1、第三章 政府預(yù)算的編制和審批,一、政府預(yù)算的準(zhǔn)備過程 1分析報(bào)告年度政府預(yù)算執(zhí)行情況 2分析各種因素對下一年度的影響 3擬訂下一年度預(yù)算收支指標(biāo) 4頒發(fā)編制預(yù)算的指示和規(guī)定 5修訂預(yù)算收支科目和預(yù)算表格,二、部門預(yù)算的編制,1.部門預(yù)算的內(nèi)容(P133_141) 收入預(yù)算： （1）一般收入預(yù)算（P133） 財(cái)政撥款 預(yù)算外資金 其他收入（事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入） （2）政府性基金收入預(yù)算（P134),支出預(yù)算： （1）基本支出預(yù)算（P136） 保障行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生的支出。 人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi) （2）項(xiàng)目支出預(yù)算(P138-139） 完成特定的工作任務(wù)發(fā)生的支出。 上級確定的項(xiàng)目、經(jīng)

2、常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目、跨年度項(xiàng)目、其他項(xiàng)目,部門預(yù)算收支結(jié)構(gòu)圖,2. 部門預(yù)算的編制程序（P131_132) “兩上兩下” （1）部門編報(bào)預(yù)算建議數(shù) （2）財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù) （3）部門上報(bào)預(yù)算 （4）財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算,三、各級政府總預(yù)算的編制,（一）各級政府總預(yù)算編制的形式 1按編制方法劃分：基數(shù)預(yù)算和零基預(yù)算（參見PPT第二章P26-27,教材P112113） 2. 按編制結(jié)構(gòu)劃分：單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算 （教材P111112） 形式不同: 預(yù)算范圍不同： 功能不同：,（1）編制復(fù)式預(yù)算的原因 政府職能擴(kuò)展 預(yù)算范圍擴(kuò)大 預(yù)算功能擴(kuò)大 編出更細(xì)預(yù)算 （2）進(jìn)入八十年代以來，一些發(fā)達(dá)國家相繼放

3、棄復(fù)式預(yù)算,（3）中國19921996年的復(fù)式預(yù)算改革 經(jīng)常性預(yù)算 建設(shè)性預(yù)算 經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余轉(zhuǎn)入建設(shè)性預(yù)算收入 經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余占建設(shè)性預(yù)算收入的比重（%） 問題：,1995年預(yù)算法： 第二十六條中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。 復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國務(wù)院規(guī)定。 預(yù)算法實(shí)施細(xì)則規(guī)定： 復(fù)式預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算、其他預(yù)算。,（4）中國19972006年 一般預(yù)算 基金預(yù)算 債務(wù)收支預(yù)算 （5) 中國2007年開始至今 公共財(cái)政預(yù)算 政府性基金預(yù)算 國有資本經(jīng)營預(yù)算 社會保障預(yù)算,3. 按預(yù)算編制導(dǎo)向劃分：投入預(yù)算與績效預(yù)算（P113114)

4、 線性預(yù)算（Line-item budgeting）： 傳統(tǒng)的預(yù)算形式，也稱投入預(yù)算。 強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照預(yù)算既定的方向使用資金，禁止資金在不同預(yù)算項(xiàng)目間轉(zhuǎn)移。 注重對預(yù)算資金使用方向（投入）的控制。 績效預(yù)算或項(xiàng)目預(yù)算（Performance Budgeting, Program Budgeting)：閱讀P232258 注重對預(yù)算結(jié)果的考慮，強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出的關(guān)系（結(jié)果導(dǎo)向）。 強(qiáng)調(diào)提高支出效率,（二）各級政府總預(yù)算編制的內(nèi)容,1中央預(yù)算的編制內(nèi)容 （1）當(dāng)年本級預(yù)算收入和支出 分稅制所規(guī)定的中央收支 （2）上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出 （3）返還或者補(bǔ)助地方支出 （4）地方上解收入,2地方各

