分稅制后中央與地方財政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)與化解對策研究【摘要】隨著分稅制改革進(jìn)入新階段，健全更加規(guī)范的分稅制度已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。我國分稅制度雖已取得顯著成效，但針對央地關(guān)系仍存在缺陷，如何在分稅制下推進(jìn)央地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為社會公眾共同關(guān)心的問題。本篇文章將從分稅制改革歷史背景出發(fā)，面對分稅制導(dǎo)致的央地關(guān)系失衡問題，進(jìn)一步從理論與實(shí)際兩個維度深入分析新時代下財政分稅的概念與意義，在綜合梳理財政分權(quán)與央地關(guān)系等相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，面對分稅制下央地關(guān)系的演進(jìn)與優(yōu)化提出相應(yīng)見解，將其概括為分稅與分成關(guān)系初步探索、穩(wěn)步推進(jìn)、全面展開的三個階段，深入剖析目前分稅制所導(dǎo)致的央地關(guān)系存在的缺陷難點(diǎn)，指出造成當(dāng)前問題的成因所在，為分稅制的優(yōu)化發(fā)展提出一些對策建議。【關(guān)鍵詞】財政關(guān)系；分稅制；央地關(guān)系；財政分權(quán)Researchontheevolutionandoptimizationoftherelationshipbetweencentralandlocalfinancesafterthereformofthetaxsharingsystem[Abstract]withthereformoftaxsharingsystementeringanewstage,improvingamorestandardizedtaxsharingsystemhasbecomeaninevitablerequirementofeconomicdevelopment.AlthoughChina'staxsharingsystemhasachievedremarkableresults,therearestilldefectsintherelationshipbetweenthecentralandlocalgovernments.Howtopromotethecoordinateddevelopmentoftherelationshipbetweenthecentralandlocalgovernmentsunderthetaxsharingsystemhasbecomeacommonconcernofthepublic.Startingfromthehistoricalbackgroundofthereformoftaxsharingsystemandfacingtheimbalanceofcentrallocalrelationscausedbytaxsharingsystem,thisarticlewillfurtheranalyzetheconceptandsignificanceoffiscaltaxsharinginthenewerafromtwodimensionsoftheoryandpractice,andputforwardcorrespondingopinionsontheevolutionandoptimizationofcentrallocalrelationsundertaxsharingsystemonthebasisofcomprehensivelycombingtherelevantliteraturesuchasfiscaldecentralizationandcentrallocalrelations.Itwillbesummarizedasthreestagesofpreliminaryexploration,steadyprogressandcomprehensivedevelopmentoftaxsharingandsharingrelations.Itwilldeeplyanalyzethedefectsanddifficultiesofcentrallocalrelationscausedbythecurrenttaxsharingsystem,pointoutthecausesofthecurrentproblems,andputforwardsomecountermeasuresandsuggestionsfortheoptimaldevelopmentoftaxsharingsystem.[Keywords]fiscalrelations;Taxsharing;Centrallocalrelations;FiscalDecentralization一、引言：研究背景與文獻(xiàn)綜述（一）研究背景與意義自1994年分稅制改革開始，我國重新劃分央地間的財權(quán)事權(quán)關(guān)系，財權(quán)上移至中央，財政事權(quán)與責(zé)任仍歸地方的財政分權(quán)趨勢愈發(fā)明顯，地方財政失衡問題突出[1]。分稅制改革三十年來，地方獲取資金的途徑得到拓展，中央通過轉(zhuǎn)移支付對地方進(jìn)行資金支持，有力緩解了財政失衡問題，但也造成地方過度依賴中央財政，中央財政負(fù)擔(dān)過重的問題。中央與地方之間的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系失衡不斷加重。因此，財政分權(quán)對研究中央與地方財政關(guān)系有重要意義，具體體現(xiàn)在兩個方面：第一，從理論方面，財政分權(quán)豐富和發(fā)展現(xiàn)有財政的理論體制與運(yùn)行模式，為中央與地方的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系法制化提供理論依據(jù)。