1、關(guān)鍵詞:城市化、城市規(guī)模、聚集效應(yīng)、城市布局中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析在中國的城市化進(jìn)程中,是優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn),還是更加注重大城市的發(fā)展,一直是個有爭議的問題。在這個問題上需要深入研究,審慎決策。處在目前的快速城市化過程中,如果在這個問題上的政策導(dǎo)向發(fā)生偏差,將會導(dǎo)致大規(guī)模的資源無效配置,給未來的發(fā)展造成障礙。中國目前的城市化率(城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?6%,低于世界49%的平均城市化率;如果要達(dá)到高收入國家平均78%的城市化率,還要提高30個百分點(diǎn)以上。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),意味著還要4億多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝凇Ｔ谖磥?0年中,如果城市化率能夠持續(xù)每年提高一個百分點(diǎn)(1998-

2、2008期間平均每年提高了1.2個百分點(diǎn),這一目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。在此期間,快速的城市化過程,將作為推動經(jīng)濟(jì)增長的主發(fā)動機(jī),引領(lǐng)中國邁進(jìn)發(fā)達(dá)國家的門檻。但是,什么是未來城市化的合理路徑?我們應(yīng)當(dāng)優(yōu)先促進(jìn)哪一類城市(或者鎮(zhèn)的發(fā)展?中國城市化的合理目標(biāo)模式是什么?什么是促進(jìn)城市化的有效手段?城市化過程中應(yīng)當(dāng)避免哪些問題的發(fā)生?解決這一系列復(fù)雜的問題,還需要大量深入的研究。本文旨在對中國城市化的合理模式和路徑進(jìn)行初步的探討。本文的第一部分扼要討論中國過去的城市化過程在城市規(guī)模方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);第二部分是有關(guān)城市規(guī)模的若干經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐問題的思考;第三部分使用計(jì)量模型方法,對世界各國影響城市規(guī)模的各種因

3、素進(jìn)行實(shí)證分析,據(jù)此對中國未來的城市集中度(指100萬人以上的大城市人口占總?cè)丝诘谋壤鞒鲆粋€初步的預(yù)測;第四部分概括本文的主要觀點(diǎn),并就政府在城市化中應(yīng)扮演何種角色提出了一些看法。一、中國城市化的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn):大與小自1949年以來,中國過去60年的城市化發(fā)展過程可以大致分為三個階段。第一階段是改革前的近30年,其間中國的城市化發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化發(fā)展步伐。這主要是由于處在當(dāng)時(shí)有限的資源條件下,為了盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化,采取了犧牲城市化發(fā)展的策略。從1952年到1978年,工業(yè)在GDP中的比重從17.6%上升到44.4%,提高了27個百分點(diǎn);而同期城市化率僅從12.5%提高到17.9%,只提高了5

4、個百分點(diǎn)。這種城市化進(jìn)程顯著落后于工業(yè)化的情況,與世界上大多數(shù)國家相比是反常的。這一政策雖然在初期起到了迅速提升工業(yè)化水平的作用,但后來卻越來越導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)布局不合理、工業(yè)效率低下、城鄉(xiāng)隔絕、收入差距拉大、就業(yè)不充分、大量勞動力資源得不到有效利用等一系列問題,反而影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從改革初期(1978年到上世紀(jì)90年代末的20年左右可以劃為城市化的第二階段。從1980年開始,國家的城市化戰(zhàn)略從限制城市發(fā)展,轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?yán)格控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中小城市,積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”。由于對中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)開一面,并得益于市場的開放和逐步放開對農(nóng)民工進(jìn)城的限制,迎來了城市化加速發(fā)展,城市化率在這20年間提高

5、了15個百分點(diǎn),1998年達(dá)到33.3%。不過,這一時(shí)期的城市化發(fā)展是不均衡的,主要表現(xiàn)在中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加,而城市平均規(guī)模顯著下降,大城市數(shù)量偏少、發(fā)展滯后。中小城市在1978年有153座,到1998年已達(dá)583座,在20年中它們的數(shù)量和人口各增加了2.8和2.6倍。這一方面是行政建制改變的結(jié)果(相當(dāng)一批縣改為縣級市,同時(shí)也反映了城市化的客觀趨勢。在嚴(yán)格限制大城市規(guī)模的政策下,50萬人以上的大城市數(shù)量和人口規(guī)模仍然取得了一定程度的發(fā)展,城市數(shù)量增加了1倍,人口增加了1倍半;但增長幅度顯著低于50萬人以下的中小城市。這種變化,使全部城市的平均規(guī)模從40萬人下降到30萬人。城市規(guī)模過小

6、,缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)性,也導(dǎo)致了生產(chǎn)要素使用效率不高、土地資源浪費(fèi)和過多占用等問題。但這些中小城市的發(fā)展畢竟為農(nóng)村人口向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了條件。按照我國過去沿襲下來的城市分類,市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口超過50萬人列為大城市,中等城市為20-50萬人,而20萬人以下為小城市。但經(jīng)濟(jì)學(xué)界已經(jīng)有相當(dāng)多數(shù)的意見認(rèn)為這一分類標(biāo)準(zhǔn)偏低。實(shí)際上20-50萬人的城市在我國仍然可以算作小城市。這期間,撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的行政建制改變,使小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速從兩千多個擴(kuò)大到 1.8萬個(1979-1996年,增加了六、七倍,但鎮(zhèn)人口僅從接近一億人增加到1.6億人;而單個鎮(zhèn)的平均規(guī)模從4萬人下降到不足9千人。這說明鎮(zhèn)的數(shù)量增加主要是行政建制

