英國“學院制學?！保ˋcademies）的自主權與問責平衡——基于2010年《學院法案》實施分析一、摘要與關鍵詞摘要：英國自二零一零年《學院法案》實施以來，學院制學校（Academies）的數(shù)量和影響力急劇擴張，成為英格蘭公共教育體系的主流形態(tài)。該制度的核心在于通過賦予學校對課程、人事、財務的自主權，同時建立強力的中央問責機制，以實現(xiàn)教育質量的提升。本研究旨在系統(tǒng)分析二零一零年《學院法案》框架下，學院制學校的“自主權”與“問責制”之間如何實現(xiàn)平衡。本研究采用政策文本分析法，聚焦于《學院法案》的核心條款、《撥款協(xié)議》范本以及中央監(jiān)管機構的職責文件。核心發(fā)現(xiàn)是：學院制學校的治理模式是一種“契約化、高風險、中央集權問責”模式。自主權是實質性的，主要體現(xiàn)在“過程”的靈活性（課程豁免、人事自主）；而問責制是剛性的，主要體現(xiàn)在“結果”的剛性（督導評級、績效數(shù)據(jù)）。這種平衡是通過以《撥款協(xié)議》為核心的“準契約”關系實現(xiàn)的，該契約賦予中央政府極大的干預權和終止權，將教育責任從地方政府的科層控制，轉化為學校信托與中央政府之間的績效承諾。本研究認為，學院制是新公共管理理念在教育治理領域的深度實踐，其本質是在“放權”與“問責”之間進行風險與責任的系統(tǒng)性重構。關鍵詞：學院制學校；自主權；問責制；學院法案2010；教育治理二、引言在過去十余年間，英國英格蘭地區(qū)的義務教育體系經(jīng)歷了被稱為“學院化”（Academisation）的深刻結構性變革。這一變革的法律基石是二零一零年《學院法案》（AcademiesAct2010）。在該法案的推動下，學院制學校（原指工黨時期用于改善薄弱學校的特定學校類型）被大規(guī)模推廣至所有公立學校，無論是表現(xiàn)優(yōu)異的“名?！?，還是尚未達標的“弱?！?，都被鼓勵或要求轉變?yōu)橛芍醒胝苯淤Y助、但享有高度自主權的獨立法人實體——學院。學院制學校的核心制度特征，是其獨特的“自主權”與“問責制”并存的治理結構。在自主權方面，學院制學校不再受地方教育局的管轄，獲得了在課程設置、教師聘用、財務管理和學制安排上的巨大自由度，這被視為激發(fā)辦學活力、實現(xiàn)教育創(chuàng)新的關鍵。然而，這種自主權并非“自由放任”，而是受到了嚴格的外部問責。中央政府通過一套精密的監(jiān)管體系，確保這些由公共財政資助的學校必須對教育質量和公共利益負責。這種“放權”與“監(jiān)管”的平衡設計，是學院制學校成為全球教育治理模式典范或爭議焦點的原因所在。支持者認為，這種模式成功地將“市場活力”與“公共責任”相結合，通過競爭和問責，有效提升了學校的辦學效率和學生學業(yè)成就。反對者則擔憂，自主權的過度授予可能導致監(jiān)管真空、財務風險、以及教育資源分配不公，特別是地方教育局的職能被削弱，使得問責責任過于集中于中央，難以應對地方教育生態(tài)的復雜性。本研究的核心問題正是聚焦于這一治理模式的內在張力：在二零一零年《學院法案》所構建的法律框架下，學院制學校的“自主權”與“問責制”是如何被界定、分配與平衡的？中央政府是如何通過《撥款協(xié)議》等核心文本，將自主權轉化為可問責的績效承諾的？理解這一平衡機制的運行邏輯，對于評估英國教育改革的深遠影響，以及為其他國家推進教育治理現(xiàn)代化提供政策鏡鑒，具有重大的理論和現(xiàn)實意義。本研究旨在通過對英國核心政策和法律文本的規(guī)范性分析，系統(tǒng)性地解構學院制學校的自主權內容、問責機制的運作方式，并最終揭示其“自主與問責”平衡的內在邏輯。本文的結構安排如下：首先對相關文獻進行系統(tǒng)性梳理；其次闡明研究方法；接著集中剖析自主權的三個核心維度和問責制的三重剛性機制，并進行深入討論；最后進行總結，并提出未來展望。三、文獻綜述學院制學校的自主權與問責平衡問題，是教育經(jīng)濟學、教育治理和教育政策研究的經(jīng)典議題。既有文獻主要從自主權的獲得、問責機制的運作和平衡的成效三個角度展開。