通過研究央地關(guān)系發(fā)展脈絡(luò)，理清央地間財權(quán)事權(quán)關(guān)系的影響原因與作用機(jī)制，豐富中央財政機(jī)制內(nèi)容，為地方財政法制化發(fā)展提供理論依據(jù)，為國家財政機(jī)制協(xié)調(diào)良性發(fā)展提供理論支持[2]。第二，從實(shí)際意義方面，財政分權(quán)促進(jìn)分稅制度完善，推動稅收返還與轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展。通過深入探討財政分權(quán)下影響央地關(guān)系的問題與因素，針對性提出相應(yīng)的具體性措施，通過稅收返還與轉(zhuǎn)移支付制度緩解央地矛盾，為完善分稅制尋找更多可行路徑，有利于我國深化財政體制改革，為優(yōu)化稅收返還與轉(zhuǎn)移支付制度及央地協(xié)調(diào)治理提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。（二）文獻(xiàn)綜述1.財政分權(quán)理論框架的研究財政分權(quán)是指通過明確事權(quán)與財權(quán)的范圍，對中央與地方政府財權(quán)進(jìn)行分配并承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任的理論。財政分權(quán)的理論模型主要包括激勵相容理論、財政聯(lián)邦主義理論和公共產(chǎn)品供給理論三類理論。激勵相容理論是通過應(yīng)用設(shè)計合理的激勵機(jī)制，引導(dǎo)地方政府更加高效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。財政聯(lián)邦主義理論是指通過下放給地方政府資源配置的權(quán)力，提高公共物品供給效率（楊其靜,高雄偉，2021）[3]。公共產(chǎn)品供給理論指地方政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠛推?，在提供地方性公共產(chǎn)品方面具有比較優(yōu)勢（高樊駿，2018）[4]。這些理論詮釋了財政分權(quán)促進(jìn)地方政府高效運(yùn)作與經(jīng)濟(jì)增長的運(yùn)行機(jī)制。然而，財政分權(quán)理論在具體實(shí)踐中也存在潛在風(fēng)險。垂直財政不平衡背景下，過度分權(quán)會導(dǎo)致地方財政收支失衡，地方政府普遍傾向于擴(kuò)大財政支出并過度舉債以應(yīng)對財政缺口，地方政府的債務(wù)風(fēng)險增加明顯（趙亞鵬，2024）[5]。2.中央與地方財政關(guān)系的實(shí)踐理論學(xué)術(shù)界從多個維度對央地財政關(guān)系的實(shí)踐進(jìn)行研究。一部分國內(nèi)學(xué)者希望通過對海外的關(guān)于分稅制爭論的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，為國內(nèi)央地財政關(guān)系提供助益（夏令藍(lán)，2019）[6]。一些學(xué)者希望通過分析改革時期中央與地方的財政博弈行為，探究其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利弊影響（呂煒和周佳音.2019）[7]。從2016年再度改革后，出現(xiàn)了一大批學(xué)者希望通過重新劃分財政事權(quán)與支出責(zé)任，構(gòu)建新的有中國特色的央地財政關(guān)系。部分學(xué)者認(rèn)為可以基于財政事權(quán)行為所具有的行政行為屬性，通過多種方式實(shí)現(xiàn)不同財政事權(quán)行為劃分的動態(tài)調(diào)整（吳園林和趙福昌，2021）[8]。部分學(xué)者認(rèn)為要抓住民法典出臺契機(jī)，厘清法律屬性對事權(quán)劃分規(guī)則的導(dǎo)向性基準(zhǔn),尋求價值判斷與技術(shù)理性相協(xié)調(diào)的最優(yōu)路徑（陳雷，2021）[9]。還有一部份學(xué)者認(rèn)為可以從審計監(jiān)督的角度深化政府對回應(yīng)性影響因素的探索，為央地財政體制改革和創(chuàng)新提供了新的視角。3.央地關(guān)系改革路徑的研究目前我國專家學(xué)者分別從調(diào)整影響因素與拓寬分析方法兩個方面對央地改革路徑進(jìn)行研究。第一，對財力均等、地方稅收等因素對央地關(guān)系運(yùn)行制度的影響進(jìn)行深入分析。有些學(xué)者主張通過加強(qiáng)地方財力均等化發(fā)展分稅制度，用地方財力均衡改善財力差距的不足，緩解央地間的財政失衡矛盾(唐盟和李瑞峰,2024;李新安，2024)[10][11]，有些學(xué)者致力于通過激發(fā)地方稅收努力機(jī)制，提高地方財政能力，緩解央地財權(quán)與事權(quán)的沖突（谷雨，2022）[12]。還有一部分學(xué)者從地方宏觀債務(wù)出發(fā)，通過化解地方債務(wù)風(fēng)險，提高財政堅韌性，推動央地關(guān)系改革，提高分稅制治理效能（王彬，2023）[13]；第二，現(xiàn)有文獻(xiàn)在分析央地關(guān)系改革路徑時使用的方法也存在較大差異。有些學(xué)者運(yùn)用對比多種方法進(jìn)行分析央地關(guān)系，包括RE指數(shù)、基尼系數(shù)法與變異系數(shù)、泰爾指數(shù)，綜合衡量分稅制下政府轉(zhuǎn)移支付取得的效果（張立承，2024）[14]。有些學(xué)者采用灰色關(guān)聯(lián)分析與AHP分析評價法分析地方財政對中央的影響（辛沖沖和陳治國，2015）[15]。