7、改變導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)變化的結(jié)果,而不是人口自然向小城鎮(zhèn)集中的結(jié)果。名稱變了,卻缺乏相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性變化。也有不少鎮(zhèn)使用財(cái)政資源或銀行貸款進(jìn)行了建設(shè)投入,但由于多數(shù)小城鎮(zhèn)缺乏凝聚力和自身發(fā)展的動力,這些投入沒有得到相應(yīng)的回報(bào),導(dǎo)致了資金和土地資源的浪費(fèi)。從90年代末到目前的10年左右可以界定為城市化發(fā)展的第三階段。在這期間,中央政府放棄了限制大城市發(fā)展的政策,并于2001年正式宣布了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的新政策。對農(nóng)民工進(jìn)城的政策,也從僅僅允許逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭詈椭С?。這期間,城市化速度進(jìn)一步加快,到2008年,城市化率比1998年上升了12個百分點(diǎn),達(dá)到45.7%;年均提高1.24個百分點(diǎn),顯著高于

8、1978-1998時(shí)期的年均0.77個百分點(diǎn)。因此第三階段是一個城市化更加均衡發(fā)展的階段。這一時(shí)期的一個重要特點(diǎn),是大中型城市的數(shù)量和人口增長都顯著加快了。其中發(fā)展突出的是200萬人以上的更大規(guī)模城市。需要說明,這期間,國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生改變,所公布的城市規(guī)模分類不再按非農(nóng)人口計(jì)算,而改按市轄區(qū)總?cè)丝谟?jì)算。下面將按市轄區(qū)總?cè)丝诜诸?對不同規(guī)模城市的變化進(jìn)行分析。但在更換統(tǒng)計(jì)口徑的情況下,如果繼續(xù)沿襲原有的大、中、小城市人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)(50萬人以上、20-50萬、20萬以下,實(shí)際上就進(jìn)一步降低了城市規(guī)模分類的標(biāo)準(zhǔn)。因此在本文以下部分,將市轄區(qū)總?cè)丝?00萬人以上的城市稱為大城市(其中超過20

9、0萬人的可以稱為特大城市,將50100萬人口的城市稱為中型城市,而將50萬人以下的城市統(tǒng)稱為小城市。這一分類比原來的城市規(guī)模分類標(biāo)準(zhǔn)在人口數(shù)量上有所提高,但由于市轄區(qū)總?cè)丝诖笥谑休爡^(qū)非農(nóng)人口,因此并沒有將規(guī)模分類標(biāo)準(zhǔn)提高很多。為了使統(tǒng)計(jì)口徑統(tǒng)一可比,作者將1998年地級及以上城市數(shù)據(jù)(以下簡稱為地級城市,統(tǒng)一按市轄區(qū)總?cè)丝诘目趶竭M(jìn)行了分類計(jì)算,與2008年數(shù)據(jù)進(jìn)行比較,以反映各類規(guī)模城市數(shù)量的變化,見表1。 表1顯示,在此期間,200萬人以上的特大城市數(shù)量增長了一倍以上。100萬200萬人的大城市和50萬100萬人的中型城市,數(shù)量分別有30%40%的增長。不過要注意到,這其間少部分大城市已升入

10、特大城市的行列,因此100萬200萬人城市的實(shí)際增幅更大一些。相反,50萬人以下的小城市數(shù)量有明顯的下降。這主要與一部分小城市進(jìn)入了中型城市行列有關(guān),但同時(shí)也說明小城市缺乏足夠的吸引力,得不到后續(xù)資源補(bǔ)充。在此期間,各類城市人口的變化幅度與城市數(shù)量的變化幅度差不多,表中沒有另外列出。由于大城市發(fā)展加快,這期間地級及以上城市的平均規(guī)模,從85萬人上升到130萬人。上述情況,與1978-1998年期間城市平均規(guī)模下降的情況形成了鮮明的對照。這說明:在一個更加寬松的政策環(huán)境下,城市的聚集效應(yīng)導(dǎo)致大城市具有更好的經(jīng)濟(jì)效益和更多的就業(yè)機(jī)會,吸引人口和產(chǎn)業(yè)向大城市集中;城市化進(jìn)程自然趨向于大城市(特別是其

11、中的特大城市更快發(fā)展。如果人為改變這一規(guī)律,采用行政手段迫使資源向小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,無疑會減慢城市化進(jìn)程,并導(dǎo)致資源配置效率下降。但即便經(jīng)過了過去一個時(shí)期大城市的較快發(fā)展,國內(nèi)外一些近期研究仍然發(fā)現(xiàn),從國際視野出發(fā)來衡量,中國的城市化率仍然偏低,而且大城市數(shù)量仍然偏少,平均城市規(guī)模仍然太小。著名城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗農(nóng)亨德森指出:“雖然一些城市在過去幾年經(jīng)歷了大規(guī)模人口流入,中國總體仍是城市數(shù)量眾多,人口規(guī)模不足”,而且中國的總體城市化水平也仍然低于同等收入水平的其他國家。他認(rèn)為,如果一些地級城市的規(guī)模擴(kuò)大一倍,可以使其單位勞動力的實(shí)際產(chǎn)出增長20%-35%。這一比例高于王小魯和夏小林(1999估算

12、的中國城市最優(yōu)凈規(guī)模收益17%-19%的水平。但前者未扣除城市的負(fù)外部效應(yīng),而后者指的是扣除負(fù)外部效應(yīng)后的凈收益,因此兩者是比較一致的。二、關(guān)于城市規(guī)模和布局的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考第一,關(guān)于城市規(guī)模和城市聚集效應(yīng)。這是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個核心理論問題。在城市經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中,已經(jīng)有過不少理論論證,說明存在最優(yōu)城市規(guī)模(參見托利、克瑞菲爾德, 2001;斯特拉斯蔡姆,2001。但究竟哪種規(guī)模的城市具有更好的聚集效應(yīng),國內(nèi)和國外的實(shí)證性研究都不多。王小魯和夏小林于1999年發(fā)表在經(jīng)濟(jì)研究上的一篇論文,通過建立計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型,并應(yīng)用中國六百多個城市的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析,發(fā)現(xiàn)不同規(guī)模的城市具有不同程度的聚集效應(yīng)(或稱正外