3.1學院制學校的自主權與組織變革自主權是學院制學校的核心特征。文獻普遍肯定，學院制學校獲得了對課程、人事、財務和結構的廣泛自主權，這是其區(qū)別于地方教育局控制下的公立學校（MaintainedSchools）的關鍵。在組織層面，學院制學校被設置為獨立的慈善公司（AcademyTrusts），這使得其治理結構從傳統(tǒng)的“地方政府—學?！钡目茖幽Ｊ?，轉變?yōu)椤爸醒胝獙W院信托”的契約模式。學者們將此視為教育治理的“去中心化”與“去地方化”，并強調這種組織形態(tài)的轉變，賦予了學校董事會和校長更大的創(chuàng)新空間和風險承擔能力。3.2教育問責制的理論與實踐問責制是平衡自主權的核心對策。在學院制學校體系中，問責機制的運作具有鮮明特點。首先，它是一種“高利害關系問責”（High-StakesAccountability）。教育標準辦公室（Ofsted）的督導結果和學?？冃判邪裰苯記Q定了學校的生存命運（如“再托管”或“關?！保?，這與新公共管理理論中的“以結果為導向”的問責理念高度一致。其次，它是一種“多重問責”。學院制學校不僅對中央政府（教育大臣）負責（通過《撥款協(xié)議》），對教育撥款機構（ESFA）負責（財務合規(guī)），還要對家長負責（通過學校選擇市場）。然而，文獻也指出，這種問責模式對學業(yè)成果的過度強調，可能導致學校為追求高績效而采取“篩選學生”、“應試化教學”等不符合教育公平的“問責反應”。3.3自主權與問責平衡的挑戰(zhàn)與爭議關于自主權與問責平衡的成效，學術界存在巨大爭議。支持論：大量研究（特別是政府委托的研究）認為，學院制學校，尤其是由“不合格”學校轉制而成的學院，在轉制后的學業(yè)成績提升方面取得了顯著成效，證明了“自主權+問責制”組合的有效性。批判論：批判性研究指出，這種平衡是脆弱且有偏向性的。第一，地方教育局（LA）的“中間層”監(jiān)管功能被削弱后，中央監(jiān)管（特別是財務監(jiān)管）被認為存在“鞭長莫及”的風險，導致部分信托出現(xiàn)財務管理不善。第二，問責制的壓力導致了“自主性規(guī)訓”，即學校獲得了“做不同的事情”的自主權，但為了在高利害問責中存活，反而選擇“做相同的事情”（如過度關注核心科目、模仿成功案例），使自主權帶來的創(chuàng)新潛力被問責壓力所扼殺。第三，隨著“多學院信托”（MATs）的出現(xiàn)，信托內部的“中央集權”也引發(fā)了對信托內部學校自主權喪失的擔憂。3.4現(xiàn)有研究的不足與本文的創(chuàng)新之處既有研究已充分探討了學院制的“自主權”和“問責制”的現(xiàn)象和效應，但仍缺乏對兩者“制度性平衡機制”的深入解構。1.缺乏對核心契約文本的深入分析：《撥款協(xié)議》是界定自主權和問責制的法律契約，但對其條款的細致、規(guī)范性分析相對不足。要理解平衡，必須理解這個核心契約是如何在條款中實現(xiàn)“放權”與“收權”的。2.缺乏對“平衡點”的精確定位：現(xiàn)有研究多為定性描述，未能精確地將自主權界定為“過程的自主”，將問責制界定為“結果的問責”，從而揭示其平衡的核心邏輯是“過程放手、結果收緊”。3.對“中央集權”邏輯的認識不足：學院制被視為“去地方化”，但本研究將揭示其是以中央集權為代價的，這種集權是通過契約關系而非科層命令實現(xiàn)的。因此，本研究的創(chuàng)新之處在于：將學院制學校的治理模式視為一個“契約模型”，通過對《撥款協(xié)議》等核心文本的規(guī)范性分析，系統(tǒng)地描繪出自主權的“賦權清單”和問責制的“風險清單”，并最終構建一個“契約—績效問責”的平衡模型，揭示其“過程自主權”與“結果剛性問責”的深層邏輯。四、研究方法本研究旨在解構英國學院制學?！白灾鳈唷迸c“問責制”之間的平衡機制，因此采用政策文本分析法（PolicyTextAnalysis）和規(guī)范分析法（NormativeAnalysis）的定性研究范式。4.1整體研究設計本研究采用“賦權—約束—契約”的三段式邏輯框架。首先，從《學院法案》中分離出學院制學校所享有的核心自主權（賦權）。