還有一些學(xué)者運(yùn)用病態(tài)指數(shù)循環(huán)篩選指標(biāo)后，再用熵權(quán)法與面板分位數(shù)測度民生福利對緩和央地關(guān)系的影響關(guān)系（禹定航，2020）[16]。4.文獻(xiàn)評述通過上述文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，自分稅制改革以來，雖然已有諸多學(xué)者對分稅制下央地關(guān)系進(jìn)行不同方面的探討，但由于研究的方向過于細(xì)節(jié)且存在較大分歧，在分稅制改革、協(xié)調(diào)央地財政關(guān)系方面，總結(jié)性分析較少，針對國家稅收政策缺乏一個總體框架。目前的研究還無法為完善分稅制發(fā)展提供全面的決策依據(jù)，我國對央地財政關(guān)系的研究仍缺乏有力的理論指導(dǎo)。所以本文針對性地構(gòu)建了分稅制改革后央地關(guān)系的總體演進(jìn)模型，不同于以往央地關(guān)系研究的單一指標(biāo)構(gòu)建，本文對過往存在的難點(diǎn)與阻滯因素進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，更全面的提出應(yīng)對措施。二、分稅制改革后中央與地方財政關(guān)系的演進(jìn)（一）初步探索階段（1994-2001年）20世紀(jì)70年代起，我國采用“分灶吃飯”的方式推動財政向下分配。在掀起積極發(fā)展浪潮的同時，也產(chǎn)生了一系列負(fù)面問題，如地方保護(hù)主義盛行、諸侯經(jīng)濟(jì)傾向凸顯、中央財政困難等，中央無法發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的作用[17]。介于此，中央政府決定推動新一輪財政體制改革，重新調(diào)整原有的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系。1994年的分稅制改革是在中央和地方關(guān)系困局的倒逼下出臺的，其配套措施妥善處理了中央與地方的關(guān)系，有效緩解了中央財政面臨的艱難局面。在1994-2001年間，分稅制改革呈現(xiàn)出以分稅為主，分成為輔的特征，主要將稅種劃分為三種類型：將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所需的稅種，如消費(fèi)稅、關(guān)稅等，劃定為中央專享稅；將適合地方征管的稅種包括營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、土地增值稅等，劃定為地方專享稅；而一些與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的稅種，如國內(nèi)增值稅、資源稅，劃定為中央與地方共享稅。這項(xiàng)改革使得中央政府宏觀調(diào)控能力顯著增強(qiáng)。但受到條件限制，未能同步推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，地方政府不得不承擔(dān)本該由中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任，為維持發(fā)展只能推行層層分稅制，導(dǎo)致稅收向上集中甚至出現(xiàn)無稅可分的局面，縣鄉(xiāng)地區(qū)財政極為困難，財政收支壓力轉(zhuǎn)嫁到地方人民身上。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研可知，當(dāng)時人民人均稅費(fèi)可達(dá)收入的28%。（二）穩(wěn)步推進(jìn)階段（2002-2016年）由于初步改革階段改革探索不成熟，原有稅制分配體制不符合現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，中央財政困難加大。自2002年開始，我國采取多種方式進(jìn)行稅收改革——重新調(diào)整企業(yè)所得稅征收比例，個人所得稅由中央與地方共享；營改增試點(diǎn)改革，改變央地增值稅分享比例；出口退稅機(jī)制改革，由中央完全承擔(dān)改為中央與地方按比例負(fù)擔(dān)[18]。2002至2016年間，分稅制改革呈現(xiàn)出分稅與分成并立的特征，地方政府稅收收益權(quán)向中央集中。該趨勢在本質(zhì)上呈現(xiàn)出財權(quán)上移的特征，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，縮小地區(qū)差異上發(fā)揮重要作用，然而其進(jìn)一步拉大地方收入缺口，不利于地方治理效能提高。重新調(diào)整后的稅收制度極大地沖擊了地方稅收收入，迫使地方將稅源重心轉(zhuǎn)向?qū)Ｏ矶惗愒?，利用行政?quán)力招商引資培植新興稅源，最大化地方企業(yè)所得稅收入。此外，面對地方財政收支矛盾，財權(quán)與事權(quán)不平衡導(dǎo)致財政缺口日益擴(kuò)大，具體數(shù)據(jù)如REF_Ref190003513\h表1，截至2016年底，財政缺口高達(dá)73112.01億元，呈現(xiàn)出明顯上漲趨勢。而中央政府采取的稅收補(bǔ)貼與返還總體規(guī)模小，收效甚微。中央針對部分財政困難地區(qū)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付，通過一般性轉(zhuǎn)移支付平衡地方財力差距，加快扭轉(zhuǎn)地方財力差距擴(kuò)大趨勢。表SEQ表\*ARABIC12012-2016年我國財政缺口數(shù)據(jù)表（三）全面實(shí)施階段（2016年后）2016年起，我國開展一系列分稅制改革措施推動全面深化改革，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。