13、部效應(yīng)、規(guī)模收益和外部成本(或稱負(fù)外部效應(yīng)。兩者均可以用對數(shù)非線性函數(shù)來表示,但前者邊際收益遞減,后者則邊際成本遞增。兩者正負(fù)相抵后,處在一個廣大區(qū)間的絕大部分城市都具有正的凈規(guī)模收益(或稱凈聚集效應(yīng)。其中規(guī)模在100萬至400萬人的大城市,凈規(guī)模收益最高,達(dá)到城市GDP的17%19%。超過這個規(guī)模區(qū)間,凈規(guī)模收益逐漸遞減,而規(guī)模小于10萬人的城市,則無法發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益。該項(xiàng)研究由此得出結(jié)論,中國的大城市不是太多,而是太少;中國應(yīng)該改變限制大城市而重點(diǎn)鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策,優(yōu)化城市規(guī)模,這將改善資源配置狀況,提高資源利用效率和經(jīng)濟(jì)效益,加速經(jīng)濟(jì)增長。此后10年左右的發(fā)展實(shí)踐,證實(shí)了上述判斷是正

14、確的。此外,在國外2006年發(fā)表的一篇關(guān)于中國城市規(guī)模的英文論文中,兩位美國布朗大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家同樣也使用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法(但模型設(shè)定與具體方法非常不同和中國數(shù)據(jù),得到了與王小魯和夏小林類似的結(jié)論。他們發(fā)現(xiàn)城市的凈聚集效應(yīng)首先隨著城市規(guī)模上升而急劇上升,在達(dá)到峰值之后緩慢下降,因此與城市規(guī)模之間的關(guān)系呈倒U型變化。這與王和夏的發(fā)現(xiàn)是非常一致的。他們還發(fā)現(xiàn),隨著城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化,城市的最優(yōu)規(guī)模(凈聚集效應(yīng)最大也有不同;當(dāng)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)增加值之比為1時(shí),城市的最佳就業(yè)人數(shù)規(guī)模在127萬人,相當(dāng)于最優(yōu)人口規(guī)模250萬人左右。而當(dāng)上述比值為0.6時(shí)(適用于更大城市,最優(yōu)人口規(guī)模約為290-380萬人。他

15、們也因此得到了中國城市的平均規(guī)模過小的結(jié)論。這兩位學(xué)者指出,他們使用中國的城市數(shù)據(jù)進(jìn)行上述分析,是因?yàn)橹袊鞘薪y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的全面性使得計(jì)量經(jīng)濟(jì)研究成為可能。他們還特別提出,這是有史以來第一篇使用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究城市聚集效應(yīng)的論文(實(shí)際上這篇英文論文比王小魯和夏小林的中文論文晚發(fā)表了7年。但是城市化涉及方方面面復(fù)雜的理論和實(shí)踐問題,上述兩篇論文代表了其中一個重要領(lǐng)域的研究,但還有很多重要的問題沒有充分展開。下面就幾個重要的相關(guān)問題進(jìn)行討論。所提出的一些初步判斷還具有假設(shè)的性質(zhì),有待進(jìn)一步驗(yàn)證,提出來供學(xué)術(shù)界進(jìn)一步研究。第二,關(guān)于城市的區(qū)域布局。上述關(guān)于城市聚集效應(yīng)的結(jié)論是就單個城市而言,并沒有涉及

16、城市的空間分布對城市聚集效應(yīng)的影響。有證據(jù)證明,城市的空間分布實(shí)際上是具有結(jié)構(gòu)性的。例如Dobkins 和Ioannides (2001考察了美國1900-1990期間城市的變化,發(fā)現(xiàn)在此期間出現(xiàn)的新城市,如果鄰近其他城市的話,則發(fā)展較快,而且相鄰城市的增長率是緊密相互依存的。這符合“城市簇”的概念,證明確實(shí)存在城市間的空間相互作用。其他研究可參見OSullivan關(guān)于中心區(qū)理論和中心城市理論的論述(2000,亨德森關(guān)于城市數(shù)量和規(guī)模分布的研究(2001,Au and Henderson 關(guān)于城市之間存在溢出效應(yīng)的論述(2006。單個城市(或鎮(zhèn)處在鄰近城市組成的空間結(jié)構(gòu)中,其規(guī)模收益會發(fā)生很大

17、的改變。舉例說,某些東部沿海地區(qū)的小城鎮(zhèn)表現(xiàn)出很強(qiáng)的活力,能夠吸引人口和資本聚集,并能夠發(fā)展成為一定規(guī)模的城市。而這種情況在大城市分布稀疏的西部地區(qū)卻很少看到,那里的小城鎮(zhèn)即使在政府行政措施的推動下,也往往缺乏實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。其中一個主要原因,是前者往往鄰近大城市,同時(shí)交通方便,能夠享受到產(chǎn)業(yè)聚集在城市間的溢出效應(yīng)。例如長江三角洲、珠江三角洲這兩個地區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好,大城市集中,而小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展也十分突出,全國的“百強(qiáng)鎮(zhèn)”幾乎無例外地集中在這兩個地區(qū)。這兩個地區(qū)都具有如下幾個特點(diǎn)(在某種程度上京津唐地區(qū)也有近似的潛在優(yōu)勢:a.環(huán)繞或毗鄰一個超大規(guī)模城市或國際大都市(上海、香港;b.城市分

18、布密集,除了作為核心的超大城市外,在直徑一、二百公里范圍內(nèi)還至少有三、四個超過一百萬人的大城市互相依托,加上周邊若干較小規(guī)模的城市和鎮(zhèn),組合成一個由超大城市為核心、大城市為主干、由不同規(guī)模的市、鎮(zhèn)組成的城市群結(jié)構(gòu);c.大城市之間、大城市與中小城市和鎮(zhèn)之間,有密集的交通網(wǎng)連接,運(yùn)輸條件便利。對這兩個地區(qū)而言,還都具有一個得天獨(dú)厚的條件,即地處主要內(nèi)河入海口,并擁有國際性大港。處在這樣一個結(jié)構(gòu)中的中小城市和鎮(zhèn),具有較好的經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展動力,是不奇怪的。它們的規(guī)模收益來自與大城市之間的協(xié)同效應(yīng),在地理分布上與大城市臨近但又保持了一定距離。這種情況,與國外的“次城市化”(suburbanization