其次，從《撥款協(xié)議》和監(jiān)管框架中識別出對這些自主權施加的剛性約束（約束）。最后，通過分析《撥款協(xié)議》的性質，重構自主權與問責制之間的契約性平衡（契約）。這種方法將確保研究結論基于制度的“法定”設計，而非“實踐”的零星現(xiàn)象。4.2數(shù)據(jù)來源與文本選擇本研究的數(shù)據(jù)來源具有高度的權威性和限定性，集中于規(guī)定學院制學校治理結構的核心法律和政策文本：1.法律基礎：《二零一零年學院法案》（AcademiesAct2010）。作為學院制學校的法律授權文件，用于界定核心自主權。2.契約核心：《學院撥款協(xié)議（單一模式）范本》（ModelSingleAcademyFundingAgreement）。作為中央政府與學院信托之間的準法律契約，用于界定雙方的權利、義務和最剛性的問責條款（如終止條款）。3.問責機制：英國教育標準辦公室（Ofsted）的督導框架（InspectionFramework）和教育撥款機構（ESFA）的《學院財務手冊》（AcademiesFinancialHandbook）。用于界定問責的標準和財務合規(guī)的邊界。4.3數(shù)據(jù)分析技術本研究的數(shù)據(jù)分析采用主題內容分析法和二元對立邏輯重構法。1.主題內容分析：對核心文本進行編碼，歸納為兩個相互對立的核心主題：自主權清單：編碼所有涉及“豁免”、“不受……約束”、“可自主決定”等授權性條款，并歸納為課程、人事、財務三個維度。問責清單：編碼所有涉及“必須遵守”、“教育大臣有權干預”、“不合格將導致……”等約束性、問責性條款，并歸納為法律問責、績效問責、財務問責三個維度。2.二元對立邏輯重構：在編碼的基礎上，本研究將自主權和問責制的清單進行系統(tǒng)性比對，以揭示其平衡的內在機制：自主權的本質：是否是過程（Process）的自主？問責制的本質：是否是結果（Outcome）的問責？平衡點：通過分析《撥款協(xié)議》中的“終止條款”，理解中央政府在何種條件下（即問責失衡的臨界點）會行使最高權力，從而界定自主權的最終邊界。通過這一方法，本研究旨在超越對學院制學校的簡單描述，揭示其治理模式在“放權”與“問責”之間進行風險和責任重構的深層邏輯。五、研究結果與討論通過對《學院法案》、《撥款協(xié)議》及監(jiān)管文本的分析，本研究系統(tǒng)地描繪了學院制學校自主權與問責平衡的治理模型，其核心是“過程的自主權”與“結果的剛性問責”的契約式耦合。5.1結果呈現(xiàn)一：自主權的“過程”賦權清單學院制學校獲得的自主權是實質性的，且集中體現(xiàn)在對辦學過程的靈活性和控制權上。1.課程自主權：豁免國家課程。《學院法案》最重要的賦權是，學院無需強制教授國家課程，這為其在課程內容和教學法上提供了巨大的創(chuàng)新空間。這一自主權使學院能夠根據(jù)自身定位和社區(qū)需求，自由開發(fā)特定的課程，例如專注于STEM或人文學科。2.人事自主權：非認證教師的聘用與薪酬自定。學院享有對教師和員工的完全聘用權，無需強制要求所有教師必須持有“合格教師身份”（QTS）。同時，學院可以自主決定教師的薪酬結構和標準，擺脫了地方政府統(tǒng)一的薪酬體系，理論上可以更靈活地吸引和保留高水平人才。3.財務自主權：中央直接撥款與預算使用自決。學院獲得了中央政府的直接撥款，這使得其在運營和資本預算上有更大的控制權和靈活性。學?？梢宰灾鳑Q定經(jīng)費如何分配到師資、設備和教學支持上，不受地方政府繁瑣的行政審批程序的限制。5.2結果呈現(xiàn)二：問責制的“結果”剛性清單與上述“過程”自主權相對應，學院制學校的問責制是剛性且高度聚焦于“結果”的。1.績效問責：教育標準辦公室與學業(yè)成果。這是最核心的問責機制。學院必須定期接受教育標準辦公室（Ofsted）的督導。督導的評級（“不合格”是臨界點）是問責鏈條啟動的關鍵。同時，學院的學業(yè)成果（如GCSE成績）必須公開發(fā)布，接受市場和社會的檢驗。這種問責的本質是“結果問責”：中央政府并不關心學校如何教學，只關心學生是否在學業(yè)上取得了“良好進展”。