1、1,第十六章 公債,公債的含義是什么? 采用公債作為籌資方式，是否 符合效率的要求? 如何看持公債所產(chǎn)生的負擔?,2,第一節(jié) 公債概述,一、公債及主要類型 二、公債的運作過程 三、公債的經(jīng)濟效應(yīng)和政策功能 四、公債的期限結(jié)構(gòu)及持有人結(jié)構(gòu) 五、公債理論所要分析的問題,3,一、公債及其類型,（一）公債的概念： 公共債務(wù): 是政府為解決正常財政收入的不足，或?qū)嵤┨囟ǖ慕?jīng)濟調(diào)控政策，以信用形式籌集資金而形成的債務(wù)，它反映著以國家為主體的一種分配關(guān)系。 公債包括國債和地方債。 國債是由中央政府發(fā)行的，其所籌集資金由中央政府支配使用并負責償還。 地方債是由地方政府發(fā)行的，其所籌集資金由地方政府支配使用并負

2、責償還。,4,公債是一種信用性質(zhì)的財政收入，體現(xiàn)著有借有還的信用原則。 公債屬于國家信用或政府信用，與其它信用活動不同。 根據(jù)信用主體的不同，可劃分為：民間信用（個人信用）、商業(yè)信用或企業(yè)信用、銀行信用和國家信用 。 國債是國家信用的重要而非唯一形式。 國家信用的表現(xiàn)形式既包括國家銀行信用（如法定貨幣的發(fā)行），又包括國家財政信用。 國家財政信用包括財政籌資信用（如發(fā)行國債）和財政投資信用（如財政性投融資）兩種形式。,5,公債的特點: 有償性-如期償還，并向認購者支付利息 自愿性-國債的發(fā)行或認購建立在認購者自愿承購的基礎(chǔ)上。 靈活性-國債發(fā)行與否及發(fā)行多少，一般完全由政府根據(jù)有關(guān)因素靈活確定，

3、不能通過法律形式預(yù)先規(guī)定。,6,產(chǎn)生的條件： 一是公共收入不抵公共支出 二是社會上存在著可供借貸的閑置資本 產(chǎn)生的時間： 封建社會末期,7,（二）公債的類型：,(1)按債權(quán)人分類：國內(nèi)公債(內(nèi)債)和國外公債(外債) (2)按發(fā)行主體分類：政府部門公債和公共企業(yè)部門公債 (3)按經(jīng)濟用途分類：生產(chǎn)性公債和非生產(chǎn)性公債 (4)按利率分類：固定利率公債和浮動利率公債 (5)其他分類： 按償還期限分類，長期、短期，定期和不定期公債； 按流動性分類，上市公債和非上市公債； 按擔保條件分類，擔保公債和無擔保公債； 按舉債形式分類，可分為契約借款和公債券； 按應(yīng)募條件分類，強制公債和自由公債等。,8,憑證式

4、國債：是指國家采取不印刷實物券，而用填制“國庫券收款憑證”的方式發(fā)行的國債。憑證式國債其票面形式類似于銀行定期存單，利率通常比同期銀行存款利率高，具有類似儲蓄、又優(yōu)于儲蓄的特點，通常被稱為“儲蓄式國債”。憑證式國債通過各銀行儲蓄網(wǎng)點和財政部門國債服務(wù)部面向社會發(fā)行，可以記名、可以掛失，但不能上市流通。 記帳式國債：又稱無紙化國債，它是指將投資者持有的國債登記于證券帳戶中，投資者僅取得收據(jù)或?qū)我宰C實其所有權(quán)的一種國債。 記帳式國債的券面特點是國債無紙化、投資者購買時并沒有得到紙券或憑證，而是在其債券帳戶上記上一筆。 記帳式國債可以記名、掛失，以無券形式發(fā)行可以防止證券的遺失、被竊與偽造，安全

