1、,公共管理基礎(chǔ)理論,公共管理基礎(chǔ)知識,公共經(jīng)濟(jì),公共政策,應(yīng)對突發(fā)事件,公共管理基礎(chǔ)理論,公共管理運(yùn)動興起的歷史背景 20世紀(jì)70年代末80年代初, 為迎接全球化、信息化和知識經(jīng)濟(jì)時代的來臨以及擺脫赤字財政困境, 提高國家的國際競爭力和政府的運(yùn)作效率, 一場以追求“三E” (Economy, Efficiency and Effectiveness, 即經(jīng)濟(jì)、效率和效益)為目標(biāo)的行政改革運(yùn)動, 在英國、美國、澳大利亞和新西蘭等國開始興起, 并逐步擴(kuò)展到其他西方國家乃至全世界。在西方, 這場行政改革運(yùn)動被看作重塑政府、再造公共部門的新公共管理(New Public Management)運(yùn)動：以

2、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，推行公營事業(yè)“民營化”和競爭機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，力圖為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個更為寬松和適宜的配套環(huán)境，以求得整個社會的共同繁榮。,公共管理基礎(chǔ)知識,基本概念,公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。,公共管理的主體,公共管理的對象：公共問題及公共物品、公共資源、公共服務(wù)的提供。,公共管理的特點(diǎn)：第三條道路；強(qiáng)調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任；關(guān)注政府改革與再造。,政府組織,非政府組織,社會團(tuán)體,事業(yè)單位,非營利組織,學(xué)校、醫(yī)院等,紅會、慈善機(jī)構(gòu)等

3、,工商聯(lián)、聯(lián)誼會等,在what與why層面上沿襲公共行政或公共政策，在 how層面沿襲企業(yè)管理,重視三E、公平、正義、民主；只有發(fā)展客觀有效的績效測量標(biāo)準(zhǔn)，政府的責(zé)任才能落實。,我國的政府組織,公共問題及公共物品（產(chǎn)品）,市政管理,公共交通,公共衛(wèi)生,文化,教育,保險,社會福利,公共安全,公共資源,自然資源,人力資源,公共信息資源,公共服務(wù)的提供,當(dāng)前我國政府體制存在的主要問題,1. 黨政關(guān)系沒有理順：影響到依法行政和科學(xué)行政； 2. 政府與人大、司法的關(guān)系不順：影響到有效制約； 3. 政府權(quán)力依然龐大：對社會和市場控制過多； 4. 政府內(nèi)部層級過多； 5. 政府內(nèi)部的分割行政； 6. 公共性

4、不足。,當(dāng)前我國政府體制改革的方向,1. 政府權(quán)力縱向合理劃分：府際關(guān)系優(yōu)化； 2. 政府權(quán)力橫向合理劃分：部門關(guān)系優(yōu)化； 3. 時機(jī)成熟時調(diào)整行政區(qū)劃：減少政府層次； 4. 政府權(quán)力合理配置的焦點(diǎn)：行政審批和財政體制改革。,公共管理者,1. 什么是公共管理者？ 2. 管理者的角色：一般角色和特殊角色。 3. 公共管理者的技能：,1）技術(shù)性技能 2）人際關(guān)系技能 3）概念化技能 4）診斷技能 5）溝通技能,公共組織,公共組織,強(qiáng)制型,半強(qiáng)制型,非強(qiáng)制型,根據(jù)憲法 和法律的 授權(quán)，依 靠公共權(quán) 力實施強(qiáng) 制性管理。,管理行為 有一定的 強(qiáng)制性， 但當(dāng)事者 可拒絕服 從。,非強(qiáng)制性 和服務(wù)性， 多

