第七章無人機飛行活動規(guī)范體系架構(gòu)無人機飛行飛行活動規(guī)范體系架構(gòu)發(fā)達國家綜合利用多種途徑對無人機進行規(guī)范管理，其無人機管理的規(guī)范體系有法律、法規(guī)、規(guī)章、標準和政策等構(gòu)成。通觀發(fā)達國家無人機管理的規(guī)范體系可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家無人機管理規(guī)范體系架構(gòu)具有如下特征：一、發(fā)達國家無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)分析無人機飛行飛行活動規(guī)范體系架構(gòu)一、發(fā)達國家無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)分析（一）單行專門立法與一般性立法相結(jié)合

無人機是無人駕駛航空器，與有人駕駛航空器一樣，受航空法調(diào)整。一般情況下，除非明確規(guī)定否或上下文明示不適用，一般性立法也適用于無人機。各國制定專門針對無人機的法律考慮了其特性和需求。例如美國的《關(guān)于無人機在國家空域系統(tǒng)運行的通告》、《無人機系統(tǒng)運行臨時審批指引》、《空中交通組織、無人機項目飛行標準辦公室關(guān)于無人機系統(tǒng)操作的安全評估與審計通告》等法規(guī)與聯(lián)邦航空法一起構(gòu)成一個有效管理無人機的規(guī)范體系。一、發(fā)達國家無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)分析（二）強調(diào)規(guī)范制定規(guī)劃的協(xié)調(diào)

美國、北約組織成員國和歐盟在制定無人機管理相關(guān)規(guī)范時不僅注重國內(nèi)不同法律、法規(guī)、規(guī)章和標準規(guī)劃的協(xié)調(diào)，而且注重地區(qū)組織成員國之間的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)不僅節(jié)省了規(guī)范制定的資源，便于規(guī)則的統(tǒng)一和貫徹落實，而且為無人機的研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、使用和管理提供了較為統(tǒng)一的規(guī)則，為無人機在更大范圍，包括跨越國界的應用和飛行奠定了基礎(chǔ)。一、發(fā)達國家無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)分析（三）重視技術(shù)性標準的作用

標準與法律緊密相關(guān)，標準是法律的依據(jù)，而法律是標準的實施方式。標準不僅是推動體制改革的關(guān)鍵，也是促進科技創(chuàng)新和提高技術(shù)水平的支撐。強國如美國、法國、英國，在航空領(lǐng)域不僅有完善的標準體系，還通過影響國際航空標準的制定來保持優(yōu)勢。

我國空管在國際合作中的主導地位不夠，其中一個重要原因是我國航空法規(guī)標準建設(shè)缺乏獨立性和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。作為國際民航組織成員，我們需要樹立負責任的形象，遵循國際規(guī)范，并積極參與制定國際航空條約和標準。同時，我們也應加強國內(nèi)標準建設(shè)，構(gòu)建完整的航空法規(guī)標準體系，并把握未來航空科技的發(fā)展方向。一、發(fā)達國家無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)分析（四）規(guī)范具有階段性特征由于無人機的快速發(fā)展，無人機管理規(guī)范仍在不斷探索中。雖然目前制定的規(guī)范能夠適應當前技術(shù)和管理需求，但是否能長期適應無人機技術(shù)的進步還不確定。一些發(fā)達國家制定了相關(guān)規(guī)范，但這些規(guī)范大多是建議性的，除了確定管理職責外，其他技術(shù)規(guī)范的法律效力較低。這為規(guī)范的更新提供了基礎(chǔ)，避免了過時規(guī)范對無人機研發(fā)、生產(chǎn)和應用的限制。一、發(fā)達國家無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)分析（五）強調(diào)無人機與有人機管理的協(xié)調(diào)