此前稅制改革重心表現(xiàn)為擴(kuò)大中央財權(quán)、地方財權(quán)上移，對事權(quán)與責(zé)任義務(wù)的改革未能同步推進(jìn)，我國面臨日益突出的支出結(jié)構(gòu)失衡問題[19]。本次改革著重完善稅收征管體制，采取全面推行營業(yè)稅改增值稅措施，主要涵蓋四個方面：全面完成“營改增”，調(diào)整增值稅稅收分享比例；建立增值稅留抵退稅機(jī)制，完善留抵退稅央地分擔(dān)機(jī)制，降低地方承擔(dān)比例；調(diào)整國稅地稅體制與機(jī)構(gòu)，由中央統(tǒng)一征收調(diào)度；新征地方專享稅，如環(huán)境保護(hù)稅。全新稅制分配格局呈現(xiàn)出以分成為主的特征，央地共享稅稅種持續(xù)擴(kuò)大。該類措施提高央地財政政策關(guān)聯(lián)度，促進(jìn)央地協(xié)同治理，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，但未能細(xì)分央地財政事權(quán)與支出責(zé)任，無法緩解地方稅收自主權(quán)面臨的艱難局面。目前地方稅收自主權(quán)整體呈現(xiàn)下降趨勢，稅收收入下降、均衡性轉(zhuǎn)移支付力度擴(kuò)大使得地方對中央依賴性增強(qiáng)，“跑部進(jìn)京”成為普遍現(xiàn)象。地方稅收增長率下降，地方債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，使得地方經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展。改革還需要更有力的措施優(yōu)化央地財政關(guān)系，完善分稅制改革方案。三、分稅制改革后中央與地方財政關(guān)系的現(xiàn)狀研究在經(jīng)歷了三十年的演進(jìn)后，分稅制改革發(fā)展方向從單純調(diào)整稅種、增強(qiáng)中央財權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠頇?quán)衡央地財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，促進(jìn)央地協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)出央地關(guān)系已取得較大的成效，央地間的財事權(quán)力關(guān)系失衡問題得到了一定緩解。但隨著社會經(jīng)濟(jì)稅收情況持續(xù)變化，央地關(guān)系作為財稅改革重心，復(fù)雜程度還在不斷加深，必須要持續(xù)將央地關(guān)系作為改革著力點(diǎn)。分稅制下針對央地關(guān)系的改革一定程度上緩解央地財政矛盾，但針對部分細(xì)節(jié)方面還需不斷調(diào)整。目前對中央事權(quán)和支出責(zé)任的改革較為薄弱，存在較大問題，且仍在不斷暴露出分稅制下央地關(guān)系的一些沖突。1.事權(quán)劃分不明2024年黨通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，指出要明確財稅體制改革意義，協(xié)調(diào)央地間的事權(quán)與責(zé)任義務(wù)關(guān)系。這是分稅制改革以來首次大規(guī)模逆向改革央地的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系。此外，多次會議提出將稅制改革重心放到央地事權(quán)關(guān)系改革中，這些舉措反映出政府對協(xié)調(diào)事權(quán)與責(zé)任義務(wù)的重視程度，為體制變革創(chuàng)造了彈性空間。目前我國中央與地方在確定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)上還存在較大分歧，雖然中央財政收入占比截至2022年已提高至45%，但卻是地方在財力不足的情況下承擔(dān)了大部分諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要付出較大成本開展的公共服務(wù)，這導(dǎo)致了中央需要通過大量的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財政的不足，在轉(zhuǎn)移支付過程中，上級政府也會對資金的使用進(jìn)行干預(yù)，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理與資金使用效率低等問題突出，央地間的財權(quán)與事權(quán)沖突加劇。2.地方財政受限在現(xiàn)行的分稅制制度下，稅種得到重新劃分界定，地方所能獲得的稅收收入比例較低。2012至2023年，地方本級一般公共預(yù)算收入在地方一般公共預(yù)算收入總量中的占比從57.4%降到51.2%，該站占比的持續(xù)下降導(dǎo)致地方財政受到極大影響，地方關(guān)于開展建設(shè)的積極性受到打擊。此外，由于存在大批的專項(xiàng)?？铐?xiàng)目，地方財政資金的使用受到影響。面對日益多元化的地方考核要求，地方支出責(zé)任與剛性支出持續(xù)上升，大量?？顚ｍ?xiàng)項(xiàng)目導(dǎo)致資金分散，造成支出責(zé)任與財政能力之間存在較大差距，地方無力自主開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，地方被迫舉債，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，面臨較大的債務(wù)風(fēng)險。截至2022年，中國地方債務(wù)余額在不包含隱性債務(wù)的情況下已超過35萬億，將資源投入到進(jìn)一步的財政建設(shè)中的目標(biāo)受阻，地方財政的發(fā)展也受到較大影響。3.