5、是非營 利性組織。,主要特征：公共性；合法性；服務(wù)性；非營利性。,漲價與“被約談”是近半年食品行業(yè)的焦點(diǎn)話題。繼食用油龍頭被約談之后，去年12月，國家發(fā)改委召集古船面粉、五得利面粉、利達(dá)面粉等大型糧企座談，要求這些企業(yè)兩會前穩(wěn)定價格，為彌補(bǔ)企業(yè)虧損，國家糧食局將安排企業(yè)競購低價小麥。 今年3月底，國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，聯(lián)合利華等日化企業(yè)和頂新(康師傅)等方便面企業(yè)漲價的消息已引起了發(fā)改委的高度關(guān)注，并已約談了相關(guān)企業(yè)了解情況，并明確表示，各類企業(yè)要加強(qiáng)社會責(zé)任，不得隨意搭車漲價，更不許串通漲價、哄抬物價。隨后，康師傅、聯(lián)合利華緊急剎車，暫緩漲價。 近日，發(fā)改委則約談了釀酒工業(yè)協(xié)會、中國酒類

6、流通協(xié)會及四大啤酒企業(yè)負(fù)責(zé)人，對酒類企業(yè)漲價行 為做了溝通指導(dǎo)。其中，發(fā)改委對啤酒企業(yè)受成本上 升較多，適當(dāng)提高部分產(chǎn)品價格表示理解，對成本變 化不大但價格輪番上漲的白酒行業(yè)，在當(dāng)前形勢下不 妥當(dāng)?shù)亩▋r行為提出了批評。 -摘自京報網(wǎng),通脹高壓下發(fā)改委約談忙,政府組織,中國傳統(tǒng)政府職能的基本特點(diǎn)及其缺陷： 1. 大政府的職能定位； 2. 政府功能的控制取向； 3. 政府職能分化過細(xì)； 4. 政府機(jī)構(gòu)膨脹嚴(yán)重； 5. 公共管理的成本高，效率低。,政府職能轉(zhuǎn)變的基本思路： 1. 政府職能范圍的調(diào)整：由“大政府”向“小政府”的轉(zhuǎn)變； 2. 政府職能中心的調(diào)整：由“管制”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變; 3. 政府職

7、能關(guān)系的調(diào)整：理順內(nèi)外關(guān)系。,政府職能方式的轉(zhuǎn)變： 1. 從直接、微觀管理向間接、宏觀管理轉(zhuǎn)變； 2. 從部門管理到行業(yè)管理的轉(zhuǎn)變； 3. 從個別管理到一般管理的轉(zhuǎn)變； 4. 從依靠單一的行政手段向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、 文化手段轉(zhuǎn)變； 5. 由“暗箱操作”向“公開透明”的轉(zhuǎn)變。,公共經(jīng)濟(jì),市場失靈和政府失靈,市場失靈 1、競爭失效； 2、公共產(chǎn)品缺失； 3、外部性； 4、市場競爭不完全性； 5、市場體制難以實現(xiàn)發(fā)展 的可持續(xù)性； 6、失業(yè)、通脹和經(jīng)濟(jì)失衡 7、信息不對稱； 8、收入分配不公平。,政府失靈 1、代表性的局限； 2、信息的有限性； 3、對私人部門控制的有限性 4、決策的時滯性

8、 5、實施的有限性 6、政府干預(yù)后果的失控性等,由于市場內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的市場機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作失靈。,也稱政府失效(Government failure)，指政府為彌補(bǔ)市場失靈而對經(jīng)濟(jì)、社會生活進(jìn)行干預(yù)的過程中，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產(chǎn)生的新的缺陷，進(jìn)而無法使社會資源配置效率達(dá)到最佳的情景。 保羅薩繆爾森 ：當(dāng)政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時，政府失效便產(chǎn)生了。 查爾斯沃爾夫：由政府組織的內(nèi)在缺陷及政府供給與需要的特點(diǎn)所決定的政府活動的高成本、低效率和分配不公平，就是政府失效 。,1、外部性：所謂外部性