在相當長的一段時期內(nèi)，有人機還是航空活動的主體，也是各類航空規(guī)則主要調(diào)整的對象，各國無人機管理立法的出發(fā)點必然是如何在不對現(xiàn)行以有人機為主體的飛行環(huán)境造成沖擊的情況下，盡可能加強無人機應用的空間和頻率，相應的各國無人機管理立法也體現(xiàn)出明顯的無人機與有人機管理相互協(xié)調(diào)的傾向。這是由立法的時代背景所決定的。一、發(fā)達國家無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)分析（六）強制性規(guī)定與建議性做法相互結(jié)合

由報告前文所列明的國外無人機管理規(guī)范的名稱可知，國外無人機管理規(guī)范中有相當數(shù)量的推薦性標準、指南和建議，這些規(guī)范并不具有法律上的強制執(zhí)行力，不遵守相應的規(guī)定并不必然違反法律規(guī)定，但是這些建議性的指南、標準表明了行業(yè)的共識或者政府鼓勵發(fā)展的方向，通過這種非強制性的指導和引領(lǐng)，客觀上達到了規(guī)范無人機生產(chǎn)、研發(fā)和應用的目的，這既體現(xiàn)了管理機構(gòu)的審慎態(tài)度，也體現(xiàn)了一種新型的彈性的管理理念和方法，值得借鑒。無人機飛行飛行活動規(guī)范體系架構(gòu)二、我國無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)設(shè)計研發(fā)，生產(chǎn)與維修類市場銷售管理類國際與權(quán)利登記類人員執(zhí)照類空中交通管理類飛行安全和事故與事故征候調(diào)查類空中交通管理類我國無人機管理的規(guī)范架構(gòu)應當是一個綜合全面的體系，其調(diào)整內(nèi)容應當包括如下幾個方面：當前，研發(fā)、生產(chǎn)、制造和維修缺乏有效管理是造成無人機管理混亂和形成安全隱患的源頭，為從源頭上加強管理，建議對一定類別或者滿足一定條件的無人機的研發(fā)、生產(chǎn)建立準入制度，同時將部分無人機列入適航審定的范圍，未通過適航審定或者認可并取得適航證，不得飛行。二、我國無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)設(shè)計（一）研發(fā)、生產(chǎn)與維修類

無人機及其零部件的銷售缺乏監(jiān)管也是造成或者加重無人機監(jiān)管混亂的因素。如果經(jīng)調(diào)研證明切實可行，建議對部分類別無人機及零配件的銷售或者代理機構(gòu)實行審批或者備案制，同時要求銷售或者代理機構(gòu)定期向無人機管理機構(gòu)或者國家安全管理部門報備無人機及其零部件銷售信息。二、我國無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)設(shè)計（二）市場銷售管理類

無人機對于部分類別的無人機建立其國籍登記和權(quán)利登記制度，特別是要求建立國籍登記制度，并且要求只有獲得適航許可，取得國籍登記證書并表示登記標志方能飛行。這樣既便于管理機構(gòu)掌握無人機在用信息，為事故追查提供線索，也有助于增強無人機應用機構(gòu)的責任意識。二、我國無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)設(shè)計（三）國籍與權(quán)利登記類雖然除可選駕駛航空器外，無人機飛行中并無人員在航空器內(nèi)控制航空器，但無人機的飛行仍然是在人為因素作用和影響之下的飛行，無人機的機組人員是否經(jīng)過培訓，并經(jīng)考核持證上崗仍然是影響無人機飛行安全的核心要素之一。二、我國無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)設(shè)計（四）人員執(zhí)照類

當前，完整有效的無人機駕駛員、操控員和其他相關(guān)人員的教育培訓和考核體系的缺失也是導致我國無人機管理混亂和事故發(fā)生的原因之一。建議建立其完整同無人機駕駛、操控和任務管理相關(guān)的人員教育培訓和考核體系，并設(shè)定符合我國國情和未來無人機應用發(fā)展的無人機駕駛、操控人員持證上崗制度。二、我國無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)設(shè)計（四）人員執(zhí)照類

