1、公共管理導(dǎo)論(第三版)歐文e保險(xiǎn)絲張成福等人譯第一章變革的時(shí)代1 .傳統(tǒng)公共行政基礎(chǔ)的基本原理官僚制最佳工作方式通過(guò)官僚制組織提供服務(wù)政治和行政兩分法公共利益職業(yè)官僚隊(duì)伍行政性2、傳統(tǒng)行政模式的基礎(chǔ)是官僚制，新公共管理的基礎(chǔ)是市場(chǎng)新公共管理的基礎(chǔ)在市場(chǎng)上表現(xiàn)如下通過(guò)成本-收益分析決定結(jié)果使用目標(biāo)管理方法實(shí)現(xiàn)任務(wù)活用市場(chǎng)和市場(chǎng)機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)和選擇通過(guò)權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的協(xié)調(diào)向員工分配權(quán)力。3 .變革緊迫的問(wèn)題對(duì)公共部門(mén)的責(zé)難(從規(guī)模、范圍、方法三方面來(lái)表現(xiàn))經(jīng)濟(jì)理論的變革：公共選擇理論(基于完全理性)委托(股東or所有選民) -代理(管理者)理論交易成本理論技術(shù)變革私營(yíng)部門(mén)的變革第二章傳統(tǒng)公共行政模式1

2、 .早期的行政系統(tǒng)“人格化”是基于對(duì)國(guó)家或大臣o(jì)r非營(yíng)利組織or王忠誠(chéng)的基礎(chǔ)2 .傳統(tǒng)行政模式受到美國(guó)伍德威爾遜和歐洲馬克斯韋伯的影響。 我們認(rèn)為，行政必須在工具和技術(shù)上脫離政治領(lǐng)域。例如，19世紀(jì)的美國(guó)文官制度。3 .韋伯官僚制理論理論基礎(chǔ)：魅力權(quán)威這三種類型的權(quán)威傳統(tǒng)權(quán)威理論-法律權(quán)威(最有效)與初期模式的最大差異：代替人格化行政，使用基于規(guī)則的非人格化行政。組織及其規(guī)則比組織中的任何個(gè)體都重要。4 .威爾遜和政治控制政治(制定政策)、行政(執(zhí)行政策)二分法出現(xiàn)在三個(gè)方面責(zé)任和義務(wù)的明確關(guān)系政策問(wèn)題和行政問(wèn)題完全分離行政是匿名的、中立的和無(wú)黨派的5 .泰勒和管理科學(xué)管理的三個(gè)方面確定工作標(biāo)

3、準(zhǔn)的時(shí)間和動(dòng)作的研究刺激工資制度改變職能組織人際關(guān)系公共管理的黃金時(shí)代6 .傳統(tǒng)模式存在的問(wèn)題政治控制問(wèn)題“最佳做法”問(wèn)題官僚制問(wèn)題：與民主主義發(fā)生沖突(正式官僚制不再被認(rèn)為是特別有效的組織形式)。對(duì)公共選擇的批判第三章新的公共管理新的公共管理更加關(guān)注結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者個(gè)人的責(zé)任1 .一般管理的作用戰(zhàn)略作用(主要作用)制定組織的目標(biāo)和重點(diǎn)設(shè)計(jì)操作計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)人員的組織和安排管理內(nèi)部構(gòu)成要素人事指揮和人事管理制度(構(gòu)成了組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的行動(dòng)能力和對(duì)具體管理方向作出反應(yīng)的能力)。性能控制(通過(guò)各種信息管理系統(tǒng))管理的外部要素處理和組織的“外部機(jī)關(guān)”(遵循同一權(quán)利機(jī)關(guān))處理與其他獨(dú)立組織的關(guān)系處理