央地結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)下省級以下的財政制度未得到統(tǒng)一，區(qū)域間財政差異較為明顯。不同地區(qū)財政管理能力參差不齊，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財政管理水平較高，能夠充分運(yùn)用財政資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；而一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財政管理能力較弱，存在資金使用效率低下、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格等問題，這就會導(dǎo)致不同地區(qū)在財政政策目標(biāo)和實(shí)施重點(diǎn)上存在差異，政府政策協(xié)調(diào)難度大。例如，中央為了實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控采取緊縮性財政政策，而地方政府為了推動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取擴(kuò)張性財政政策，兩者之間存在沖突，在進(jìn)行財政活動時，央地結(jié)構(gòu)失衡問題加劇。此外，各級政府在轉(zhuǎn)移支付、隱性債務(wù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)不一，不同地區(qū)之間的財政資源分配不均，造成中央與地方在財政權(quán)力、責(zé)任分配上不對等，目前該趨勢仍在持續(xù)擴(kuò)大，央地之間的財政不協(xié)調(diào)現(xiàn)象不斷加劇。分稅制改革落地仍任重道遠(yuǎn)，需以事權(quán)改革為核心，聯(lián)動行政權(quán)調(diào)整，而非局限于財權(quán)分配。四、中央與地方財政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)及成因分析（一）現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)1.央地事權(quán)劃分不明計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國從未停止對財權(quán)與事權(quán)的調(diào)整，但總會出現(xiàn)“一放就亂，一收就死”的現(xiàn)象。分稅制改革后，中央與地方關(guān)于事權(quán)的劃分明顯傾向于擴(kuò)大地方公共服務(wù)職責(zé)。在地方事權(quán)范圍內(nèi)，公共服務(wù)職責(zé)擴(kuò)大，對地方治理要求高。而中央只明確地方的公共服務(wù)職責(zé)，如基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、基本醫(yī)療、義務(wù)教育等，通過轉(zhuǎn)移支付機(jī)制保障地方財力。雖然營改增改革嘗試進(jìn)一步加強(qiáng)中央事權(quán)與支出責(zé)任，但由于中央政府干預(yù)地方?jīng)Q策，頻繁扯皮，央地事權(quán)關(guān)系無法明確細(xì)分，稅收征管效率極低。最終的結(jié)果是，地方財政自給率持續(xù)下降[20]，2023年我國地方財政自給率僅為56.65%,較去年同期下降0.51個百分點(diǎn)，加入地方政府債務(wù)收入用于彌補(bǔ)財政缺口后，地方財政自給率也僅為72.66%。同時對地方管理效能要求持續(xù)提高，地方承擔(dān)更多治理職能，極大地影響了治理可持續(xù)性；此外，低效的稅收制度不利于提升地方企業(yè)積極性，各地競相出臺優(yōu)惠政策，提高地方專享稅收入，地方保護(hù)主義盛行，出現(xiàn)大量重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，地方債務(wù)風(fēng)險上升，經(jīng)濟(jì)建設(shè)效率急速下降。2.抑制地方財政發(fā)展現(xiàn)行分稅制下地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，在事權(quán)劃分責(zé)任上具有明顯模糊性，地方政府職能難以有效發(fā)揮。隨著分稅制改革展開，部分維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所需的稅種被重新調(diào)整，新增的稅種更適合地方管控，這一調(diào)整思路符合國家稅制劃分標(biāo)準(zhǔn)，但導(dǎo)致不同標(biāo)準(zhǔn)的稅收制度形成多維的劃分方法，劃分結(jié)果存在交叉問題，某一種或多種稅可能同時符合多種標(biāo)準(zhǔn)，形成了稅種歸宿難題[21]。地方政府在央地關(guān)系中處于弱勢地位，部分籌資能力弱、征管成本高的稅種被劃入地方稅，導(dǎo)致地方稅體系不穩(wěn)定、缺乏籌資能力強(qiáng)的主體稅種、稅收占比低等問題未能得到改善，進(jìn)一步加劇地方財政困難。如REF_Ref190790073\h圖1，以房產(chǎn)稅為例，雖然地方政府可獲得100%的房產(chǎn)稅，但由于房地產(chǎn)開發(fā)商運(yùn)用多種避稅手段避稅，征稅效果不理想，房產(chǎn)稅征收成本極高，地方能獲得的稅收收入較少。如何根據(jù)自身需要充分調(diào)動資源進(jìn)行發(fā)展，推動地方財政進(jìn)步，已成為一個亟待解決的問題。雖然通過稅收返還與補(bǔ)貼可獲得一定資金補(bǔ)償，但也導(dǎo)致地方對中央的財政依賴性增強(qiáng)，對整體地方財政建設(shè)不利。圖SEQ圖\*ARABIC1中央與地方稅種占比圖3.