空中交通管理是無人機管理和保障飛行安全的核心，是無人機管理規(guī)范體系的核心之一。借鑒國外經(jīng)驗，同時結(jié)合我國國情，建議在空中交通管理方面，對無人機的空域使用，飛行計劃的申請與批準，通訊、導航、監(jiān)視設(shè)備及其他保障要求以及飛行中特殊情況的處置等做出規(guī)范，在保證有人機安全飛行的前提下為無人機的飛行提供更為寬松便利的環(huán)境。二、我國無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)設(shè)計（五）空中交通管理類

以有人機的飛行安全和事故與事故征候調(diào)查相關(guān)制度為基礎(chǔ)，結(jié)合無人機的特點，建立無人機的飛行安全管理制度和事故及事故征候調(diào)查程序規(guī)范，為防范風險，總結(jié)教訓，懲罰事故責任人等提供法律依據(jù)。二、我國無人機飛行活動管理規(guī)范體系架構(gòu)設(shè)計（六）飛行安全和事故與事故征候調(diào)查類

針對無人機管理中的其他綜合性的問題，結(jié)合實際需要和立法時機適時制定并頒布相應的綜合管理類規(guī)范。（七）綜合管理類無人機飛行飛行活動規(guī)范體系架構(gòu)三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向（一）無人機管理立法的指導思想三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展前瞻性與可操作性相結(jié)合協(xié)調(diào)性與整體性相結(jié)合

無人機空管立法的指導思想是對整個無人機管理立法活動起指導作用的根本思想準則和理論依據(jù)。

為促進無人機的研究、生產(chǎn)和應用，提高我國裝備制造水平，保證航空安全和效率，無人機管理立法的指導思想應當體現(xiàn)如下方面：

制定無人機管理相關(guān)規(guī)范時一定要確保短期行為與長期規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，兼顧無人機的發(fā)展和有人機的應用安全，確保有了更多無人機飛行的航空事業(yè)依然可以實現(xiàn)長期、科學可持續(xù)發(fā)展。三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向1.

實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展（一）無人機管理立法的指導思想

無人機管理規(guī)范的制定要根據(jù)現(xiàn)有的法律、法規(guī)、國家方針政策，技術(shù)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，科學地做出合理預測，使相關(guān)管理規(guī)范體現(xiàn)包容性和前瞻性，不僅能承繼優(yōu)良傳統(tǒng)，又能有所創(chuàng)新；不僅能解決一時一地的問題，而且也應該在可以預見的將來能夠解決不斷出現(xiàn)的新問題；使其不因環(huán)境狀況的不斷變化而過于頻繁的修訂，保持無人機管理的穩(wěn)定性和連續(xù)性，實現(xiàn)法制的統(tǒng)一。三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向2.前瞻性與可操作性相結(jié)合（一）無人機管理立法的指導思想