19、和城市多中心化現(xiàn)象可能有某種殊途同歸之處。而如果不具備這樣的條件,例如像有些西部省份只有一兩座孤立的大城市,中型城市數(shù)量也很有限,那里的小城市和鎮(zhèn)的發(fā)展也往往缺乏動力。在這些地區(qū),希望靠行政力量推動孤立的小城市和鎮(zhèn)的發(fā)展,來代替大城市的作用,實(shí)現(xiàn)城市化,恐怕是不現(xiàn)實(shí)的。在沒有超大城市作為發(fā)展中心的地域,由幾個百萬人級別的大城市組成的城市群,可能也是一個較好的發(fā)展布局。因此對這些大城市不足的地區(qū)而言,比較現(xiàn)實(shí)的城市化發(fā)展路徑,可能是一方面改善現(xiàn)有大城市的條件,增強(qiáng)其輻射力;另一方面重點(diǎn)改善分布在大城市輻射范圍以內(nèi)、發(fā)展較好的幾個中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施條件和投資環(huán)境,改善城市間交通運(yùn)輸條件,幫助它們發(fā)

20、展成為較大城市;從而逐步形成一個良性的城市群結(jié)構(gòu)。第三,關(guān)于超大城市。如作者過去分析過的,城市規(guī)模過大也會導(dǎo)致外部成本(或負(fù)外部效應(yīng)上升。外部成本至少有相當(dāng)一部分需要由政府負(fù)擔(dān),并不由個人和企業(yè)負(fù)擔(dān)(例如需要由政府來治理環(huán)境、清除污染,改善基礎(chǔ)設(shè)施以解決交通擁堵問題,付出更大成本解決城市治安問題等等;而居民和企業(yè)感受較多的是正外部效應(yīng)(較高的工資、較容易找到工作、較方便的生活條件、較充分的信息交流、較高的投資回報(bào)等等。這導(dǎo)致收益和成本負(fù)擔(dān)不對稱。在此情況下,會吸引資金和人口過度流入,使城市超過最優(yōu)規(guī)模,凈收益下降。也就是說,在存在外部成本和外部收益的情況下,市場的自發(fā)調(diào)節(jié)仍然是重要的,但并不總

21、是導(dǎo)致最優(yōu)結(jié)果。因此對諸如北京、上海這樣的超大規(guī)模城市發(fā)展問題,政策應(yīng)當(dāng)有別于其他城市。解決這個問題,首先要靠合理的城市規(guī)劃和管理,防止城市版圖無序地自發(fā)膨脹;其次需要疏導(dǎo),主要是發(fā)展鄰近地區(qū)的較大城市,改善超大城市周邊地區(qū)的城市群結(jié)構(gòu),減輕超大城市本身的壓力。換言之,是用城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展來代替單一超大城市的過度膨脹。但很關(guān)鍵的是,在處于同一城市群的相鄰城市之間,既需要形成便利的交通線連接,又需要有不得開發(fā)的農(nóng)田或自然保護(hù)區(qū)間隔,防止它們逐漸融合成為過大城市。再次,一定的行政控制手段仍然是需要的,例如在一定時(shí)期內(nèi),此類超大城市的戶籍控制和居民福利不可能無條件地放開。另外,某些超大城市盡管自身規(guī)

22、?？赡芤殉^了通常的最優(yōu)規(guī)模區(qū)間,但它仍然可以通過對周邊城市的輻射作用而發(fā)揮正的外部效應(yīng);即作為城市群的核心,使整個城市群具有較高的整體外部效應(yīng),達(dá)到結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從這個意義上說,中國如果在中、西部地區(qū)也形成兩三個這樣以超大城市為核心的城市群結(jié)構(gòu),可能會是一個較好的布局,增強(qiáng)整個中西部地區(qū)的發(fā)展動力。當(dāng)然,對此還需要進(jìn)一步研究和論證,并防止在條件不成熟的情況下,搞揠苗助長式的超大城市發(fā)展。另一方面,亨德森(2007對中國城市發(fā)展的警告也非常值得注意。他認(rèn)為,有必要避免出現(xiàn)過度擁擠的超大城市。但當(dāng)財(cái)政政策和資本市場向某些高行政級別的大城市傾斜的時(shí)候,會鼓勵人口向這些城市過度集中。因此,“最廣泛的市場

23、化改革將有助于避免超大城市的出現(xiàn)”。這種情況也是我們經(jīng)常能夠觀察到的現(xiàn)象。例如北京市實(shí)際上享受著許多其他城市享受不到的財(cái)政或其他政策優(yōu)惠、價(jià)格優(yōu)惠,一些省會城市在其本省范圍內(nèi)可能也享有某些優(yōu)惠待遇,這些都是導(dǎo)致人口過度集中的因素。上面提到的某些行政性措施,也必須以鼓勵公平競爭的市場政策為前提。第四,關(guān)于小城市和鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)性。小城市和鎮(zhèn)在地方經(jīng)濟(jì)中有重要的作用。它們可以成為提供地方市場、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、連接城鄉(xiāng)商品和物流的集散地和紐帶。一些具有良好成長性的小城市和鎮(zhèn)還將發(fā)展成為中型城市,并成為新興城市群的有機(jī)組成部分。這樣的小城市和鎮(zhèn),可以稱為城市化過程中的生長點(diǎn)。它們還將成為接納農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移

24、中重要的一環(huán)。但是小城市和鎮(zhèn)不可能替代大城市在經(jīng)濟(jì)中的作用。首先,除非是在鄰近大城市的情況下,它們自身的規(guī)模缺乏對較大產(chǎn)業(yè)投資的吸引力,難以形成產(chǎn)業(yè)聚集地,因而也無法提供大量就業(yè)機(jī)會以吸引人口聚集,難以產(chǎn)生滾雪球的效應(yīng)。在這種情況下,小城市和小城鎮(zhèn)能夠成為一個較小區(qū)域的商業(yè)和服務(wù)中心,但不大容易成為城市化的新生長點(diǎn)。其次,與大中型城市相比,小城市特別是鎮(zhèn),人均占地面積明顯大于大中型城市。按城市的人均建成區(qū)面積衡量(市轄區(qū)人口/建成區(qū)面積,2007年50萬人以上的大、中型城市為人均73平米,50萬人以下的小城市為人均94平米,縣城為人均121平米,而建制鎮(zhèn)為人均183平米。建制鎮(zhèn)的人均占地面積是