9、或外部影響，是指某個人或某個企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動對其他人或其他企業(yè)造成了影響，但是卻沒有因此付出代價或得到利益。 2、外部性分類： 根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動主體是生產(chǎn)者還是消費(fèi)者，外部性分為生產(chǎn)的外部性和消費(fèi)的外部性。 根據(jù)對他人的影響外部性可以分為外部經(jīng)濟(jì)與外 部不經(jīng)濟(jì)。 (1)外部經(jīng)濟(jì)：是某人或者某企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動會給 社會上其他成員帶來好處，但該人或該企業(yè)卻不能由 此得到補(bǔ)償。例如：你種樹別人乘涼; 你放煙花別人觀賞 (2)外部不經(jīng)濟(jì)：是某人或某企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動會給 社會其他人帶來損害，但該人或該企業(yè)卻不必為這種 損害進(jìn)行補(bǔ)償。例如：工業(yè)生產(chǎn)過程中的廢水廢氣污 染農(nóng)田使農(nóng)場主受損; 吸煙造成室內(nèi)空氣污染等。,

10、外部性與市場失靈,公共財政,公共財政的特征,財政運(yùn) 行目標(biāo) 的公共 性,財政收 支活動 的公共 性,財政行為 的規(guī)范性 和法制性,糾正市 場失靈,非營利 性,公共收入,公共支出,稅 收,公 共 收 費(fèi),公 債,國 有 資 產(chǎn) 收 益,購 買 性 支 出,轉(zhuǎn) 移 性 支 出,公共支出的結(jié)構(gòu),購買性支出,轉(zhuǎn)移性支出,教 育 支 出,政 府 采 購,保 健 支 出,投 資 支 出,國家直接投資 股份投資 國家投資，民間經(jīng)營,國 防 支 出,社 會 保 障,財 政 補(bǔ) 貼,多種：價格、 虧損、生活等,2005年我國社會保障支出占財政收入的12%。在發(fā)達(dá)國家中，社會保障的支出一般占到財政支出的30%左右

11、。在英國中央財政支出總額中，社會保障支出約占32，衛(wèi)生及社區(qū)服務(wù)支出約占17，教育支出約占12；2004年，我國用于公共服務(wù)和社會管理的支出總量占財政支出的比例為25，新自由主義的典型代表美國為75；近年來，我國每年在基本民生的公共投入占GDP的比重逼近世界倒數(shù)第一，除了柬埔寨、津巴布韋等國比我國低之外，絕大部分國家都是高于我們。利益分配不公，使貧富差距不正常的加大。基尼系數(shù)已達(dá)0.47，超過國際公認(rèn)的警戒線（警戒線為0.40）。同時，由于物價的上漲速度高于勞動者階級收入水平的增長，在國民經(jīng)濟(jì)快速增長的情況下，勞動者階級的實際收入水平和生活水平?jīng)]有同步提高甚至有所下降。,國家財政性教育經(jīng)費(fèi)占國

12、內(nèi)生產(chǎn)總值4%的投入指標(biāo)是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線，早在1993年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布中國教育改革和發(fā)展綱要就提出，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例要達(dá)到4%。但是由于我國GDP增長迅速、財政收入占GDP較低等多種原因，這一目標(biāo)未能如期實現(xiàn)。截至2008年，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例只達(dá)到3.48%，仍然低于4.5%的世界平均水平。教育投入不足一直是制約我國教育事業(yè)發(fā)展的“軟肋”。2010年7月公布的國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)明確提出，提高國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，2012年達(dá)到4%?？蒲薪?jīng)費(fèi)已經(jīng)提高到GDP的1% ， 1990年至

13、1998年美國人均醫(yī)療費(fèi)用為4080美元,醫(yī)療費(fèi)用占醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用占到中央財政支出的20.5%, 而同期中國人均醫(yī)療費(fèi)僅為33美元,醫(yī)療費(fèi)用占GDP的比重為4.8%,中國人民大學(xué)校長助理、中國稅務(wù)學(xué)會副會長、財政金融專家 高培勇先生,建設(shè)以公共性為基本線索的中國公共財政建設(shè)指標(biāo)體系的總體框架：一條主線、三項職能、四個層面、十大指標(biāo)，簡稱為“1+3+4+10”體系。 所謂“一條主線”，即指中國公共財政建設(shè)指標(biāo)體系是以公共性滿足社會公共需要為靈魂并以此作為貫穿始終的基本線索的。 所謂“三項職能”，即指中國公共財政建設(shè)指標(biāo)體系是按照資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等三項職能，作為基本定位的。 所謂“四個層