中央與地方結(jié)構(gòu)失衡分稅制不僅會對地方財政造成負(fù)面影響，在加劇央地結(jié)構(gòu)失衡方面也是一個亟需解決的問題。分稅制改革雖然提高財政管理效率，卻會造成中央與地方稅種劃分和稅收分配不均衡。2023年的稅收數(shù)據(jù)顯示，高度行政性分權(quán)前提下中央掌握了超過60%的稅基廣泛且流動性強(qiáng)的稅種，形成大量財政凈收入，如REF_Ref190003517\h表2，2023年中央財政收入可達(dá)99566.7億元，但財政支出僅為38219.48億元，當(dāng)年財政凈收入雖為正值，但中央應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任與收入明顯不匹配。而地方財政收入為117228.73億元，財政支出卻高達(dá)236403.46億元，財政凈收入出現(xiàn)明顯虧損。地方政府缺乏穩(wěn)定的收入來源，卻需要承擔(dān)過多的公共服務(wù)和社會管理職責(zé)。財權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方財政壓力較大，迫使地方政府依賴轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)融資彌補(bǔ)財政缺口，加劇財政結(jié)構(gòu)失衡。地方財政在履行事權(quán)時面臨較大的財力缺口，尤其是在社會保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育這些央地支出責(zé)任劃分不明確的領(lǐng)域，導(dǎo)致政府活動存在‘越位’和‘缺位’現(xiàn)象，地方建設(shè)積極性受到影響，不利于基本公共服務(wù)均等化，區(qū)域發(fā)展不平衡加劇[22]。央地財政關(guān)系面臨的央地關(guān)系失衡難點(diǎn)，影響財政體制的有效運(yùn)行，制約地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，亟需通過進(jìn)一步的改革來加以解決。表SEQ表\*ARABIC22023年我國中央與地方財政收支對比表（二）成因分析1.上級政府直接干預(yù)下級政府財力配置現(xiàn)實(shí)中存在大量上級政府直接對下級財政分配與應(yīng)用干預(yù)指導(dǎo)的現(xiàn)象，加劇了央地事權(quán)劃分難度。我國決策權(quán)多集中于中央、上級政府，反映在財政體制上，體現(xiàn)為事權(quán)、征稅權(quán)主要由上級進(jìn)行分配，而各個地區(qū)發(fā)展差異較大，財源建設(shè)水平不一，上級對不同地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)、資源配置，無法充分考慮各地區(qū)的不同情況，導(dǎo)致各地區(qū)政府財力配置、支出責(zé)任面臨較大不確定性。新發(fā)展階段因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的各種風(fēng)險和不確定因素急劇上升，對事權(quán)協(xié)同性要求越來越高，導(dǎo)致中央、上級對地方的干預(yù)性增強(qiáng)。事權(quán)需要統(tǒng)一決策、組織、實(shí)施，但過度干預(yù)只會延續(xù)事權(quán)“中央決策、地方執(zhí)行”的模式，地方自主性降低，導(dǎo)致財力難以下沉，地方政府難以有效治理，地方支出責(zé)任無限擴(kuò)大導(dǎo)致地方政府“不堪重負(fù)”，從而帶來效率下降、風(fēng)險集聚以及“事權(quán)層層分解下移、原子化執(zhí)行而導(dǎo)致的合成謬誤”[23]。2.大批?？顚Ｓ庙?xiàng)目造成財力分割?？顚Ｓ庙?xiàng)目是指由中央或上級政府指定特定用途的資金，其特點(diǎn)是資金使用范圍明確、管理嚴(yán)格。大批?？顚Ｓ庙?xiàng)目會造成地方財力分割，抑制地方財政發(fā)展。如2023年我國專項(xiàng)債高達(dá)38800億元，大約占國家財政收入17.5%，相較2022年增加了5100億元，國家資金呈現(xiàn)出明顯的分配分散化趨勢，普通轉(zhuǎn)移支付額度被壓縮，地方財政自主空間受限，開展建設(shè)或加強(qiáng)治理的難度提升。此外，由于?？顚Ｓ妹總€項(xiàng)目都要有明確的資金使用范圍、獨(dú)立的預(yù)算編制、審批流程和監(jiān)督機(jī)制，就產(chǎn)生了一系列負(fù)面問題，如管理成本增加、資金使用碎片化、資金使用復(fù)雜化等，使得地方政府在管理和使用資金時面臨較大行政負(fù)擔(dān)[24]。以湖南省為例，2023年所獲資金中有70.3%為專項(xiàng)撥款，可自主支配的普通轉(zhuǎn)移支付僅占29.7%，?？顚Ｓ庙?xiàng)目通過剛性約束強(qiáng)化中央政策落地的同時，也加劇了地方財政結(jié)構(gòu)性矛盾，基層可支配財力銳減。此外，地方需根據(jù)要求對專項(xiàng)專款提高20%至50%的配套資金，對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的地區(qū)構(gòu)成額外財政負(fù)擔(dān)，阻礙政策目標(biāo)達(dá)成，地方財政自主性和靈活性受到嚴(yán)重制約，無法根據(jù)實(shí)際需求靈活調(diào)整財政政策，進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定。3.省以下各級政府缺乏統(tǒng)一財政體制規(guī)定造成分稅制下央地財政關(guān)系失衡的重要原因之一是省級以下各級政府缺乏統(tǒng)一財政體制規(guī)定。十八屆三中全會提出遵循事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，建立統(tǒng)一有效的財政體制規(guī)定。