25、大中型城市的2.5倍。如果按市轄區(qū)面積衡量(市轄區(qū)人口/市轄區(qū)面積,這種級差更為明顯。100萬人以上大城市的人均占地面積為1179平米, 50-100萬人的中型城市是2280平米,而50萬人以下小城市的人均占地面積為5596平米,小城市人均占地是大城市的近5倍(建制鎮(zhèn)沒有與城市可比口徑的土地統(tǒng)計(jì)。更詳細(xì)的分類數(shù)據(jù)見表2。 如果假定在今后的城市化過程中,人為減少大城市對人口的吸納量而增加小城市的吸納量,使大城市少吸納一億人,而小城市多吸納一億人,按照所需的市轄區(qū)面積算,就意味著要額外多占地44萬平方公里(6.6億畝,這肯定要包括大量耕地,甚至主要是占用耕地。如果假定建制鎮(zhèn)也多吸納一億人口,還要多

26、占更多的土地。在目前18億畝耕地的“紅線”已經(jīng)很難守住的情況下,重點(diǎn)發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的政策無疑會導(dǎo)致大規(guī)模突破這一“紅線”。對中國這樣一個土地資源緊缺的國家來說,這樣一種低效利用土地資源的城市化模式是難以承受的。其三,小城鎮(zhèn)由于達(dá)不到經(jīng)濟(jì)規(guī)模,一個常見的問題是無力承擔(dān)必要的市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資及運(yùn)營支出,特別是像城市給排水、供氣供暖、垃圾及污水處理等等耗資很大的設(shè)施投資和運(yùn)營。小城鎮(zhèn)要完善這些功能,人均成本要比大城市高得多。這導(dǎo)致一些小城鎮(zhèn)污水橫流、垃圾成山,生活環(huán)境嚴(yán)重不良。此外,一個小城鎮(zhèn)平均人口不到一萬人,即使加上周邊農(nóng)村人口,也往往不足以讓功能健全的醫(yī)院、公交系統(tǒng)、

27、銀行等機(jī)構(gòu)有效率地運(yùn)行。結(jié)果,或者是要靠長期大量的財(cái)政補(bǔ)貼來維持這些系統(tǒng)的運(yùn)行,或者是降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);例如保持一兩個設(shè)備相對簡陋的衛(wèi)生院、普通中學(xué),一兩條公交線路、一兩個小型金融網(wǎng)點(diǎn)等等,很難達(dá)到城市的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。如果小城鎮(zhèn)毗鄰較大城市,居民還可以利用城市的服務(wù)設(shè)施(盡管不夠方便;反之,則難以對居民的聚集產(chǎn)生足夠吸引力。第五,關(guān)于城市化的動態(tài)發(fā)展路徑。根據(jù)以上分析,中國目前面臨的問題仍然是大城市不足,而不是過多。少數(shù)超大城市過于擁擠,恰恰說明其他適度規(guī)模的大城市數(shù)量不足。允許大城市較快發(fā)展,并不單純意味著現(xiàn)有大城市的規(guī)模擴(kuò)張,更主要的是需要形成新的大城市,即需要有一批具備條件的中小城市發(fā)展成為大城

28、市。目前全國100萬人口以上的地級(及以上城市有122個。要使城市化率再提高30個百分點(diǎn),達(dá)到目前發(fā)達(dá)國家的水平,城市人口需要再增加4億以上。這當(dāng)然意味著一部分現(xiàn)有的大城市規(guī)模會進(jìn)一步擴(kuò)展,但更重要的是,需要再逐步形成至少上百個新的百萬人規(guī)模的大城市(大部分可能將逐漸穩(wěn)定在100200萬人之間,少部分成為更大的城市。它們大多數(shù)需要從現(xiàn)有的中小城市中產(chǎn)生;同時(shí)也還需要有一批(也許是兩三百個有突出的成長性的小城鎮(zhèn)(縣城和建制鎮(zhèn)生長為新的中小城市。這些發(fā)展前景良好的中小城市和鎮(zhèn),可以看作未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要生長點(diǎn)。但這一過程必須是市場選擇的結(jié)果。這些中小城市和鎮(zhèn)自身必須發(fā)展?fàn)顩r良好。一般而言,產(chǎn)業(yè)、資

29、金、勞動力及人口自然流動的方向,是一個很好的風(fēng)向標(biāo),指示出資源優(yōu)化配置的方向;這說明這些目的地城市具有較好的經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展?jié)摿ΑＵ梢栽诖嘶A(chǔ)上擇優(yōu)做出重點(diǎn)規(guī)劃,并在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面對那些具有生長點(diǎn)特征的城市和鎮(zhèn)給以資助。政府的作用應(yīng)當(dāng)是幫助消除城市化發(fā)展的瓶頸,而不是包辦和代替市場的作用,揠苗助長式的鋪攤子、擴(kuò)大城市規(guī)模。如果全面鋪開,將財(cái)政資源大量用在全國數(shù)百個中小城市和成千上萬小城鎮(zhèn)的擴(kuò)張,那么結(jié)果可能造成相當(dāng)一批缺乏凝聚力、缺乏發(fā)展后勁的空殼城市,浪費(fèi)寶貴的投資資金和土地資源,反而可能拖累城市化進(jìn)程。我們過去曾經(jīng)在開發(fā)區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)上不同程度地走過彎路,這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得認(rèn)真吸取