14、面”，即指中國公共財政指標(biāo)體系覆蓋了基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)、制度框架建設(shè)、運(yùn)行績效建設(shè)和開放條件下的公共財政建設(shè)等四個層面的內(nèi)容。 所謂“十大指標(biāo)”，即指中國公共財政建設(shè)指標(biāo)體系由十大一級指標(biāo)構(gòu)成：政府干預(yù)度、非營利化、收支集中度、財政法治化、財政民主化、分權(quán)規(guī)范度、均等化、可持續(xù)性、績效改善度和財政國際化。,我國的公共財政建設(shè)目標(biāo),構(gòu)建1+3+4+10體系,公共政策,公共 政策,是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決 公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的方案。,定 義,本 質(zhì),有效增進(jìn)和公平分配公共利益,特 征,政治性與合法性,整體性與穩(wěn)定性,多樣性與超前性,公平性與效率性,導(dǎo)向 功能,調(diào)

15、節(jié) 功能,分配 功能,服務(wù) 功能,功 能,公共政策作為規(guī)范公眾行為的社會準(zhǔn)則，其對公眾行為具有重要的引導(dǎo)作用，這種引導(dǎo)既包括行為的引導(dǎo)也包括觀念的引導(dǎo)，它告訴人們要以什么為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該做哪些事和不該做哪些事。 這種行為的引導(dǎo)必然對人的觀念變化帶來影響，這種影響在社會變革時期表現(xiàn)得尤為明顯，這是因為人的觀念變化在這一階段有著強(qiáng)烈的動機(jī)需求。 政策的導(dǎo)向功能包括正向?qū)蚝头聪驅(qū)蚬δ堋?導(dǎo)向功能,調(diào)控功能,公共政策的調(diào)控功能，是指政府運(yùn)用政策手段對社會生活中出現(xiàn)的利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制。 政策的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會各種利益關(guān)系，特別是物質(zhì)利益關(guān)系。 在社會生活中人們有著不同的利益需求，而且表現(xiàn)

16、出階段性的特征，利益的差別使沖突不可避免。為了平衡這種矛盾，保持社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作為政府重要管理手段的公共政策需要承擔(dān)起調(diào)控社會利益關(guān)系的重任。,分配功能,服務(wù)功能,對社會公共利益進(jìn)行分配是公共政策的本質(zhì)特征。每一項具體政策都會涉及“把利益分配給誰”這樣一個問題，換句話講，就是都要面臨一個“政策使誰受益的問題”。 人的利益需要是不同的，而社會資源卻是有限的，因此，政策對利益的分配不可能同時滿足所有人的需要，往往是一部分人從中獲得了較多的利益，另一部分人卻不能從中獲取利益或損失了原有的利益。政策的這種利益分配功能對社會的良性運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展有著非常直接的影響。 不合理的分配政策如果得不到及

17、時的糾正，那么就可能會激化社會的利益沖突，進(jìn)而使物質(zhì)利益上的矛盾轉(zhuǎn)化為政治利益上的矛盾。,第一、初次分配中農(nóng)民工工資長期被過分壓低。從事同樣的工作，城市職工比農(nóng)民工工資高一倍甚至兩倍。 2008年廣州、深圳、杭州、南京、東莞、上海、無錫、蘇州、寧波等長三角、珠三角九個城市，出口加工企業(yè)中農(nóng)民工平均工資與當(dāng)?shù)爻鞘新毠て骄べY相比，很少超過40%的，差別最大的東莞，城鎮(zhèn)職工平均工資每月3293元，農(nóng)民工是971元，不到城鎮(zhèn)職工的30%。最低工資標(biāo)準(zhǔn)國際上一般是社會平均工資的40%-60% ，中國最低工資是平均工資的21%。 第二、初次分配中行業(yè)收入差距過大。 根據(jù)2010年統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，中國證