4、新聞媒體與公眾的關(guān)系2 .管理方法的產(chǎn)生起點(diǎn)：富爾頓報(bào)告3 .新的公共管理改革不僅代表著公共部門(mén)的改革，也代表著公共部門(mén)、公共部門(mén)、政府和社會(huì)關(guān)系的變化4 .管理主義方案戰(zhàn)略方法政府已經(jīng)把長(zhǎng)期計(jì)劃和戰(zhàn)略管理定為長(zhǎng)期施政的目標(biāo)。管理而不是行政關(guān)注結(jié)果(加強(qiáng)個(gè)人績(jī)效和組織績(jī)效)改進(jìn)的財(cái)政管理：用業(yè)績(jī)和項(xiàng)目預(yù)算制度代替了傳統(tǒng)的線性項(xiàng)目預(yù)算和會(huì)計(jì)制度。如何有效利用資源越來(lái)越受到關(guān)注。人員配置的靈活性組織靈活性：成立一些機(jī)構(gòu)為小型政策部門(mén)服務(wù)轉(zhuǎn)向更激烈的競(jìng)爭(zhēng)新合同主義：想象的政府服務(wù)可以通過(guò)簽訂合同提供。重視私營(yíng)部門(mén)的管理實(shí)踐方式與政治相關(guān)者的關(guān)系：相互作用、更靈活與公共的關(guān)系：有直接責(zé)任關(guān)系購(gòu)買(mǎi)者和提

5、供商的分離重新審視政府做的事5 .管理的理論基礎(chǔ)傳統(tǒng)公共行政模式基于兩種理論：官僚制理論、政治人員和行政人員分離的理論新的公共管理的理論基礎(chǔ)也有兩種：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門(mén)管理理論3.7管理的理論基礎(chǔ)1、傳統(tǒng)公共行政模式基于官僚制理論和政治行政二分法兩種理論。2、新公共管理理論的基礎(chǔ)也是兩個(gè)：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(新公共管理的兩個(gè)原則：首先新公共管理來(lái)源于以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的理論是公共選擇理論、委托代理理論、交易成本理論，其次，新公共管理的目標(biāo)是排除作為組織原則的官僚制。 )和私營(yíng)部門(mén)的管理理論。 重視目標(biāo)可能是來(lái)自私營(yíng)部門(mén)的最重點(diǎn)。 (請(qǐng)參見(jiàn)。)3.8對(duì)管理主義的批判包括以下幾點(diǎn)1 .管理主義的經(jīng)

6、濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)其：經(jīng)濟(jì)學(xué)是有缺陷的社會(huì)科學(xué)，在政府中的應(yīng)用也有缺陷。其二：雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)作為經(jīng)濟(jì)體系和私營(yíng)部門(mén)的理論基礎(chǔ)有一定的效果，但在政府中的應(yīng)用卻是十分拙劣的構(gòu)想。本書(shū)的觀點(diǎn)：對(duì)于大多數(shù)產(chǎn)品和服務(wù)，政府性質(zhì)的消費(fèi)行為和普通市場(chǎng)行為不一致。 重要的是這個(gè)市場(chǎng)行為的界限嗎？2 .私營(yíng)部門(mén)管理的基礎(chǔ)對(duì)公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，確定目標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果更難，這可能是私營(yíng)部門(mén)最重要的差異之一。3 .新泰勒主義波雷特認(rèn)為，管理主義是泰勒管理思想的直接繼承人。本書(shū)的觀點(diǎn)：泰勒主義與傳統(tǒng)行政模式比公共管理有更大的相似性。4 .政治化政治領(lǐng)導(dǎo)人很有可能自己選擇指導(dǎo)部門(mén)，希望部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人承認(rèn)其施政目標(biāo)。本書(shū)的觀點(diǎn)：這確實(shí)背離了傳統(tǒng)模式強(qiáng)