5、性好； 可上市轉(zhuǎn)讓，流通性好。,9,二、公債的運作過程,公債的運作過程以發(fā)行為起點，以還本付息為終點，中間涉及到公債的使用和流通，包括三部分內(nèi)容。 公債的發(fā)行條件 公債的發(fā)行方式 公債的償還,10,（一）公債的發(fā)行條件,公債的發(fā)行條件主要包括以下四個方面： 1、公債的發(fā)行價格 通常分為三種： 平價發(fā)行-公債的發(fā)行價格與公債票面額相同 折價發(fā)行-公債的發(fā)行價格低于債券面額 溢價發(fā)行-公債的發(fā)行價格高于公債票面額 2、公債的利率 決定公債利率的因素主要： 市場利率的高低 政府的信用 社會資金的供給量,11,3、公債的發(fā)行數(shù)額（規(guī)模） 發(fā)行規(guī)模主要受下列因素限制： 生產(chǎn)力發(fā)展水平 公債的用途和公共部

6、門使用資金的效率 私人部門的資金需求 4、公債的還本及付息期限 公債的還本期限主要考慮： 舉債者對資金時間的要求 債務(wù)的成本,12,（二）公債的發(fā)行方式,主要有兩種主要的發(fā)行方式 政府直銷方式（公募法） 政府向社會公眾募集公債（直接公募、間接公募） 可以廣泛吸收社會閑置資金，但募集時間長。 金融機構(gòu)承銷方式（包銷法） 發(fā)行成本低、發(fā)行迅速、使公債收入及時入庫和使用，但若不能全部發(fā)行出去會導(dǎo)致貨幣供給增加，出現(xiàn)信用膨脹。,13,（三）公債的償還,1公信的償還方式 直接償還法 ：債務(wù)人直接向公債持有人兌付本金和利息 市場購銷法 ：政府在市場上適時購進公債（逐步清償） 調(diào)換償還法 ：以新債換舊債 2

7、償債資金的來源渠道 增加稅收 :利用稅收收入償還債務(wù) 發(fā)行貨幣 ：靠財政發(fā)行貨幣償還債務(wù) 動用歷年結(jié)余：利用往年的財政節(jié)余償還債務(wù) 借新債還舊債 ：靠發(fā)行新的公債籌資償還債務(wù),14,三、公債的經(jīng)濟效應(yīng)和政策功能,（一）公債的經(jīng)濟效應(yīng) 1. 刺激需求效應(yīng) -公債的貨幣擴張效應(yīng) -拉動投資需求的效應(yīng) -公債投資會刺激消費需求效應(yīng) 2. 收入分配效應(yīng) -改變當代人之間的收入分配關(guān)系 -會產(chǎn)生代際之間的收入分配關(guān)系,15,（二） 公債的政策功能 1. 彌補財政赤字 當國家財政一時支出大于收入、遇有臨時急需時，發(fā)行公債比較簡捷，可濟急需。 2. 籌集建設(shè)資金 一些投資大、建設(shè)周期長、見效慢的項目，如能源

8、、交通等重點建設(shè)，往往需要政府積極介入。 3. 調(diào)節(jié)經(jīng)濟 （1）調(diào)節(jié)積累與消費，促進兩者比例關(guān)系合理化。（2）調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。（3）調(diào)節(jié)金融市場、維持經(jīng)濟穩(wěn)定。公債是一種金融資產(chǎn)、一種有價證券，公債市場可以成為間接調(diào)節(jié)金融市場的政策工具。（4）調(diào)節(jié)社會總需求，促進社會總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡。,16,四、公債的結(jié)構(gòu),一個國家各種性質(zhì)債務(wù)的互相搭配，以及 債務(wù)收入來源和發(fā)行期限的有機結(jié)合。如： 期限結(jié)構(gòu) 持有人結(jié)構(gòu) 應(yīng)債主體結(jié)構(gòu) 應(yīng)債資金來源結(jié)構(gòu) 利率結(jié)構(gòu) 市場結(jié)構(gòu),17,（一）公債的期限結(jié)構(gòu),政府公債的期限結(jié)構(gòu)是指短期、中期和長期公債在公債總額中所占的比重。公債的期限