2.法律與財務問責：《撥款協(xié)議》與ESFA。學院與中央政府簽訂的《撥款協(xié)議》是問責的法律載體。協(xié)議規(guī)定了學院在招生準則、學生保護、財務合規(guī)等方面的基本義務。教育撥款機構（ESFA）對學院的財務狀況進行持續(xù)監(jiān)管，通過《學院財務手冊》設定了嚴格的財務合規(guī)邊界。任何財務違規(guī)都可能觸發(fā)干預。3.最終問責：教育大臣的干預與終止權。《撥款協(xié)議》中最剛性的條款是“終止條款”。如果學院的績效持續(xù)不達標（如連續(xù)被Ofsted評為“不合格”），或出現(xiàn)嚴重的財務管理不善，教育大臣有權單方面終止《撥款協(xié)議》。終止協(xié)議的后果是該學院的關閉或被強制轉交給另一個成功的學院信托進行“再托管”。這是問責制的最終武器，它界定了自主權的絕對邊界。5.3結果分析與討論：平衡的契約邏輯與問責風險本研究發(fā)現(xiàn)，“自主權”與“問責制”的平衡是通過一種契約式的制度邏輯實現(xiàn)的，這種邏輯同時伴隨著風險的系統(tǒng)性轉移。5.3.1核心邏輯：過程放手，結果收緊學院制學校治理模式的核心平衡點是“過程的自主權”與“結果的剛性問責”的耦合。過程自主：中央政府放手讓學院自主決定如何使用資源（財務自主）、如何組織教學（課程自主）和如何配置人員（人事自主）。這極大地激發(fā)了辦學的創(chuàng)新潛力。結果剛性：中央政府則通過Ofsted督導和績效數(shù)據(jù)，對學校的產(chǎn)出（學生學業(yè)成果和學校效能）設定了極高的、不可妥協(xié)的績效門檻。這種邏輯的優(yōu)勢在于其高效率：它減少了地方政府的官僚主義，讓學校專注于教育產(chǎn)出。然而，其風險在于高利害關系：一旦學校的自主性選擇（例如聘用非QTS教師，或推行激進課程）未能轉化為績效提升，學校將面臨“關停”的致命風險。自主權在此被轉化為一種“績效契約”，即學校以承擔極高問責風險為代價，換取了辦學過程的自由。5.3.2治理轉型：從科層到契約的中央集權問責學院制學校的推廣，標志著英格蘭教育治理的深刻轉型：去地方化：地方教育局作為“中間層”的監(jiān)管和資源配置功能被大幅削弱，使學校直接面對中央政府。再監(jiān)管化：這種轉型并非“去監(jiān)管化”，而是“再監(jiān)管化”。監(jiān)管的主體從地方政府轉為中央政府，監(jiān)管的方式從“科層命令”轉為“契約管理”，監(jiān)管的焦點從“合規(guī)”（過程）轉為“績效”（結果）。這種契約模式通過《撥款協(xié)議》賦予中央政府對學校的絕對控制權（終止權），實際上是以契約的形式實現(xiàn)了對教育系統(tǒng)的中央集權問責。5.3.3平衡的張力：風險轉移與自主性規(guī)訓這種平衡機制也帶來了其內在張力：風險的系統(tǒng)性轉移：學院信托獲得了自主權，同時也承擔了所有的運營風險、財務風險和聲譽風險。這種風險轉移，在理論上是公平的（高自主權對應高風險），但在實踐中可能會導致不公（如弱勢地區(qū)的學院，其風險抵御能力更低）。自主性規(guī)訓的風險：強大的“結果問責”壓力，可能導致學校在獲得“過程自主權”后，反而放棄激進的、但風險高的創(chuàng)新，轉而進行“安全”的、專注于提升可測量指標的教學實踐，從而造成“自主性規(guī)訓”，使得多元化創(chuàng)新的目標難以實現(xiàn)。六、結論與展望6.1研究總結本研究通過對二零一零年《學院法案》及其核心配套文本的系統(tǒng)分析，深入剖析了英國學院制學?！白灾鳈唷迸c“問責制”的平衡機制。研究的核心結論是：學院制學校的治理模式是一種“過程自主、結果剛性”的契約化問責體系。自主權是實質性的，集中在課程、人事和財務的過程靈活性上；而問責制是剛性的，體現(xiàn)在以Ofsted督導和學業(yè)績效為核心的結果產(chǎn)出上。這種平衡的關鍵在于具有法律約束力的《撥款協(xié)議》，它構建了學院信托與中央政府之間的績效契約，并通過“終止條款”賦予中央政府對問責失衡的最終干預權。學