7、調(diào)的中立和非黨派的行政。 但是，公共管理也未必如此。 原因之二，沒(méi)有比當(dāng)時(shí)的政府利潤(rùn)更高的了。 第二，公共管理者必須清楚地理解各種替代行為過(guò)程的政治成本和收益，而不是隱藏在虛假的中立性背后。 這樣就可以結(jié)束“政治化”的負(fù)面影響，比以往的體制更有現(xiàn)實(shí)性和有效性。 5 .減少責(zé)任新的公共管理和責(zé)任機(jī)構(gòu)是否匹配的問(wèn)題。5 .合同外包的困難。6 .倫理問(wèn)題。7 .執(zhí)行和士氣問(wèn)題。8 .綜合評(píng)價(jià)。比較管理主義模式的真正驗(yàn)證和新模式和傳統(tǒng)模式的性能。第四章政府的作用4.1引言公共管理應(yīng)該關(guān)注的基本問(wèn)題是政府應(yīng)該做什么。有些理論認(rèn)為政府應(yīng)該提供那些市場(chǎng)上無(wú)法提供的商品和服務(wù)，但有些理論認(rèn)為政府既然是人民意志

8、通過(guò)政治過(guò)程表現(xiàn)出來(lái)的集中代表，就不應(yīng)該限制其范圍。4.2公共部門(mén)的必要性公共部門(mén)是公共政治決定的產(chǎn)物，不包含在與市場(chǎng)的過(guò)程中。政府是基于強(qiáng)制的，而市場(chǎng)是基于自愿的。與其單純地認(rèn)為公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)互相獨(dú)立，必然地對(duì)抗，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的相互作用可能會(huì)更微妙。個(gè)人管理和公共管理公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)為什么不同，為什么沒(méi)有同樣的理由：1 .公共部門(mén)的決策是強(qiáng)制性的，私營(yíng)部門(mén)沒(méi)有這個(gè)特征。2 .公共有與民間不同的責(zé)任制形式。3 .公共服務(wù)管理者必須大大解決政治領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)定的外部議程。4 .公共部門(mén)在生產(chǎn)效率和生產(chǎn)效率測(cè)量上有固有的困難。5 .公共部門(mén)的規(guī)模和問(wèn)題的多樣性難以控制和協(xié)調(diào)。這些差異引起的問(wèn)

9、題：1 .這些差異是否足以要求特定的管理形式(本書(shū)的觀點(diǎn)：公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的基本任務(wù)不同。 (請(qǐng)參見(jiàn)。)2 .這些差異是否足以要求傳統(tǒng)行政模式而不是管理主義模式。 (本書(shū)的觀點(diǎn)：公務(wù)員目前的任務(wù)是管理性的，不是行政性的，管理形式的發(fā)展可以關(guān)注公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的差異。 (請(qǐng)參見(jiàn)。)“政府”和“治理”兩者有重要的區(qū)別。1 .“治理”的概念比“政府”更適合公共管理。 治理越來(lái)越廣，政府不是管理問(wèn)題的壟斷者，存在很多競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。2 .管理一個(gè)特殊政策問(wèn)題的最好辦法是與私營(yíng)部門(mén)建立伙伴關(guān)系，民營(yíng)化某個(gè)功能，使用限制手段。3 .治理并不排除政府直接提供商品和服務(wù)，但為了尋求治理的最佳形式需要具體情況。4

10、.3作為公共政策基礎(chǔ)的市場(chǎng)不起作用。市場(chǎng)障礙是政府行為合理化的理由之一。市場(chǎng)失效的主要類型有：公共物品1 .公共物品具有“非排他性”。雖然大多數(shù)國(guó)家公共和私營(yíng)部門(mén)以尷尬的形式共同提供這些有價(jià)值的產(chǎn)品，但是公共和私營(yíng)部門(mén)在這方面的作用缺乏明確的定義。外部性舉例來(lái)說(shuō)，環(huán)境的影響通常通過(guò)一種形式的政府行為來(lái)解決。自然壟斷政府的介入并不意味著政府直接提供商品和服務(wù)，現(xiàn)在全球的發(fā)展趨勢(shì)是將這種服務(wù)民營(yíng)化，但必須受到某種政府限制。信息不完整買(mǎi)方信息和賣(mài)方不對(duì)稱，政府可以提供保護(hù)消費(fèi)者的信息市場(chǎng)障礙的限度市場(chǎng)障礙理論可以為政府的行為提供某種指導(dǎo)作用，但完全作為政府應(yīng)該做什么的方針，有時(shí)會(huì)發(fā)生問(wèn)題。4.4政府