9、結(jié)構(gòu)對政府財政、金融市場以及宏觀經(jīng)濟有重要影響。 期限結(jié)構(gòu)的形成受很多因素制約：國民儲蓄結(jié)構(gòu)、居民消費結(jié)構(gòu)、金融體系的完善程度（包括二級市場的流通性）、持有人結(jié)構(gòu)、政府的資金需求結(jié)構(gòu)等。 從理論上講，合理的公債應(yīng)當是長短中期結(jié)合、品種豐富、形成系列。,18,（二）公債的持有人結(jié)構(gòu),公債持有人結(jié)構(gòu)是指各種不同類型的公債持有人所持有的公債在公債總額中所占的比重，也就是投資人結(jié)構(gòu)。 公債的主要投資者可以分為個人、各種信托基金、銀行、金融機構(gòu)和外國投資人。 政府債券的持有人結(jié)構(gòu)應(yīng)當與資金流量及金融資產(chǎn)的分布相適應(yīng)。,19,四、公債理論所要分析的問題, 公債對資源配置的影響 公債對收入分配的影響 公債的

10、宏觀經(jīng)濟影響,20,（一）公債對資源配置的影響,（1）公債使資源的使用和支配權(quán)從私人部門轉(zhuǎn)向公共部門，公私兩大部門的比例因此而發(fā)生變化； （2）公債在政府部門的使用會使公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品以及公共產(chǎn)品內(nèi)部的比例結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。 需要分析的問題是： 這種變化是否促進了效率？ 公債在什么條件下才能夠促進效率？,21,（二）公債對收入分配的影響,相對于其他籌資方式來說，采用公債的方式籌集資金可能會使一部分人受益，另一部分人受損。 需要分析的問題是： 公債使哪些人受益，哪些人受損?,22,（三）公債的宏觀經(jīng)濟影響：,從宏觀上來看需要考慮的是公債對總需求與總供給所產(chǎn)生的影響。 主要分析的是： 公債對總需求以

11、及通過總需求對總產(chǎn)出水平和總物價水平的影響。,23,第二節(jié) 公債與資源配置,一、公債與稅收的區(qū)別 二、政府部門債務(wù)實現(xiàn)效率的機制 三、公共企業(yè)部門債務(wù)實現(xiàn)效率的機制,24,一、公債與稅收的區(qū)別,用稅收籌資方式為社會提供公共產(chǎn)品其受益者與成本負擔者一般來說是一致的。 用公債籌資方式為社會提供公共產(chǎn)品其受益者與成本負擔者往往不一致。,25,從整個社會來說，稅收的多少直接關(guān)系到公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，社會成員若希望能享受更多更好的公共產(chǎn)品，就要繳納更多的稅，這就意味著要減少自已的可支配收入，從而減少私人產(chǎn)品的消費。因此，社會必須進行成本效益分析。社會必須將公共產(chǎn)品增加的效益與個人收入減少的損失加以權(quán)衡

12、比較。若公共產(chǎn)品的邊際效用大于私人產(chǎn)品的邊際效用，社會就會擴大公共產(chǎn)品的提供，讓更多的資金通過稅收方式流入政府，一直達到邊際效用與邊際成本相等為止。 在這里，稅收起到了一種價格機制的作用。稅收籌資方式為社會的選擇提供了一種成本效益比較的權(quán)衡體制，這有助于使社會決策受到資源配置效率的約束。,稅收籌資分析：,26,公債籌資把公共產(chǎn)品的受益和成本分擔分成了兩個時期，使受益者與成本負擔者變得不一致?，F(xiàn)在的社會成員享用了公共產(chǎn)品，卻不承擔其成本；而未來的社會成員承擔成本，卻不享受其利益。公債的期限越長，其不一致性就越明顯。 假如今年借債明年償還，收益人與成本負擔人之間的區(qū)別不大；如果今年借債，五十年后再