30、。三、關(guān)于城市規(guī)模的實(shí)證分析:國際經(jīng)驗(yàn)城市化是所有發(fā)達(dá)國家在發(fā)展過程中無一例外走過的道路。各國的城市化發(fā)展路徑,反映出許多具有共同性和規(guī)律性的東西。人口向大城市集中是城市聚集效應(yīng)導(dǎo)致的結(jié)果。這包括由于人口集中和產(chǎn)業(yè)集中導(dǎo)致的消費(fèi)品市場、投入品市場和要素市場容量的擴(kuò)大和運(yùn)輸成本的節(jié)約,對土地的更有效利用,產(chǎn)業(yè)配套能力的增強(qiáng),基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)、金融、信息、技術(shù)服務(wù)條件的完善,以及技術(shù)、知識、信息傳遞、人力資本貢獻(xiàn)等方面的溢出效應(yīng)。這些因素使大城市具有更高的生產(chǎn)率。而在市場機(jī)制的作用下,這會導(dǎo)致對資本、勞動力和人力資本的更高回報(bào),從而吸引人口和生產(chǎn)要素向大城市集中,實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。實(shí)證研究證明,這

31、種聚集效應(yīng)能夠在一個廣闊的城市規(guī)模區(qū)間,抵消人口和產(chǎn)業(yè)集中對交通、居住和環(huán)境帶來的負(fù)面外部效應(yīng),使其具有正的凈規(guī)模收益。但同時(shí),不同國家在城市集中程度方面,在選擇什么樣的城市化道路、側(cè)重什么規(guī)模的城市發(fā)展方面,又具有不同特點(diǎn),這往往是各國不同的經(jīng)濟(jì)、地理、人文環(huán)境等等影響因素作用的結(jié)果。例如,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口密度、地理位置和自然環(huán)境特征、交通運(yùn)輸條件、甚至政策因素等等,都有可能對此產(chǎn)生影響。因此,通過對國際數(shù)據(jù)的計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析,找出這些共同性,同時(shí)探尋哪些因素導(dǎo)致了各國城市化方面的差異,這對于中國的城市化具有重要的借鑒意義。經(jīng)過篩選,作者選擇世界銀行公布的“超過100萬人的城市人口占總?cè)丝诘谋?/p>

32、例”(以下稱為城市集中度作為反映城市規(guī)模的指標(biāo)。在王小魯、夏小林(1999對中國城市規(guī)模的實(shí)證研究中,一個最重要的結(jié)論是規(guī)模在100萬到400萬人之間的大城市,具有最高的凈規(guī)模收益,高達(dá)城市GDP的17%19%。超過這個規(guī)模區(qū)間,凈規(guī)模收益緩慢下降,但在一個相當(dāng)大的范圍內(nèi)仍然保持正的凈收益。Au and Henderson (2006 的文章發(fā)現(xiàn)的城市最大聚集效應(yīng)的峰值大致處在250萬-380萬人規(guī)模之間。這恰好處在王、夏估算的100400萬人區(qū)間的中間偏上位置,也明顯在100萬人之上。而且根據(jù)他們的發(fā)現(xiàn),城市最大聚集效應(yīng)的峰值還會隨著城市服務(wù)業(yè)比重的上升而向更大規(guī)模移動。基于上述結(jié)論,選擇人

33、口在100萬人以上城市的集中程度作為反映城市集中度的指標(biāo),是適當(dāng)?shù)?。這個指標(biāo)也是世界銀行用來反映城市集中程度的常用指標(biāo)。城市集中度是一系列客觀條件變化導(dǎo)致的結(jié)果。作者的目的,是考察各國城市集中度的客觀影響因素。因此作者建立一個模型,將經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、城市化率、人口密度、交通運(yùn)輸條件、收入分配狀況、以及不同大洲的地理位置作為可能影響城市規(guī)模的解釋變量,進(jìn)行檢驗(yàn)。至于政策因素對城市集中度的影響,由于沒有可用數(shù)據(jù),無法檢驗(yàn)。模型包括上述變量的理由如下:首先,基于對經(jīng)濟(jì)效率的追求,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,市場機(jī)制自然導(dǎo)致人口和資源較多地向大城市集中,因此這一過程可能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有密切關(guān)系。其次,基于城市間

34、協(xié)同作用的考慮,一個國家達(dá)不到一定的城市化水平,大城市可能難以獨(dú)立發(fā)展。第三,人口密度越高,土地資源越是稀缺;而由于大城市人均占地少,可能越會促使人口向大城市集中,以利于節(jié)約土地資源。但也可能存在相反的因素,即在人口稀疏的情況下,運(yùn)輸距離成為更加重要的因素,因此人口更有必要向大城市集中,以形成同城效應(yīng)。到底哪種因素占上風(fēng),還需要實(shí)證檢驗(yàn)來證明。第四,更好的交通運(yùn)輸條件也許能在一定程度上替代城市規(guī)模的擴(kuò)大;因?yàn)椴煌鞘虚g的交通越便利,越有可能降低人口向大城市集中的必要性。第五,收入差距越大,越有可能吸引人口向收入更高的大城市集中。最后,不同國家的地理位置、自然環(huán)境和人文傳統(tǒng)也有可能對城市規(guī)模產(chǎn)生

35、或正或負(fù)的影響。為了研究這些因素對城市規(guī)模的影響,作者根據(jù)世界銀行提供的世界各國數(shù)據(jù),進(jìn)行橫斷面經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型分析。由于收入水平過低的國家可能在城市化方面缺乏代表性,作者剔除了人均國民收入(GNI低于2500美元(按購買力平價(jià)計(jì)的國家。此外還剔除了數(shù)據(jù)不全的國家,以及人口規(guī)模低于400萬人和國土面積小于2萬平方公里的國家。這是因?yàn)槿丝诤蛧撩娣e過小,都會限制其對城市規(guī)模進(jìn)行自然選擇的空間。大部分?jǐn)?shù)據(jù)的年份為20052007年。年份不一致可能降低分析的準(zhǔn)確性,但由于多數(shù)國家的數(shù)據(jù)在短期內(nèi)變化不大,這一問題并不嚴(yán)重(資料來源:世界銀行:世界發(fā)展報(bào)告2009:重塑世界經(jīng)濟(jì)地理中文版,清華大學(xué)出版社;2