5、級政府預(yù)算的編制內(nèi)容 （1）當(dāng)年本級預(yù)算收支 （2）上一年度結(jié)余用于本年度安排的支出 （3）上級返還或者補(bǔ)助收入 （4）返還或者補(bǔ)助下級支出 （5）上解上級支出 （6）下級上解收入 3各級政府總預(yù)算的匯編 匯總過程中，應(yīng)注意上下級預(yù)算之間的轉(zhuǎn)移收支，避免重復(fù)計(jì)算。,4預(yù)算說明書的編寫,分析上年預(yù)算預(yù)計(jì)完成情況，說明超收或短收、超支或結(jié)余的原因； 說明本年預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和預(yù)算編制的主要依據(jù)； 說明預(yù)算收支安排情況：總收支以及主要預(yù)算收支的安排情況、預(yù)算收支的平衡情況； 說明預(yù)算收支增減變化的原因； 說明從哪些方面采取措施完成計(jì)劃年度預(yù)算任務(wù)； 說明預(yù)算編制過程中的問題。,（三）中國預(yù)算編制中

6、存在的主要問題,1. 預(yù)算內(nèi)容不完整 預(yù)算應(yīng)全面反映政府活動的范圍和方向。 “政府的一切收支應(yīng)該全部納入預(yù)算” （參見第一章 PPT 20-25頁）,2012年預(yù)算法修正草案 第四條 預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立，同時(shí)保持各類預(yù)算間互相銜接。 第五條 預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。 第二十五條 政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的收支范圍，按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。 （參見第一章PPT 42-47頁,2. 預(yù)算信息不具體,部門預(yù)算的信息

7、，必須反映每項(xiàng)資金的具體細(xì)節(jié)。 離開了對預(yù)算細(xì)節(jié)的了解，就失去了對支出合理與否的判斷能力。 1995預(yù)算法對于預(yù)算信息提供到什么程度，未作規(guī)定。 2012修正草案新增了如下條款：“報(bào)送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級公共預(yù)算一般收支至少編列到款，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)。 ”。 參見第一章PPT 26-31頁,問題： 第一，沒有明確條款中所說的“款”和“項(xiàng)”究竟是何種分類。 是按經(jīng)濟(jì)分類編制到“款”、“項(xiàng)” ？ 還是按功能分類編制到“款”、“項(xiàng)”？ 或是兩種分類都要編制的“款”、“項(xiàng)”？ 條款中沒有明確。,第二，“編列到項(xiàng)”的只是“重點(diǎn)支出”，這意味著大部分支出只需編制到“款”。

8、 什么是“重點(diǎn)支出” ？ 條文中沒有規(guī)定，不具有法律約束性，是否屬于“重點(diǎn)支出”，由行政部門決定。,第三，編制到“款”和“項(xiàng)”是否能保證人大進(jìn)行有效審批 ？ 以教育支出為例： （參見教材P59）,“教育類” 下設(shè)：教育管理事務(wù)、普通教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育、留學(xué)教育、特殊教育等11個(gè)“款”。 在“款”這個(gè)層面上，審批者只能了解教育支出的框架性信息。 規(guī)定預(yù)算編制到“項(xiàng)”，意味著審批者無權(quán)審查每一“項(xiàng)”所包含的具體內(nèi)容。,2012修正草案 “報(bào)送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級公共預(yù)算一般收支至少編列到款，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)。 ”的規(guī)定，不能保證人大有效地行使預(yù)

9、算審批權(quán)，而且還用法律的形式限制了人大的審批權(quán)。 根據(jù)這一規(guī)定，人大不僅不可能在預(yù)算審查過程中將各種不必要、不合理的支出（例如政績工程、形象工程和奢侈浪費(fèi)的“三公消費(fèi)”）識別出來，而且也無權(quán)削減或者取消這類支出。,為此，預(yù)算法的相關(guān)條款應(yīng)做如下規(guī)定： 各級政府編制和提交各級人民代表大會審批的預(yù)算草案，包括本級政府預(yù)算、本級政府所屬的部門預(yù)算和單位預(yù)算，收入編制到目，支出按功能分類編制到目，按經(jīng)濟(jì)分類編制到款，項(xiàng)目支出必須按項(xiàng)目分列并編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算。,四、政府預(yù)算的審查和批準(zhǔn),1政府預(yù)算的審批機(jī)構(gòu) 國家立法機(jī)構(gòu)： 議會制：一院制和兩院制 人民代表大會制,2代議制下 以議會為主體的預(yù)算審批,（1）議