13、償還，則收益人與成本負擔人就會不一致，本代人受益，而后代人負擔成本。這種受益人與成本負擔人的不一致會影響公共產(chǎn)品的有效配置。社會在享受公共產(chǎn)品時無法與它的成本相權(quán)衡，有可能使公共產(chǎn)品的提供規(guī)模呈現(xiàn)過分擴張的趨勢。,公債籌資分析：,27,二、政府部門債務(wù)實現(xiàn)效率的機制,政府部門經(jīng)常性支出的籌資方式 政府部門資本性支出的籌資方式,28,（一）政府部門經(jīng)常性支出的籌資方式,經(jīng)常性支出政府部門支出中直接形成社會當前消費利益的支出。 如果以公債籌資來承擔經(jīng)常性支出，就意味著讓現(xiàn)在的人無償享受公共產(chǎn)品的利益，而讓以后的人來承擔公債償還的責任。容易形成支出過度的傾向，偏離資源配置的效率目標。 如果采用稅收籌

14、資承擔經(jīng)常性支出，當前人享受支出利益同時也為此付出了代價，可以形成成本與收益的權(quán)衡機制。為了使公共產(chǎn)品的配置接近效率狀態(tài)，政府部門的經(jīng)常性支出原則上應(yīng)用稅收方式籌資。,29,（二）政府部門資本性支出的籌資方式,資本性支出所產(chǎn)生的利益不僅在本期發(fā)揮作用，同時還在以后較長的一段時期內(nèi)產(chǎn)生效益的支出。 用稅收來承擔全部資本性支出，相當?shù)扔谧尙F(xiàn)在的人承擔它的全部成本，而讓以后的人無償享受它帶來的好處。從資源配置的角度來說，它會使公共產(chǎn)品的提供水平低于效率所要求的水平。 資本性支出中應(yīng)由本期承擔的部分原則上應(yīng)通過稅收方式來籌資，如果用公債來墊付這一部分成本，實際上就是將本期的成本推給未來，這樣會造成公共

15、產(chǎn)品的受益人與成本承擔人不一致，效率的權(quán)衡機制將受到損害。,30,三、公共企業(yè)部門債務(wù)實現(xiàn)效率的機制,公共企業(yè)部門的收入來源 公共企業(yè)部門的公共撥款 公共企業(yè)部門債務(wù)的效率界限,31,（一）公共企業(yè)部門的收入來源,公共企業(yè)部門有三種收入來源： 1. 價格或使用費公共企業(yè)部門取得收入的主要方式。如果生產(chǎn)符合效率，它所取得的銷售收入應(yīng)能補償其生產(chǎn)成本，并取得正常利潤。 2. 發(fā)行企業(yè)債券或向銀行貸款公共企業(yè)部門的重要籌資渠道，可促使企業(yè)提高資金使用效益。 3. 政府撥款政府部門將取得的稅收收入通過撥款轉(zhuǎn)移到公共企業(yè)部門。,32,（二）公共企業(yè)部門的公共撥款,用稅收收入補貼公共企業(yè)部門或作為擴大生產(chǎn)

16、的追加投資，會導(dǎo)致生產(chǎn)的無效率。具體的理由如下： 1. 銷售收入能夠補償產(chǎn)品成本是判斷效率的基本標準。說明社會從這產(chǎn)品中得到的好處不小于為生產(chǎn)這一產(chǎn)品所付出的代價。用稅收收入去彌補虧損，則掩蓋了企業(yè)生產(chǎn)的無效率，并且使這種無效率狀態(tài)依靠補貼持續(xù)下去。 2.用稅收為公共企業(yè)追加資金缺乏有效的成本約束。意味著公共企業(yè)可以無成本地獲取資金，企業(yè)會不關(guān)心資金的使用效率，只關(guān)心自己可以得到多少撥款。 3.用稅收為公共企業(yè)籌資影響社會生產(chǎn)方式的選擇。意味著稅收對不同所有制企業(yè)的非中性。由于企業(yè)之間的實際稅負不一致，企業(yè)選擇經(jīng)營組織形式會受到稅收政策導(dǎo)向的左右，而不是根據(jù)經(jīng)營管理的需要，這將影響社會對不同生

