1、城市公共事業(yè)管理,專題二：西方國家城市公共事業(yè)管理改革與發(fā)展,一、西方國家公共事業(yè)管理職能的發(fā)展歷史,1、“守夜人時(shí)期”的西方公共事業(yè)管理 1776年，亞當(dāng)斯密發(fā)表了 國富論一書。受其思想的影 響，當(dāng)時(shí)的西方國家信奉“管得 越少的政府越好”的主張。 斯密認(rèn)為，政府應(yīng)該扮演“守 夜人”的角色，除了基本的國家 安全及個(gè)人安全的保護(hù)之外，政府的社會職能僅 限于創(chuàng)辦和維護(hù)某些私人無力辦或不愿辦的公共 事業(yè)。,“市場”這只“看不見的手”會自動使社會資源實(shí) 現(xiàn)最優(yōu)配置，政府任何超越“守夜人”角色的行為都 將導(dǎo)致市場機(jī)制扭曲，從而帶來更糟糕的結(jié)果。,2、“全面干預(yù)時(shí)期”的西方公共事業(yè)管理 20世紀(jì)20、30

2、年代爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及社會 經(jīng)濟(jì)生活日益復(fù)雜化而出現(xiàn)的一系列新的社會問 題，使人們喪失了對“看不見的手”和“守夜人”政府 理念的信心，并開始關(guān)注市場的缺陷問題。凱恩斯 主義開始受到追捧，人們期望通過政府這只“看得 見的手”來糾正市場的失靈問題。,隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，西方國家的法 律制度、選舉制度、議會制度、文官制度以及地 方自治制度等一系列政治和行政制度的建立和完 善，西方國家政府的財(cái)政和行政能力大大增強(qiáng)， 有實(shí)力也有能力提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。,3、“全面改革時(shí)期”的西方公共事業(yè)管理 20世紀(jì)70年代，西方國家公共事業(yè)管理領(lǐng)域 內(nèi)發(fā)生了革命性的變革。在這一輪改革中，政府 對管理方式

3、進(jìn)行了革新，由中央集權(quán)變成為地方 分權(quán)，由原來的政府壟斷經(jīng)營，變?yōu)榕c私營部門 （包括第三部門）建立戰(zhàn)略性公私合作伙伴關(guān)系。,20世紀(jì)70年代石油危機(jī) 徹底改變了世界一貫的秩 序，西方發(fā)達(dá)國家開始普遍 出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、通貨膨 脹居高不下的“滯漲”現(xiàn)象。 隨著社會生活的日益復(fù)雜 化，公共事業(yè)管理財(cái)政投入 方面的巨大開支，與經(jīng)濟(jì)發(fā) 展停滯帶來的稅收收入的減 少，使西方國家的政府面臨著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。,政府全面干預(yù)市場的主張受到了質(zhì)疑。從理論 上說，政府自身并非完美： （1）受各種主客觀因素，尤其是相關(guān)信息之可 獲得性的影響，政府的決策有時(shí)也會出現(xiàn)失誤； （2）政府工作人員也具有自利性，實(shí)現(xiàn)公共利

4、益很多時(shí)候可能會成為其謀取私利的口號； （3）政府壟斷公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，導(dǎo)致尋 租空間的增大； （4）政府干預(yù)會扭曲市場的自動調(diào)節(jié)效應(yīng)。,二、當(dāng)代西方國家公共事業(yè)的 管理改革,1、民營化 所謂民營化，就是指允許除政府之外的民間力 量進(jìn)入原先由政府壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域。 理論與實(shí)踐 內(nèi)容,a.民營化理論與實(shí)踐的發(fā)展 民營化的理論基礎(chǔ)是由美 國經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓弗里德曼 奠定的。其后，戈登圖洛克、 安東尼唐斯、威廉尼斯卡 寧、彼得德魯克等人進(jìn)一步 完善了這種理論學(xué)說。,在實(shí)踐中，率先進(jìn)行公共事業(yè)管理民營化改革 的是撒切爾夫人。1981年初，撒切爾夫人以39.16 億英鎊的價(jià)格，將英國電信公司出售給私人，

5、拉 開了民營化改革的序幕。,b. 民營化所包含的內(nèi)容 西方國家民營化改革大致可以分為三大類。 私有化 西方國家公共事業(yè)管理的“全面干預(yù)時(shí)期”， 西方國家政府多采用政府壟斷經(jīng)營的方式。私有 化改革意味著開放政府壟斷的領(lǐng)域，如航空、電 信、能源、電力、供水、天然氣、郵政、鐵路、 運(yùn)輸?shù)?，讓私人資本進(jìn)入，且政府原有的相關(guān)資 產(chǎn)通過售賣方式轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)。, 引入競爭機(jī)制 除了開放已具備條件的公共領(lǐng)域外，西方國家 政府對尚不適宜完全私有化經(jīng)營的公共事業(yè)，采 取了引入競爭機(jī)制的方式，以促使其提高運(yùn)營效 率。, 鼓勵(lì)第三部門介入 所謂第三部門就是指介于公共部門和私營部 門之間的，不以營利為目的的社會組織。