11、工具政府工具是政府參與的方式，在一定程度上也是政府行為正當(dāng)化的應(yīng)用機(jī)制。 大多數(shù)政府干預(yù)可以通過(guò)以下四種方式實(shí)現(xiàn)：政府的供給政府以預(yù)算形式直接提供商品和服務(wù)，是政府運(yùn)營(yíng)的主體。 部分。補(bǔ)助金生產(chǎn)管制政府有強(qiáng)制的權(quán)利。 這是與私營(yíng)部門(mén)的本質(zhì)差異。既是社會(huì)規(guī)制，也是經(jīng)濟(jì)規(guī)制。你用那個(gè)功能嗎？4.5政府干預(yù)階段自由放任的社會(huì)在社會(huì)中政治支配著經(jīng)濟(jì)。抵抗這種類型的社會(huì)：亞當(dāng)史密斯國(guó)富論，政府和政府機(jī)構(gòu)比經(jīng)濟(jì)體制自我改善的因素更重要。福利國(guó)家的誕生人們認(rèn)為起源于19世紀(jì)80年代的德國(guó)。 提供福利是以政黨競(jìng)爭(zhēng)為目的的。后來(lái)英國(guó)和美國(guó)發(fā)展了。新古典主義(經(jīng)濟(jì)合理主義)1 .個(gè)性假說(shuō)理論他們可以決定自己所需要

12、的特殊服務(wù)和商品，支付那個(gè)費(fèi)用。2 .仔細(xì)構(gòu)建基于上述假設(shè)的模型。政治學(xué)中的公共選擇理論3 .最大化市場(chǎng)的作用4 .將政府的作用最小化政府回歸二十世紀(jì)末，二十一世紀(jì)初?？偠灾?，政府的角色變化實(shí)質(zhì)上是政府理論的沖突。在重商主義時(shí)期政府運(yùn)用的主要工具是規(guī)制，當(dāng)時(shí)政府的預(yù)算很小，政府的生產(chǎn)幾乎不存在福利國(guó)家時(shí)代，政府主要以高稅收提供產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)行資源再分配。目前，關(guān)于政府作用的爭(zhēng)論非常激烈。4.6政府的基本職能安德森提出了更實(shí)用的政府角色。提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)(制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)的游戲規(guī)則和經(jīng)濟(jì)生活框架)。 (請(qǐng)參見(jiàn)。)提供各種公共物品和服務(wù)。解決和調(diào)整團(tuán)體的沖突。維持競(jìng)爭(zhēng)保護(hù)自然資源決定個(gè)人接受商品和服務(wù)的

13、最低條件。保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。4.7關(guān)于政府規(guī)模的爭(zhēng)論衡量政府規(guī)模的最普遍的標(biāo)準(zhǔn)是看政府支出總量在經(jīng)濟(jì)整體中的比例。4.8結(jié)論政府越來(lái)越像促進(jìn)者而不是生產(chǎn)者。第五章公共企業(yè)5.1引言5.2設(shè)立公共企業(yè)的理由政府所有制是公共企業(yè)的唯一共同點(diǎn)。租賃見(jiàn)解：1 .市場(chǎng)不起作用。 市場(chǎng)不能充分提供社會(huì)所需的服務(wù)。 政府可以適當(dāng)?shù)嘏渲觅Y源。2 .改變經(jīng)濟(jì)支付結(jié)構(gòu)。 意味著改變特定的個(gè)人或集團(tuán)獲得的利益。3 .推進(jìn)中央集權(quán)的長(zhǎng)期計(jì)劃。 是一些國(guó)家使用的激勵(lì)手段。 例如提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施。4 .經(jīng)濟(jì)性質(zhì)從資本主義變成了社會(huì)主義。5.3公共企業(yè)的類型公共事業(yè)通常是通過(guò)建立網(wǎng)絡(luò)和連接居民來(lái)實(shí)現(xiàn)的。 例如水、電、煤氣等。