18、券業(yè)的工資水平比職工平均工資高6倍左右，收入最高和最低行業(yè)的差距達(dá)11倍。人力資源和社會保障部工資研究所發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，這一差距又?jǐn)U大到15倍。如果把證券業(yè)歸到金融業(yè)一并計算，行業(yè)差距也高達(dá)6倍。國企高管的工資是最低工資的98倍，世界平均值為5倍，其它市場經(jīng)濟(jì)國家的行業(yè)收入差距，根據(jù)人力資源和社會保障部國際勞工保障研究所提供的資料，2006-2007年最高和最低行業(yè)工資差距，日本、英國、法國約為1.6-2倍左右，德國、加拿大、美國、韓國在2.3-3倍之間。中國行業(yè)工資差高達(dá)3000%，世界平均值為70%,在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要任務(wù)是提供公共物品，尤其是能夠帶來正的外在效應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。 當(dāng)

19、前我國大力倡導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府，以民為本理念為指導(dǎo)，在社會民主秩序的框架內(nèi)，政府把自身定位為服務(wù)者的角色，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。,公共政策系統(tǒng),公共政策主體,公共政策環(huán)境,公共政策客體,政 黨,利 益 集 團(tuán),立 法 機(jī) 關(guān),行 政 機(jī) 關(guān),大 眾 傳 媒,公 民,社 會 成 員,社 會 問 題,自 然 環(huán) 境,社 會 環(huán) 境,公共政策在某種角度可看做利益集團(tuán)之間的互動、爭奪、和妥協(xié)的過程。,第四種權(quán)力,利益集團(tuán)影響公共政策的案例： 美國全國步槍協(xié)會的影響,作為全球唯一將私人攜帶武器視為憲法權(quán)利的國家，美國民間擁有的槍支總數(shù)，幾乎等同于其人口數(shù)，可謂人手一槍。據(jù)美國聯(lián)邦調(diào)查局估計

20、，目前美國大約有40%的家庭擁有槍支，大約有2.5億支槍在私人的手里。 在20世紀(jì)90年代的美國，平均每年發(fā)生200萬件暴力犯罪和2.4萬件謀殺案，每年有超過3萬人死于槍口之下。而這些謀殺案中，70%都與槍支有關(guān)。于是有關(guān)強(qiáng)制管制的爭論一直不斷。 爭論的背后還蒙著厚厚一層經(jīng)濟(jì)利益的 陰影?！懊绹珖綐寘f(xié)會”與武器生 產(chǎn)公司及商家一道，長期在國會展開攻 勢強(qiáng)大的游說，致使不少法律制定者為 了各自的政治地位和經(jīng)濟(jì)利益，以“有 槍可以自衛(wèi)”及“殺人的不是槍而是人” 等理由繼續(xù)維護(hù)私人擁有槍支的合法性。,“石油企業(yè)”喊虧“似乎已經(jīng)見怪不怪了，”一位不愿意透露姓名的行內(nèi)人士分析指出：“哭窮”的好處，無

21、非是要補(bǔ)貼、要政策，或者要民心?！彼赋觯捎陬^上頂著“壟斷企業(yè)”的光環(huán)，大家都認(rèn)為“盈利”是必然的，所以“喊虧”相當(dāng)于給市民打打“預(yù)防針”， “哭窮”無非為補(bǔ)貼。根據(jù)中石油和中石化的三季度業(yè)績報告，中石油該報告期內(nèi)實現(xiàn)凈利1034.37億元，中石化實現(xiàn)凈利599.6億元，兩公司凈利合計1633.97億元，日均凈賺5.99億元。,“哭窮”無非為補(bǔ)貼？,3000萬RMB+ 3萬噸成品油,1000萬RMB,日本,汶川,2億 RMB,地溝油，來自餐桌，最終又回到餐桌，被人 們笑侃為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，而這背后是一條巨大的 黑色產(chǎn)業(yè)鏈?！皺?quán)限交錯，各管一攤”的現(xiàn)狀是 目前管理的尷尬，質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、公安等部 門都在地溝油的收運(yùn)加工出售環(huán)節(jié)中承擔(dān)部分管 理責(zé)任，但管理權(quán)限分散，不能形成合力，造成 “七八個部門管不好地溝油”的尷尬。近幾年來 經(jīng)媒體多次報道，在今年的“3.15”晚會曝光后 最終引起權(quán)力部門的