17、產(chǎn)方式的選擇。,33,（三）公共企業(yè)部門債務(wù)的效率界限,當公共企業(yè)部門短期周轉(zhuǎn)資金和長期投資資金不足時，應(yīng)當通過借債來進行融資。 借債融資能反映投資的機會成本的市場利率,為鑒別公共企業(yè)部門債務(wù)的合理界限提供了一個標準。 要使公共企業(yè)的債務(wù)規(guī)模符合效率準則,必需建立一個完善的金融市場環(huán)境，公共企業(yè)必須獨立承擔償債責任。,34,結(jié)論： 資本性支出中應(yīng)由本期承擔的部分原則上應(yīng)通過稅收方式來籌資，而如果用公債的方式來墊付這一部分成本，實際上就是將本期的成本推給未來，這樣會造成公共產(chǎn)品的受益人與成本承擔人就不一致，效率的權(quán)衡機制將受到損害。,35,第三節(jié) 公債與收入分配,一、公債負擔 二、公債的代際負擔

18、,36,一、公債負擔,對于社會而言，公債過程是否構(gòu)成負擔取決于如何使用公債資金。如果這筆資金用于投資，并且取得較好的經(jīng)濟效益，足以還本付息并有盈余，這時公債非但沒有造成負擔，而且還改善了社會的福利。只有當借債的代價大于它所帶來的效益時，才認為公債產(chǎn)生了負擔。 這里所說的公債負擔，不僅僅是指公債給整個社會帶來的負擔，而且還從收入分配的角度相對于稅收而言，公債籌資對不同社會群體所產(chǎn)生的影響，特別是不同年齡層次的社會群體會產(chǎn)生代際負擔。,37,二、公債的代際負擔,公債的用途不同，對收入分配的影響也不同。 （一）公債用于消費性支出 1.如果政府部門將公債用于本期的消費性支出，而本期稅收不承擔償還這筆債

19、務(wù)的責任，那么，公債過程將未來人的利益轉(zhuǎn)移給現(xiàn)在人。 2.從未來社會的整體看，還本付息只是其中的一些人繳納稅款，政府再將這些款項支付給公債持有者，這是一個社會內(nèi)部的利益轉(zhuǎn)移，還本付息本身并不給未來社會的整體造成負擔。 3.未來一代的真正負擔在于公債使得未來人失去了一項可以不斷創(chuàng)造出收入的資產(chǎn)。,38,（二）公債用于投資性支出,1.公債用于公共部門的投資性支出是否會造成代際負擔取決于公共部門與私人部門之間投資收益率的比較。 2.如果公債所支持的公共企部門的投資收益率高于它所擠出的私人企業(yè)部門的投資收益率，則公債不僅不會給后代造成負擔，反而會提高未來社會的福利。 3.如果公債所支持的投資項目的收益

20、率低于它所排擠的私人部門的投資收益率，未來社會可繼承的資產(chǎn)價值小于將這筆資金用于私人部門投資。這時，公債就給后代造成了負擔。,39,第四節(jié) 政府與國家的公債負擔,一、公債的政府負擔 二、公債的國家負擔,40,一、公債的政府負擔內(nèi)債負擔,政府有責任償還公債，公債的償還責任構(gòu)成了政府財政上的負擔。通常用下述指標來考察政府的公債負擔。 1.公債的負擔率，即公債余額占GDP的比率。國際上一般認為債務(wù)負擔率不應(yīng)超過45。 2.債務(wù)依存度，即債務(wù)發(fā)行額占當年財政支出或中央財政支出的比重。通行的標準是認為財政債務(wù)依存度一般不超過25%。 3.償債率，即公債當年還本付息額占當年財政收入的比重。,41,二、公債

