(xì)分河長與不同執(zhí)行部門的責(zé)任內(nèi)容，重視河長作為河流的“大家長”的身份，強(qiáng)化河長們對(duì)其自身職責(zé)的認(rèn)知和重視程度，避免河長制制度流于形式。2.健全河長制內(nèi)部考核問責(zé)機(jī)制考核是問責(zé)的基礎(chǔ)，河長制責(zé)任是否能夠落實(shí)必須以公開、公正的考核為依據(jù)。舉例來說，《浙江省河長制規(guī)定》（2017年）中規(guī)定縣級(jí)以上的政府應(yīng)當(dāng)對(duì)河長履職的情況進(jìn)行考核2017年浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《浙江省河長制規(guī)定》第2017年浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《浙江省河長制規(guī)定》第14條：“縣級(jí)以上人民政府對(duì)本級(jí)人民政府相關(guān)主管部門及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核時(shí)，應(yīng)當(dāng)就相關(guān)主管部門履行治水日常監(jiān)督檢查職責(zé)以及接到河長報(bào)告后的處理情況等內(nèi)容征求河長的意見?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)河長履行職責(zé)情況進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。對(duì)鄉(xiāng)、村級(jí)河長的考核，其巡查工作情況作為主要考核內(nèi)容，對(duì)市、縣級(jí)河長的考核，其督促相關(guān)主管部門處理、解決責(zé)任水域存在問題和查處相關(guān)違法行為情況作為主要考核內(nèi)容。河長履行職責(zé)成績突出、成效明顯的，給予表彰?？h級(jí)以上人民政府可以聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員對(duì)下級(jí)人民政府、本級(jí)人民政府相關(guān)主管部門以及河長的履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)?！碑?dāng)前我國大力推行環(huán)境多元治理的理念，也在逐步健全環(huán)境污染第三方治理的相關(guān)政策和規(guī)定，所以在推進(jìn)河長考核機(jī)制公開化的方面，筆者認(rèn)為可以擴(kuò)充和規(guī)范考評(píng)主體為切入點(diǎn)，考慮采用政府采購等手段和形式，引入專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或環(huán)境服務(wù)公司等考核主體，采用專業(yè)的監(jiān)測儀器和監(jiān)測方法把控河流水環(huán)境治理、改善的具體數(shù)據(jù)情況，來對(duì)河長履職情況進(jìn)行科學(xué)、全面、公正的專業(yè)評(píng)價(jià)。就考核的客觀性而言，筆者認(rèn)為可以借鑒山東省青島市關(guān)于“灣長制”的考核辦法，青島市在沿海49個(gè)海灣設(shè)置四百余個(gè)監(jiān)測站點(diǎn)，以季度為單位開展海灣水質(zhì)檢測，用水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)倒逼灣長積極履行職責(zé)，督促海灣水污染治理。臺(tái)雪超:《青島49個(gè)海灣實(shí)行灣長制,膠州灣優(yōu)良水質(zhì)面積提升》,《齊魯晚報(bào)》2018年1月8日,第2版.此外，欲要突破行政考核機(jī)制的封閉性，可以借鑒現(xiàn)行2014年《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于公眾參與制度的規(guī)定，提高河流治理領(lǐng)域的公眾參與度，提供可以供公眾反映情況、提出建議的平臺(tái)和通道，也可將公眾滿意度納入到河長考核評(píng)定的內(nèi)容當(dāng)中作為參考依據(jù)，形成對(duì)河長依法履職的有效監(jiān)督力量。（三）法政雙重責(zé)任銜接機(jī)制的法制化河長法律責(zé)任與政治責(zé)任銜接機(jī)制的缺失使得河長制這一“網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)”模式中，縱向的水資源行政管理體系與橫向的法律監(jiān)督制衡相互脫節(jié)、相互分離，無法建立起渾然一體的河長責(zé)任體系。因此需要彌補(bǔ)上法律責(zé)任與政治責(zé)任之間的銜接漏洞，筆者認(rèn)為可以將河長制的執(zhí)法實(shí)踐與司法實(shí)踐之間形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，用司法來監(jiān)督執(zhí)法，加強(qiáng)河道治理的執(zhí)法監(jiān)管力度，可以考慮對(duì)河長的政治責(zé)任與法律責(zé)任進(jìn)行量化規(guī)定。其次，為了