無人機管理立法應注意與政治體制改革、經(jīng)濟體制改革、航空體制改革的關(guān)系。每項無人機管理規(guī)范的出臺，都必須考慮對政治、經(jīng)濟、航空及其它方面的影響，要有整體性。因此，在進行無人機管理立法時，要從全面發(fā)展航空的實際需要和可能的條件出發(fā)。立法互相配套、互相銜接、協(xié)調(diào)一致，區(qū)別輕重緩急，全面考慮、統(tǒng)籌安排，絕不能就事論事，片面強調(diào)一面，應該把這項工作放在政治、經(jīng)濟、航空體制改革的大系統(tǒng)中去考慮，這樣才能避免片面性，使無人機管理規(guī)范的制定與整個改革進程和社會發(fā)展相適應。三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向3.協(xié)調(diào)性與整體性相結(jié)合（一）無人機管理立法的指導思想審慎統(tǒng)一平衡安全國際趨同三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向（二）無人機管理立法的價值取向無人機管理立法三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向?qū)徤鳠o人機管理立法不能輕率、盲目地以發(fā)展法、促進法的姿態(tài)來進行，必須審慎選擇立法的原則、主張，立法之前對正負面效應進行充分的估計和客觀的評價，并把它們劃歸為不同的級別，進而采取不同的立法對策。統(tǒng)一無人機管理立法中要認真疏理已有的航空部門法的相關(guān)法律規(guī)范，確保在無人機管理的部門法體系中不出現(xiàn)相互矛盾的法律規(guī)范，保證立法的統(tǒng)一性。同時，要明確部門法體系的效力層次，及時做好對配套法規(guī)的制定、修改和清理工作，維護不同級別管理規(guī)范的統(tǒng)一。三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向（二）無人機管理立法的價值取向平衡《立法法》第6條明確規(guī)定：“立法應當從實際出發(fā)，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務、國家機關(guān)的權(quán)力與責任?！睙o人機管理立法要平衡兼顧管理者與被管理者的不同利益，無人機和有人機發(fā)展的不同要求，以及安全、效率與創(chuàng)新之間的關(guān)系，爭取實現(xiàn)平衡、協(xié)調(diào)。安全無人機管理立法中要認真總結(jié)對航空安全管理中的成功經(jīng)驗，將在實踐中證明行之有效，并且符合相關(guān)公約要求的安全保障手段納入法律規(guī)定中，通過規(guī)范對無人機的管理，提高安全系數(shù)，從根本上保障我國航空安全形勢。三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向（二）無人機管理立法的價值取向三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向

目前，在對無人機的管理上，國際上特別是一些發(fā)達國家已經(jīng)建立了一套較為完善和科學的管理模式和做法，其中一些做法已經(jīng)通過國際公約或區(qū)域性協(xié)定的形式被確立下來，在制定無人機管理規(guī)范的過程中，要認真研究相關(guān)內(nèi)容的國際通行做法，結(jié)合我國實際，做好對相關(guān)國際公約和協(xié)定的銜接，為提高我國航空的管理標準提供法律保障。（二）無人機管理立法的價值取向國際趨同三、無人機管理立法的指導思想、基本原則與價值取向（二）無人機管理立法的價值取向第一章總則立法目的和依據(jù)適用范圍無人機飛行主管機構(gòu)無人機飛行管理的基本原則依法從事無人機飛行活動的要求無人機飛行管理獎勵制度第二章飛行空域的劃設(shè)與使用無人機飛行空域使用許可制度無人機飛行空域劃設(shè)原則無人機飛行空域劃設(shè)要求無人機飛行空域劃設(shè)方法無人機飛行空域劃設(shè)的批準權(quán)限無人機行空域劃設(shè)的審批時限無人機飛行空域使用要求無人機臨時飛行空域的劃設(shè)申請無人機臨時飛行空域的批準權(quán)限無人機臨時飛行空域劃設(shè)的申請批復時限無人機臨時飛行空域的使用要求無人機飛行飛行活動規(guī)范體系架構(gòu)四、無人機飛行活動管理條例的框架內(nèi)容第三章無人機飛行申請與批復無人機飛行活動的審批制度無人機飛行計劃的內(nèi)容無人機飛行空域內(nèi)飛行活動的管理無人機特殊任務的飛行計劃申請無人機飛行計劃的審批權(quán)限無人機飛行申請與批復的時限無人機緊急任務飛行申請與批復的時限無人機臨時飛行空域的飛行計劃申請無人機臨時航線飛行計劃申請與批復時限第四章無人機飛行組織與實施無人機飛行活動的組織實施無人機飛行空域的安全責任無人機違法違規(guī)飛行活動的管控無人機違規(guī)飛行的處置四、無人機飛行活動管理條例的框架內(nèi)容第五章無人機飛行保障無人機飛行保障基本要求無人機緊急任務飛行保障的優(yōu)先權(quán)無人機飛行活動的保障措施無人機飛行活動的通信保障要求飛行管制部門的保障職責無人機飛行空域飛行活動的保障無人機臨時飛行空域飛行活動的保障無人駕駛航空器飛行活動的安全保障要求第六章無人機操控人員無人駕駛航空器操控人員的要求無人駕駛航空器操控人