21、的國家負擔外債負擔,政府外債是以一國主權(quán)為信用基礎(chǔ)的債務(wù)。 外債在發(fā)行及償還期間都會對一國的經(jīng)濟產(chǎn)生影響。發(fā)行期間會增加一國可控的資源；償還時又意味著資源流出。 外債主要可以通過以下三個具體指標來衡量： (1)外債負擔率，即當年外債余額占當年GDP的比重。 (2)債務(wù)率，即當年外債余額占當年貿(mào)易和非貿(mào)易外匯收入的比重，這一指標國際公認的安全警戒線為100%。 (3)外債償債率，即到期債務(wù)還本付息額占當年貿(mào)易和非貿(mào)易外匯收入的比重，這一指標國際公認的安全警戒線為25%。,42,第五節(jié) 我國公債的基本狀況,一、外債狀況 二、預(yù)算內(nèi)公債狀況,43,截至2006年底，我國外債余額折合3229.9億美元

22、。 我國外債的突出特點是：外債流量成倍增加，外債總規(guī)模增長迅速，短期外債占比繼續(xù)攀升。 國家外匯管理局公布，截至2007年3月末，中國外債余額為3315.62億美元，其中短期外債（剩余期限）余額為1906.33億美元，短期外債占外債余額的57.50%，比重仍大大高于25%的國際警戒標準。,一、外債狀況,國家外債余額 （億美元）,資料來源：國家外匯管理局,44,二、預(yù)算內(nèi)公債狀況,（一）我國公債的發(fā)展歷程（改革開放以前） 第一階段，為支援人民解放戰(zhàn)爭，迅速統(tǒng)一全國，以利安定民生，走上恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟的軌道，決定于一九五零年度發(fā)行人民勝利折實公債二億分。 每分以上海、天津、漢口、西安、廣州、重慶六大

23、城市之大米六斤、面粉一斤半、白細布四尺、煤炭十六斤之平均批發(fā)價的總和計算。 第二階段，為了籌集經(jīng)濟建設(shè)資金從年到 年先后次發(fā)行經(jīng)濟建設(shè)公債，并于年底全部還完。 年國家經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行總額為舊人民幣萬億元， 年的數(shù)額同4年相同， 年發(fā)行國家經(jīng)濟公債為新人民幣億元， 年的數(shù)額同年相同， 年發(fā)行國家經(jīng)濟建設(shè)公債為人民幣.億元。,45,我國公債的發(fā)展歷程（改革開放以來） 第一個階段為19801985年，為經(jīng)濟改革初期。這一階段公債發(fā)行額占同期財政收入的比重不大，年發(fā)行額都在40億元60億元之間。 第二個階段為19861993年，為改革全面深入時期。這一階段公債規(guī)模迅速擴大，非加權(quán)年平均增長速度為314

24、8%，比上一階段增加1236個百分點。 第三個階段為19941997年。除了財政赤字增加、經(jīng)濟建設(shè)需要外，發(fā)行規(guī)模不斷擴大，遠高于同期財政收入和GDP的年均增長速度。 第四個階段為1998年至今。進入1998年，為了拉動內(nèi)需，中央政府采取了擴大國債發(fā)行、增加財政投資的積極財政政策，導(dǎo)致國債年發(fā)行額連創(chuàng)新高，至2002年已突破5000億元。,46,(二) 公債負擔率考察,國債負擔率是指國債的累計余額與當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率。它是從國民經(jīng)濟的總體上來考察國債的數(shù)量界限,綜合地、全面地反映了一國的舉債能力,揭示了一國國債負擔情況。國際上一般認為國債負擔率不應(yīng)超過45%。 從上面的數(shù)字我們可以看到我國國債負擔率增長較快，2002年國債負擔率是1994年的3.86倍，1994年到2002年間國債負擔率平均年增長率約為18%，大大超過了財政收入的增長率和國民生產(chǎn)總值的增長率。如果長此以往，我國財政將會不堪重負，不利于經(jīng)濟的發(fā)展。,19932002年公債負擔率情況,47,（三）債務(wù)依存度考察,19932001年債務(wù)依存度（）情