6、 20世紀(jì)70年代以來，西方國家公益性非營利 組織發(fā)展迅速。作為第三部門，公益性非營利組 織在彌補(bǔ)市場和政府的不足，維護(hù)社會穩(wěn)定，促 進(jìn)社會發(fā)展和創(chuàng)新方面，具有非常重要的意義。,2、地方分權(quán)化 所謂地方分權(quán)化，就是將公共事業(yè)的管理由 中央集權(quán)變?yōu)閷俚刎?zé)任，使地方政府在公共事業(yè) 管理中發(fā)揮更大的作用。在這一過程中，改革的 主要內(nèi)容是公共事業(yè)管理權(quán)限在中央與地方政府 之間的重新分配。,將事權(quán)下方到地方政府的意義在于：（1）地 方政府可以根據(jù)自身具體情況的特點(diǎn)來進(jìn)行操 作；（2）在不同的地方政府之間會形成競爭，也 相當(dāng)于前面提到的在政府內(nèi)部引入競爭機(jī)制。 地方分權(quán)改革以后，民眾可以通過“用腳投票”

7、的方式來選擇最能滿足其需要的地方，從而迫使 地方政府提供有競爭力的公共服務(wù)。,3、對改革效果的評價(jià) 西方國家從20世紀(jì)70、80年代掀起的公共事 業(yè)管理改革，從本質(zhì)上來講，是在進(jìn)行公共事業(yè) 領(lǐng)域權(quán)限的重新分配，及各種不同組織職能的重 新定位：一方面是在政府與社會之間進(jìn)行分配， 重新確定政府的職能；另一方面，則是在中央政 府與地方政府之間進(jìn)行分配，重新界定中央與地 方政府各自的職能。,這場權(quán)限重新分配、組織職能重新定位的改 革，其背后的邏輯主要是： （1）發(fā)揮專業(yè)分工的優(yōu)勢，讓在具體的服務(wù) 生產(chǎn)方面具有專業(yè)優(yōu)勢的組織從事生產(chǎn)。 （2）利用競爭機(jī)制，包括內(nèi)部競爭和外部競 爭，通過競爭來刺激公共事業(yè)

8、管理效率的提高。,從改革的效果看，對政府而言，改革在緩解國 內(nèi)財(cái)政壓力、公眾信任危機(jī)等方面起到了積極的 作用。一方面，政府通過私有化獲得了資產(chǎn)的回 收，增加了財(cái)政收入。第三部門的介入也在一定 程度上減輕了政府的負(fù)擔(dān)；另一方面，競爭機(jī)制 的引入，促進(jìn)了政府在公共事業(yè)管理領(lǐng)域的效率 的提高，同時(shí)也降低了政府的運(yùn)作成本。,三、當(dāng)代西方國家公共事業(yè)管理 改革的阻力與動力,任何改革的發(fā)生，一方面其背后除了時(shí)代原 因之外，在社會中必然有實(shí)實(shí)在在的推動群體存 在；另一方面，任何改革也都不可能是一帆風(fēng)順 的，在當(dāng)代西方國家公共事業(yè)管理改革的推進(jìn)過 程中，也必然會有反對群體的出現(xiàn)。,1、改革的阻力 當(dāng)代西方國家

9、推行的以民營化分權(quán)為主要內(nèi)容 的公共事業(yè)管理改革，至少面臨著三類群體的反 對。他們是：既得利益受到侵害者；保守主義 者；認(rèn)為改革會帶來不公者。其反對理由見下表 所示。,2、改革的動力 改革朝向民營化和地方分權(quán)化發(fā)展的順利進(jìn) 行，得益于五類群體的支持：現(xiàn)實(shí)主義者、經(jīng)濟(jì) 富足者、自由民主的擁護(hù)者、商業(yè)機(jī)會的追求者、 平民主義者。,3、改革阻力與動力問題的總結(jié) 改革能否成功，從來都是動力和阻力雙方博弈 的結(jié)果。公共事業(yè)管理效率的提高，壟斷領(lǐng)域產(chǎn) 品價(jià)格的下降，公共服務(wù)的可選擇范圍的增加， 促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革的成效使得更多的人成為 改革的既得利益者，進(jìn)一步鞏固了改革支持者的 信心。,四、 西方國家公

10、共事業(yè)管理的 主要領(lǐng)域及實(shí)踐特征,1、當(dāng)代西方國家在公共事業(yè)管理主要領(lǐng)域 的實(shí)踐 西方國家公共事業(yè)管理的主要領(lǐng)域包括教育、 科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、 公共住房與社會保障。盡管這八個(gè)領(lǐng)域是公共事 業(yè)管理的主要領(lǐng)域，但并不意味著每一個(gè)領(lǐng)域都 必然會設(shè)置一個(gè)相應(yīng)的組織作為主管機(jī)構(gòu)。,2、西方國家公共事業(yè)管理的特征 （1）政府在公共事業(yè)管理上的投入比重加大 例如在科技領(lǐng)域，20世紀(jì)80年代西歐國家政 府科研經(jīng)費(fèi)開支，英國年遞增率為21%，法國為 30%，聯(lián)邦德國為34%。,（2）參與主體日益多元化 西方國家公共事業(yè)管理參與主體多元化主要 表現(xiàn)在：一方面，在公共事業(yè)投資上，除中央政 府