然而我國把整體財權(quán)事權(quán)的改革重心集中于收入側(cè)，省以下政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰，現(xiàn)有財政體制存在如何規(guī)劃統(tǒng)一安排財權(quán)的突出問題。例如，河南省將財政直管縣的范圍擴(kuò)大到全部縣，推行省直管縣財政改革。但在部分地區(qū)，由于存在實(shí)質(zhì)性權(quán)限下放少、政府互相推諉責(zé)任等問題，改革推行受阻，部分地區(qū)試點(diǎn)后又宣布取消，財政制度混亂，未能形成統(tǒng)一的財政體制規(guī)定。由于地方財政難以形成有效統(tǒng)一的預(yù)算和財政控制機(jī)制，資金使用效率和政策效果不佳，財政失衡現(xiàn)象加劇。此外，省級以下轉(zhuǎn)移支付制度不完善加劇這一問題。轉(zhuǎn)移支付制度雖有利于統(tǒng)一財政體制，政策目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)省內(nèi)地區(qū)間財力均衡，但目前機(jī)制不健全，管理依據(jù)法律層面低，影響了規(guī)范性和可操作性，地方財政收支矛盾無法從根本上緩解，央地間面臨嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡問題。五、進(jìn)一步優(yōu)化中央與地方財政關(guān)系的對策建議（一）明確界定中央與地方的事權(quán)關(guān)系明確界定央地間的事權(quán)關(guān)系，提高央地事權(quán)法治化程度能夠有效減少中央、上級對下級政府的直接干預(yù)，優(yōu)化財政關(guān)系、提高財政效率。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，政府進(jìn)一步優(yōu)化央地關(guān)系必須先明確中央與地方政府的事權(quán)關(guān)系，央地事權(quán)劃分同質(zhì)化、非法定化只會導(dǎo)致事權(quán)下壓、事權(quán)重疊、責(zé)任不明的局面[25]。界定央地事權(quán)關(guān)系需從以下三點(diǎn)進(jìn)行劃分。第一，依據(jù)法律要求明確各級政府職責(zé)權(quán)限。進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)，營造良好的法律環(huán)境，通過法治手段把各個行政主體的權(quán)力控制在法定范圍內(nèi)[26]，明確各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，增強(qiáng)法制保障，提高地方治理能力。第二，按照提供公共服務(wù)的效率和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分事權(quán)。對于涉及國家整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展的項(xiàng)目，事權(quán)集中于中央政府；對于區(qū)域性公共服務(wù)，由地方政府負(fù)責(zé)。必要時加強(qiáng)中央與地方之間的溝通協(xié)調(diào)，共同解決財政關(guān)系中的重大問題。第三，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化調(diào)整事權(quán)劃分。比如隨著新質(zhì)生產(chǎn)力概念的提出，地方要求發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，中央政府可以適當(dāng)加大對地方的財政支持力度，通過轉(zhuǎn)移支付等方式減輕地方財政負(fù)擔(dān)，推動地方發(fā)展。（二）推進(jìn)地方稅建設(shè)推進(jìn)地方稅種建設(shè)，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂兆灾鳈?quán)，能夠降低?？顚Ｓ庙?xiàng)目造成的財力分割影響，保障地方政府履行事權(quán)所需的資金來源，提升地方財政能力。地方稅是指由地方政府專屬的不同稅種組成的整體。黨的二十屆三中全會提出拓展地方稅源，增加地方財力，擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，說明完善地方稅體系對于增加地方自主財力的必要性。如何完善地方稅種制度？可以優(yōu)先根據(jù)地方需求建立合適的稅種政策。如在房地產(chǎn)發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立房地產(chǎn)稅，擴(kuò)大房地產(chǎn)稅的征稅范圍，按照房地產(chǎn)的評估值征收，對商業(yè)地產(chǎn)和高端住宅設(shè)高稅率，對普通住宅和經(jīng)濟(jì)適用房設(shè)低稅率，根據(jù)地方社會服務(wù)需求取得稅收收入和調(diào)整稅收政策。其次，地方稅體系構(gòu)建必須考慮效率與財政原則。地方稅種的設(shè)計應(yīng)采用復(fù)合型稅制[27]，建立多種稅收來源，避免過度依賴某一行業(yè)或單一稅種，允許各地區(qū)根據(jù)消費(fèi)情況選擇某些應(yīng)稅消費(fèi)品的零售環(huán)節(jié)和某些服務(wù)行業(yè)，按照其銷售收入或者營業(yè)額征收一定比例的地方消費(fèi)稅，一定程度上分散稅收風(fēng)險，確保稅收收入穩(wěn)定性。