36、008年世界發(fā)展指標(biāo)中文版,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。根據(jù)上面的假設(shè),分別建立線性函數(shù)和非線性二次函數(shù)模型: 其中,因變量m可以稱為“城市集中度”,是指100萬人以上的大城市人口占全國總?cè)丝诘谋壤?y是人均國民總收入(人均GNI,按購買力平價(jià)(PPP美元計(jì)算,代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;u是城市化率,即城市人口占本國總?cè)丝诘谋壤?d是人口密度,即每平方公里國土面積的人口數(shù);r是路網(wǎng)密度,即每百平方公里國土面積的鐵路和公路公里數(shù),其中鐵路按其與公路的平均運(yùn)輸能力之比,以14.7的經(jīng)驗(yàn)系數(shù)折算為等同公路長度;g是各國收入(或消費(fèi)基尼系數(shù),反映收入差距大小;aa是美大(美洲和大洋洲國家虛擬變量(相應(yīng)國家取值為1,其

37、余為0;ns是東北亞國家的虛擬變量;eu是歐洲虛擬變量。不設(shè)虛擬變量的本底樣本為除東北亞以外的亞洲國家和非洲國家。表3是robust回歸結(jié)果。兩個函數(shù)的調(diào)整R平方都達(dá)到0.64左右;但函數(shù)(1(線性函數(shù)大部分變量的估計(jì)值都具有統(tǒng)計(jì)顯著性,而函數(shù)(2(非線性函數(shù)的多數(shù)變量不具有顯著性。通過對各國城市集中度的擬合值和實(shí)際值進(jìn)行對比,發(fā)現(xiàn)線性函數(shù)平均誤差為-2個百分點(diǎn),遠(yuǎn)低于非線性函數(shù)的平均誤差(19個百分點(diǎn),說明前者較好地?cái)M合了實(shí)際情況。因此我們顯然應(yīng)該接受線性函數(shù)的估計(jì)。此外,在初步回歸分析中,基尼系數(shù)雖然得到正的估計(jì)值,但t值過低,不能確定對城市規(guī)模有影響。檢驗(yàn)接受零假設(shè),因此已從模型中剔除。

38、 上述回歸結(jié)果說明,一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(人均GNI和城市化率都對城市規(guī)模有顯著的正影響(兩者統(tǒng)計(jì)顯著性分別達(dá)到1%和5%水平,證明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化率提高,大城市在經(jīng)濟(jì)中的作用會隨之上升,使大城市人口在總?cè)丝谥械谋壤S之顯著增加。這是一個一般趨勢。人口密度也表現(xiàn)出一定的正影響(未達(dá)到顯著水平,但特征檢驗(yàn)拒絕零假設(shè),顯示在人口稠密、因而土地資源緊缺的情況下,人口更有向大城市集中的需要。這種情況符合常識判斷,因?yàn)樵谕恋鼐o缺的情況下更需要節(jié)約土地資源,而大城市人口密度高,有利于土地資源的節(jié)約。相反,交通運(yùn)輸條件(路網(wǎng)密度具有顯著的負(fù)影響,說明良好的交通運(yùn)輸條件可以在一定程度上對城市集中度產(chǎn)生替

39、代作用;不過不能根本改變?nèi)丝谙虼蟪鞘屑械内厔荨４送?包括美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國等在內(nèi)的美洲、大洋洲、和東北亞國家,都顯示出比歐洲和其他亞非國家有更高的城市集中度。在其他條件相同的情況下,它們的大城市人口比例較之作為參照系的其他亞非國家高出10個百分點(diǎn)以上(顯著程度分別達(dá)到1%和5%。相反,歐洲國家的城市集中度相對較低,平均低于參照系約4個百分點(diǎn)。這可能與各國的自然地理環(huán)境以及人文傳統(tǒng)有關(guān),對此還有待進(jìn)一步的深入研究。基于以上回歸得到的影響系數(shù),我們能夠?qū)χ袊磥淼某鞘屑卸冗M(jìn)行預(yù)測。為此需要建立若干假設(shè)條件。首先,假設(shè)2008-2020年期間,中國的人均國民收入(PPP以平均7%

40、的速度增長,從2007年的人均5370美元上升到12941美元。其次,假設(shè)同期城市化率每年提高1個百分點(diǎn),從45%上升到58%。第三,假設(shè)人口以每年0.5%的速度增長,使人口密度從138人/平方公里上升到147人/平方公里。第四,路網(wǎng)密度2020年比2007年提高1倍,達(dá)到99公里/百平方公里。與此相比,1998-2008年這10年期間城市化率每年實(shí)際提高了1.2個百分點(diǎn),人口自然增長率為年均0.63%,路網(wǎng)密度總共提高了1.17倍。而在2021-2030年期間,假設(shè)人均國民收入(PPP以年均6.5%的速度增長,在2030年達(dá)到24292美元;城市化率每年提高0.8個百分點(diǎn),2030年達(dá)到66

41、%;人口以每年0.3%的速度增長,使人口密度升至151人/平方公里;路網(wǎng)密度在2021-2030年期間比2007年再提高1倍,達(dá)到148公里/百平方公里(作為對照,2007年美國的路網(wǎng)密度為107公里/百平方公里,日本為417公里/百平方公里,數(shù)據(jù)均來自世界銀行,2009。基于這些條件,對2020和2030年中國的城市集中度預(yù)測結(jié)果見表4。表中前三列數(shù)字分別為各影響因素的實(shí)際值和估計(jì)值,后三列數(shù)字是各影響因素對城市集中度貢獻(xiàn)的百分點(diǎn),最下面一行是各影響因素的加總,即相應(yīng)年份的城市集中度預(yù)測值。 2007年,中國實(shí)際的城市集中度為20.4%(即全國20.4%的人口居住在100萬人以上規(guī)模的大城市