10、會制在審批監(jiān)督預(yù)算方面的優(yōu)點(diǎn) A體現(xiàn)公眾的意愿 西方國家一般通過兩條途徑來保證議會的工作體現(xiàn)選民的意愿： 議員與選民的日常聯(lián)系 保證議會工作的信息公開 B專門的職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算的審批監(jiān)督,（2）議會對預(yù)算的監(jiān)督存在著內(nèi)在的悖論,A議員有自身的利益 B議員為了爭取再度當(dāng)選，把注意 力更多地投放在回應(yīng)選民的要求和投訴上。,五、政府預(yù)算編制和審批的案例對比,（一）美國編制、審批政府預(yù)算的程序 1. 聯(lián)邦預(yù)算管理部門及其職權(quán) 聯(lián)邦預(yù)算管理部門： 行政部門 立法部門,行政部門： 總統(tǒng)：向國會提交 國家經(jīng)濟(jì)委員會：由財(cái)政部、美國經(jīng)濟(jì)顧問委員會、總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室首腦構(gòu)成 總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室：編制和執(zhí)行預(yù)算

11、 聯(lián)邦政府各部委：提交本部門預(yù)算，申請撥款并分配給本部門各單位,立法部門： 國會預(yù)算委員會：提交預(yù)算；協(xié)調(diào)國會內(nèi)部各委員會分工 國會撥款委員會：審查聯(lián)邦法定預(yù)算項(xiàng)目；制定資金撥付方面的法令規(guī)則 國會批準(zhǔn)委員會：制定非法定預(yù)算項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和支出項(xiàng)目；監(jiān)督各部門預(yù)算執(zhí)行 國會收入委員會：制訂聯(lián)邦稅法 國會預(yù)算辦公室：向國會提供獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和預(yù)算分析報(bào)告；制訂中期預(yù)算收支計(jì)劃 會計(jì)總監(jiān)辦公室：審計(jì)預(yù)算執(zhí)行,2. 編制、審批聯(lián)邦預(yù)算的過程,預(yù)算年度：10月1日次年9月30日 一般提前18個(gè)月編制 前一年三月，國家經(jīng)濟(jì)委員會和總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室向總統(tǒng)提交預(yù)算預(yù)測和預(yù)算指導(dǎo)方針，總統(tǒng)審查后下達(dá)各部

12、門； 夏，政府各部門編制本部門預(yù)算； 秋，政府各部門將編制的本部門預(yù)算建議提交總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室，由它審查匯總，形成聯(lián)邦預(yù)算建議草案提交總統(tǒng)審查；,次年2月第一周，總統(tǒng)提交國會，公諸于眾。國會舉行聽證會，各團(tuán)體提出意見或質(zhì)詢，各部門首腦對預(yù)算作出詳細(xì)說明，國會根據(jù)調(diào)查、聽證情況修訂或通過預(yù)算建議草案； 4月，國會預(yù)算委員會匯總成預(yù)算草案決議案，提交參眾兩院討論，并通知總統(tǒng)； 6月，總統(tǒng)提出修改意見，報(bào)告國會； 7月，預(yù)算決議案經(jīng)參眾兩院一致通過后，作為一項(xiàng)注冊議案提交總統(tǒng)。 總統(tǒng)批準(zhǔn)、簽字生效。 10月1日，開始執(zhí)行。,3. 美國預(yù)算管理特點(diǎn) （1）分工明確、相互制衡 制訂權(quán)與批準(zhǔn)權(quán)分開 執(zhí)行

13、權(quán)與監(jiān)督權(quán)分開 （2）程序嚴(yán)格、反復(fù)論證 透明度高，減少主觀隨意性 （3）預(yù)算剛性強(qiáng)，執(zhí)行嚴(yán)肅 （4）審計(jì)監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)密、健全 各部門內(nèi)部審計(jì) 總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室審查監(jiān)督 會計(jì)總監(jiān)辦公室審計(jì),美國政府預(yù)算議案，很少一次性通過，大都是要經(jīng)過提交議案、議會修改打回、政府再修改再提交。 拉鋸過程最大化地平衡各方利益。 有人說，美國政府的預(yù)算報(bào)告，也許不是很好的預(yù)算報(bào)告，但一定是一個(gè)“最不壞”的預(yù)算報(bào)告。,（二）中國編制、審批政府預(yù)算的程序 1. 預(yù)算編制過程 自上而下、自下而上，上下結(jié)合、逐級匯總。 （1）國務(wù)院每年9月向各省、直轄市、自治區(qū)和中央各部門下達(dá)編制預(yù)算的指示； （2）中央各部門布置下級編