14、兩個(gè)特征：一個(gè)是自然壟斷二是其提供的服務(wù)對(duì)政治敏感。道路運(yùn)輸和郵政系統(tǒng)本質(zhì)和公共事業(yè)一樣，區(qū)別在于面臨著競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)。競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境公司指政府的所有商貿(mào)企業(yè)，與民營(yíng)企業(yè)在同一市場(chǎng)直接競(jìng)爭(zhēng)。 銀行、保險(xiǎn)、石油公司等。 如何縮小公共部門(mén)規(guī)模是討論的重要焦點(diǎn)。管制機(jī)關(guān)屬于政府，受政府控制。 “資產(chǎn)”是政府的強(qiáng)制權(quán)力。1.4關(guān)于民營(yíng)化的爭(zhēng)論民營(yíng)化：整體減少政府干預(yù)，“通過(guò)轉(zhuǎn)讓股票將企業(yè)行為控制權(quán)從公共部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g部門(mén)”。公共企業(yè)民營(yíng)化的主要論據(jù)：民營(yíng)化的經(jīng)濟(jì)論據(jù)沒(méi)有看到管理效率和民營(yíng)化民營(yíng)化的效率觀認(rèn)為個(gè)人管理本質(zhì)上優(yōu)于公共管理。本書(shū)的觀點(diǎn)：競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的公共企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)一樣高效。意識(shí)形態(tài)的論據(jù)如果民營(yíng)化有意

15、識(shí)形態(tài)上的爭(zhēng)論的話，勝利一方一定是贊成民營(yíng)化的一方。 這可以從政策結(jié)果上判斷。 但是，這場(chǎng)爭(zhēng)論沒(méi)有取得多大勝利。 因?yàn)闆](méi)有提出相反的觀點(diǎn)或者削弱了。 無(wú)論如何，那個(gè)決定不是意識(shí)形態(tài)，而是實(shí)用主義。 即使在意識(shí)形態(tài)紛爭(zhēng)最激烈的國(guó)家，繼續(xù)推進(jìn)民營(yíng)化計(jì)劃最有說(shuō)服力的理由也是增加國(guó)庫(kù)收入的實(shí)用主義理由，而不是改變社會(huì)形態(tài)。無(wú)論如何顯然，只有在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下銷售企業(yè)才能獲得經(jīng)濟(jì)利益。 對(duì)于其他類型的企業(yè)，特別是公共事業(yè)，只有放松限制鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)才能實(shí)現(xiàn)利益最大化。 是否改變所有制并不重要。關(guān)于民營(yíng)化的爭(zhēng)論，贊成民營(yíng)化的一方占了優(yōu)勢(shì)。 這在支持民營(yíng)化的經(jīng)濟(jì)論據(jù)沒(méi)有壓倒性優(yōu)勢(shì)的情況下，其效率和意識(shí)形態(tài)的論據(jù)也無(wú)法接

16、受。 人們似乎普遍一致認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)公共企業(yè)不再是政府的核心工作。5.4控制和責(zé)任1 .責(zé)任問(wèn)題是公共企業(yè)固有的嚴(yán)重問(wèn)題，這也是證明民營(yíng)化合理的理由之一。2 .公共企業(yè)作為政府的一部分存在，但必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)營(yíng)。 雖然是按照經(jīng)濟(jì)原則運(yùn)營(yíng)的，但是沒(méi)有股東，是政府擁有的，但是政府沒(méi)有提供資金。 他們雖然也是自己的管理部門(mén)和董事會(huì)，但是必須對(duì)某個(gè)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。 政府通常不僅僅像民營(yíng)企業(yè)一樣追求利益最大化，還要求公共企業(yè)實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)。3 .目前的問(wèn)題是建立政府和企業(yè)雙方都滿意的責(zé)任機(jī)制。政府控制和管理的自主性政府的控制程度會(huì)引起政府和公共企業(yè)的沖突。阿哈洛尼認(rèn)為，綜合應(yīng)用以下四種方法可以解決組織成員之間的不兼容利益1 .通過(guò)控制，削弱追求相互沖突的目標(biāo)的自由裁量權(quán)。2、通過(guò)獎(jiǎng)懲，減少追求相互沖