42、,低于世界平均水平(2005年為24.6%。而表4的預(yù)測值顯示,在當(dāng)前條件下,更加合理的城市集中度約在30%左右,比實(shí)際的集中度高出近10個百分點(diǎn)。世界銀行的一項(xiàng)研究報(bào)告認(rèn)為,有幾個東亞國家(特別是韓國以及拉丁美洲的城市集中度相對于其目前的發(fā)展階段而言過高了;而中國目前則存在著城市規(guī)模過小的問題(印德爾米特吉爾、霍米卡拉斯,2008。關(guān)于后一點(diǎn),王小魯、夏小林1999年的研究和Au and Henderson 2006年的研究都得到了相同的結(jié)論。表3的2007年預(yù)測值與這些研究結(jié)論是一致的。根據(jù)表中的預(yù)測值,中國2020年的城市集中度將達(dá)到34%,到2030年達(dá)到39%。相比于現(xiàn)在的實(shí)際情況,

43、大城市的比例要有大幅度的提高。但盡管如此,仍然遠(yuǎn)低于日本和韓國目前的城市集中度(分別為48%和51%,也低于美國現(xiàn)在的城市集中度(43%。根據(jù)表4的預(yù)測,中國居住在100萬人以上大城市的人口,到2020年應(yīng)達(dá)到4.8億人,比2007年有大幅度增加(2007年實(shí)際值僅為2.7億人。中小城市和小城鎮(zhèn)人口為3.4億人,比2007年的實(shí)際值略有增加。全國大城市人口、中小城市和小城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口三者的比例將為34:24:42。到2030年,大城市要達(dá)到5.65.7億人。大城市人口、中小城市和小城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口三者比例將為39:27:34?？紤]到目前實(shí)際的城市集中度明顯偏低,而調(diào)整需要較長時(shí)間,未來1

44、0年(到2020年不大可能達(dá)到預(yù)測值。這一預(yù)測只是基于國際經(jīng)驗(yàn)反映出一個比較合理的城市集中度,而不說明城市規(guī)模變化的實(shí)際路徑。假定到2020年城市集中度只達(dá)到30%而不是預(yù)測的34%,也意味著100萬人以上的大城市人口要比2007年增加1.31.4億人。這意味著新增加的城市人口將主要集中在大城市(其中也包括農(nóng)村人口進(jìn)入中小城市,而中小城市人口進(jìn)入大城市這種置換。而到2030年,100萬人以上的大城市人口將比2007年增加3億人,大城市數(shù)量可能將比2007年增加150座以上,其中顯然也會包括一部分特大城市和幾個超大城市。同時(shí),估計(jì)也會有幾百個小城鎮(zhèn)發(fā)展成為新的中小城市。屆時(shí),全國城市人口的重心,

45、除了繼續(xù)集中在長三角、珠三角、京津冀(環(huán)渤海這三個東部增長極以外,還有可能新增兩三個以中、西部超大城市為核心的增長極(例如成渝地區(qū)、武漢地區(qū)等。其他各地區(qū),有可能出現(xiàn)一批以特大城市或大城市為中心的次級增長極。四、結(jié)論本文認(rèn)為,我國在改革以前忽視和限制城市發(fā)展的政策阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開始后實(shí)行并延續(xù)到90年代的“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中小城市,積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的政策比以前是一個很大的進(jìn)步,但仍然是不均衡的,導(dǎo)致大城市發(fā)展滯后,城市平均規(guī)模偏小,城市經(jīng)濟(jì)效益偏低。從90年代后期至今的城市化政策基本上體現(xiàn)了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的路徑,使這一時(shí)期的城市化進(jìn)程明顯加快、資源配置效益上升

46、。在這期間,大城市、尤其是特大城市的發(fā)展明顯加速,說明大城市具有更好的規(guī)模收益,反映了市場調(diào)節(jié)下城市聚集效應(yīng)自然導(dǎo)致的結(jié)果。但是,單純強(qiáng)調(diào)發(fā)展大城市也是不夠的。不同規(guī)模的城市之間有協(xié)同效應(yīng)。從城市的區(qū)域布局角度看,一個以特大或超大城市為中心、由幾個100萬人口級別的大城市組成的城市群,是一個更有利于周邊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)。后者的發(fā)展也能夠進(jìn)一步改善城市群的結(jié)構(gòu),減輕中心城市的人口壓力,使中心城市的溢出效應(yīng)得以充分發(fā)揮。此外,對像北京、上海這樣超過1000萬人的超大城市,也需要有一定的手段,防止其過度擴(kuò)張。這首先需要完善公平競爭的市場政策,避免向超大城市傾斜的財(cái)政、金融、資本市場和價(jià)

47、格政策。另一方面,積極促進(jìn)周邊次一級大城市的發(fā)展,是減輕超大城市擴(kuò)張壓力的重要途徑。目前中國面臨的問題仍然是大城市不足,而不是大城市過多。中小城市和小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)中占有重要地位,但它們的發(fā)展不可能代替大城市的發(fā)展。尤其在當(dāng)前條件下,遠(yuǎn)離大城市的小城市和小城鎮(zhèn)由于缺乏聚集效應(yīng),對投資和人口的吸引力不足,能夠創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會有限,往往難以獨(dú)立發(fā)展起來。而且它們的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)系統(tǒng)的人均投資和運(yùn)營成本比大城市更高,人均土地占有量更大,整體經(jīng)濟(jì)效益明顯低于大城市。如果采用行政手段將資源過度配置在小城市和小城鎮(zhèn),可能導(dǎo)致資源的大量浪費(fèi),包括過多占用土地資源,從而延緩城市化進(jìn)程。要想促使小城市和鎮(zhèn)發(fā)展,首先需要有大城市的健康發(fā)展。大城市發(fā)展并不意味著單純擴(kuò)大現(xiàn)有大城市規(guī)模,更主要的是要形成更多的大城市。就動態(tài)過程而言,這需要成百座中小城市進(jìn)一步發(fā)展,加入大城市的行列。但這主要還是個市場選擇的過程，政府只能是幫助有良好成長性的中小城市合理規(guī)劃、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件、加 快發(fā)展， 而不應(yīng)全面鋪開， 動用行政資源去推動現(xiàn)有的幾百座中小城市和成千上萬小城鎮(zhèn)擴(kuò) 張。 在城市規(guī)模合理化