在地方稅體系建設(shè)中，必須總結(jié)地方稅一般建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)多環(huán)節(jié)、多層次、全覆蓋的稅種建設(shè)，充分考慮稅收對資源配置的扭曲，推動增值稅與所得稅共享比例上進(jìn)一步向地方傾斜，在考慮征管便利性、納稅人納稅遵從等因素的基礎(chǔ)上，為地方政府取得穩(wěn)定可靠的稅收收入，推動地方財政發(fā)展。（三）完善稅收返還與轉(zhuǎn)移支付制度完善稅收返還與轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建統(tǒng)一財政體系，能夠有效緩解央地財政失衡現(xiàn)象。目前稅收返還與轉(zhuǎn)移支付制度都存在一定問題。稅收返還制度的指標(biāo)一般是由前一年的實(shí)際執(zhí)行數(shù)或前兩年平均數(shù)來確定，收入能力較強(qiáng)的地區(qū)會獲得更多的返還金額，而經(jīng)濟(jì)較弱的地區(qū)獲得較少的返還金額，可能造成財力分配上的“馬太效應(yīng)”。轉(zhuǎn)移支付制度缺乏規(guī)范性、科學(xué)性和透明度，所取得的資金很大程度上需要依靠地方政府的公關(guān)能力，資金分配過程中容易出現(xiàn)“跑部錢進(jìn)”和“人情款”等尋租行為，導(dǎo)致腐敗與行賄現(xiàn)象。針對上述問題，首先，針對不同地區(qū)設(shè)置不同稅收返還比例，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，削減稅收返還，降低對中央財政的負(fù)擔(dān)。對部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，提高稅收返還比例，強(qiáng)化對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政支持。其次，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付效率。簡化轉(zhuǎn)移支付的處理程序，采取更直接高效的措施確保地方財政需求能夠得到快速響應(yīng)[28]，實(shí)行相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，降低財政時滯性；最后，推動省以下轉(zhuǎn)移支付制度的建立與完善，借鑒發(fā)達(dá)國家財政補(bǔ)助的成功經(jīng)驗(yàn)，以財力性轉(zhuǎn)移支付為主，減少人為干預(yù)，增強(qiáng)政策調(diào)節(jié)的實(shí)際效果，有效解決當(dāng)前稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題，進(jìn)一步完善統(tǒng)一財政體系，促進(jìn)財政平衡。六、總結(jié)隨著分稅制改革逐步推進(jìn)，國家對稅收制度不斷調(diào)整，我國分稅制改革已經(jīng)走上正軌，中央與地方之間的財政關(guān)系得到改善，但目前的改革相較于國家整體財政狀況仍是不足的。如何推動央地間的財政發(fā)展，仍是一個重大問題。為深入探究分稅制下的央地關(guān)系改革，緩解地方財政困境，應(yīng)當(dāng)將增強(qiáng)地方財權(quán)，加大中央事權(quán)作為改革的主要邏輯。處理好央地關(guān)系作為理順宏觀財政的重要一環(huán)，必須要堅持穩(wěn)健的原則，在稅制穩(wěn)定的情況下，將建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系作為發(fā)展前提，不斷明確細(xì)分中央與地方的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，推動央地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)地方稅種建設(shè)，合理增加地方自主財力，拓展地方稅源，改進(jìn)稅收返還比例和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，清理規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，推動統(tǒng)一財政制度規(guī)范與完善，促進(jìn)財政關(guān)系均衡發(fā)展，使其達(dá)到動態(tài)平衡點(diǎn)，以期更有效地防范央地關(guān)系失衡風(fēng)險，更好地滿足國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的需要，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。參考文獻(xiàn)[1]閆坤,黃瀟.中國式分權(quán)、財政縱向失衡與基本公共服務(wù)供給研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài),2022,No.742(12):37-50.[2]王惠.財政分權(quán)、預(yù)算軟約束與地方財政可持續(xù)性——基于2013-2020年省級數(shù)據(jù)的實(shí)證研究[D].山西財經(jīng)大學(xué),2024.10-13[3]楊其靜,高雄偉.財政聯(lián)邦主義與財政分權(quán)指標(biāo)——基于合約理論視角的再審視[J].社會科學(xué)文摘,2021,No.63(03):43-45.[4]高樊駿.減貧公共產(chǎn)品的精準(zhǔn)供給機(jī)制研究——基于S縣精準(zhǔn)扶貧調(diào)查[D].上海師范大學(xué),2018.2-3.[5]趙亞鵬.財政分權(quán)結(jié)構(gòu)約束下地方政府競爭行為演變的理論路徑及其仿真優(yōu)化[D].蘭州大學(xué),2024.17-20.[6]夏令藍(lán).近代中國財稅改革的進(jìn)程研究[D].武漢大學(xué),2019,2-3.[7]呂煒,周