14、制預(yù)算草案； （3）地方各級財(cái)政部門布置本級各部門和下級財(cái)政部門編制預(yù)算草案，負(fù)責(zé)匯編本級總預(yù)算草案，由本級政府審定后，每年12月提交本級人民代表大會審批； （4）財(cái)政部將中央預(yù)算草案和地方預(yù)算草案匯編，上報(bào)國務(wù)院，由國務(wù)院核準(zhǔn)后，于每年3月提請全國人民代表大會審批。,2審批程序 政府常務(wù)會議審議 黨委財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議 黨委常委審議 人大財(cái)經(jīng)委初審（初審階段） 人大主任會議審議 人大常委會審議 人代會終審（批準(zhǔn)階段）,3中國預(yù)算審查報(bào)告范式,（1）當(dāng)年預(yù)算收支的安排情況并進(jìn)行評價(jià)； （2）是否建議本次大會批準(zhǔn)預(yù)算草案； （3）向政府提出若干操作性強(qiáng)的具體建議。,4中國現(xiàn)行預(yù)算審批過程的特點(diǎn),（

15、1）預(yù)算法沒能較好體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的憲法精神 現(xiàn)行預(yù)算法第一章總則第一條以下述文字闡述了預(yù)算立法的宗旨：“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。 2012預(yù)算法修正草案的相應(yīng)條款與預(yù)算法完全相同，未做任何改動。,這段文字中兩處使用了“國家”一詞：“國家對預(yù)算的管理”， “國家宏觀調(diào)控”。 這里強(qiáng)調(diào)了“國家”是管理者，要實(shí)現(xiàn)的是“國家”的意圖。 誰是“國家”？它具體指的是什么？ 國家中有公民，有公民的代表機(jī)構(gòu)各級人大，還有各級政府。 “國家”指的是誰？如果三者都包括，那么他們之間的關(guān)系如何？,我國憲法規(guī)定，“中華

16、人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。同時(shí)還規(guī)定，各級人民政府是各級人民代表大會的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”。 憲法對人民、人民代表大會以及政府三者之間的關(guān)系規(guī)定得非常明確：人民是國家的主人，是國家一切權(quán)力的本源，人民通過其代表機(jī)構(gòu)來行使國家權(quán)力并對政府政府進(jìn)行管理和監(jiān)督。 人民當(dāng)家作主是憲法的靈魂，預(yù)算法只有將這一點(diǎn)明確體現(xiàn)在其宗旨中，并將之貫穿始終，“根據(jù)憲法，制定本法”才是確實(shí)的。,在預(yù)算立法宗旨的表述中，用籠統(tǒng)的“國家”一詞來代替人民及其代表機(jī)構(gòu)人民代表大會，就會有意無意地導(dǎo)致將政府行政部門視同為“國家”，以政府對社會公眾的管理來取代人民及其

17、代表機(jī)構(gòu)對政府的管理的結(jié)果，使得憲法規(guī)定的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”悄然演變?yōu)椴皇苤萍s和監(jiān)督的決策者。 這正是現(xiàn)行預(yù)算法存在的關(guān)鍵問題，憲法賦予人民以及人民代表大會的權(quán)力在現(xiàn)行預(yù)算法的有關(guān)條款中很大程度上被弱化或空泛化，而政府行政部門則被法律規(guī)定擁有了與憲法精神不相一致的權(quán)力。,應(yīng)當(dāng)將這一條款修改為：“為了保證預(yù)算過程中人民當(dāng)家作主，并通過各級人民代表大會行使預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)，明確各級政府的職責(zé)，規(guī)范預(yù)算行為，使公共資金的使用最大限度地符合人民的根本利益，根據(jù)憲法，制定本法?！?這一基本精神應(yīng)貫穿并落實(shí)在預(yù)算法的所有其他條款中。,（2）人大審查機(jī)構(gòu)具有雙重角色 代表人民；接受黨的領(lǐng)導(dǎo) 黨委對人大有領(lǐng)導(dǎo)權(quán) ；人大的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制數(shù)量在一定程度上受黨的控制 結(jié)果：政黨在很大程度上左右著預(yù)算的審查結(jié)果。,全國第11屆人大代表黨派情況（共2979名）,北京市第13屆人大代表黨派構(gòu)成,浙江省第11屆人大代表黨派構(gòu)成情況,（3）人大代表的行業(yè)構(gòu)成 民意代表性問題 政府及各企事業(yè)單位占了較大比例，占人口大多數(shù)的普通市民、農(nóng)民代表相對少,浙江省十一屆人大代表行業(yè)構(gòu)成情況,（4）人大代表非專職化，缺乏角色使命壓力（更多的是政治榮譽(yù)） 全國人大代表憂國憂民王全杰 微博： 【