11、大量撥款外，各級地方政府、私人企業(yè)、相關(guān) 組織和個(gè)人都不同程度地參與，從而形成多元并 舉的投資格局。 另一方面，在具體管理權(quán)限上，隨著多元投 資格局的出現(xiàn)，各投資主體也都在其相應(yīng)的領(lǐng)域 擁有一定程度的決策權(quán)。 此外，民眾的影響力也逐漸增大。,（3）政府“掌舵”職能的回歸 美國學(xué)者戴維奧斯本和特 德蓋布勒合著的改革政府 一書被奉為經(jīng)典。他們提出的 “政府再造”的十大原則，其中 一條就是“政府的作用應(yīng)該是掌 舵而不是劃槳”。,五、 西方國家公共事業(yè)管理 的模式,1、西方國家公共事業(yè)管理模式的理論依據(jù) （1）對活動與角色的區(qū)分 與西方國家公共事業(yè)管理模式分析最相關(guān) 的，是對生產(chǎn)活動與安排活動的區(qū)分以

12、及在此基 礎(chǔ)上對生產(chǎn)者和安排者的區(qū)分。 生產(chǎn)是指直接從事將原材料轉(zhuǎn)化為所需服務(wù) 的過程；安排則是指決定生產(chǎn)數(shù)量與質(zhì)量的活動。 在界定了生產(chǎn)與安排的含義的基礎(chǔ)上，將物 品或服務(wù)的供給與消費(fèi)過程分為消費(fèi)、付費(fèi)、生 產(chǎn)與安排四類活動，以及與之相關(guān)的四類角色： 消費(fèi)者、成本承擔(dān)者、生產(chǎn)者、安排者。,（2）物品屬性理論的發(fā)展 物品屬性理論認(rèn)為，可以按照排他性和競爭性 對物品進(jìn)行分類。根據(jù)對物品屬性排他性和競爭 性的判斷，可以得到一個(gè)四組分類的結(jié)果：純粹 的私益物品、俱樂部物品、公共池塘資源和純粹 的公益物品。,物品屬性的分類,物品屬性在一定的歷史條件下會發(fā)生改變，從 而影響其生產(chǎn)和消費(fèi)情況。 公路性質(zhì)的

13、變化,（3）政府再造理論 戴維奧斯本和特德蓋布勒關(guān)于“政府再造”的 十大原則是： 掌舵而不是劃槳 授權(quán)而不是服務(wù) 內(nèi)部引入競爭機(jī)制 放松管制，以使命感引導(dǎo)管理者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自由選擇最好的完成使命的方式 結(jié)果導(dǎo)向，按效果而不是投入撥款 顧客導(dǎo)向，滿足顧客而不是官僚政治的需要, 尋求收益而不是浪費(fèi) 預(yù)防而不是治療 從等級制到參與協(xié)作，關(guān)注官僚組織中的一線工作人員 市場導(dǎo)向，盡可能地利用市場機(jī)制,2、基本的公共事業(yè)管理模式 當(dāng)代西方國家目前實(shí)踐中的公共事業(yè)管理基本 模式主要有十種。,3、基本模式的選擇 上述十種基本模式應(yīng)當(dāng)如何選擇呢？ 根據(jù)活動區(qū)分、物品屬性理論與政府再造原則 等理論基礎(chǔ)，可

14、做如下回答。 第一，政府應(yīng)在一切可能條件下，避免政府壟 斷，即使是在只能由政府提供服務(wù)的情況下，也 盡量以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、專業(yè)分工優(yōu)勢以及引入競 爭機(jī)制為首要考慮，選擇政府間協(xié)議模式； 第二，在結(jié)合現(xiàn)實(shí)條件分析物品的復(fù)雜屬性的,基礎(chǔ)上，最大可能地引入自由市場、志愿服務(wù)及 自我服務(wù)模式。 第三，在純粹公益物品及公共池塘資源物品的 供給上，選擇政府服務(wù)或合同承包或補(bǔ)助或憑單 制的方式，具有很強(qiáng)的自然壟斷地位的物品，則 采用政府出售或政府特許經(jīng)營的模式。 第四，通過合同承包的方式將政府在公共事業(yè) 管理領(lǐng)域需要的事務(wù)性服務(wù)外包給私人組織或第 三部門，以充分利用市場機(jī)制和專業(yè)人士的優(yōu)勢。,4、基本模式在公共事業(yè)管理領(lǐng)域中的運(yùn)用 在西方國家的實(shí)踐中，上述十種基本模式常 常被綜合運(yùn)用?？偟膩碚f有兩種方式。 （1）多樣化安排 在特定轄區(qū)中利用多種模式提供某一特定公 共事業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)。 （2）混合式安排 多個(gè)模式被運(yùn)用于某一項(xiàng)制度安排之中。以 交通為