中央宣傳部、中央政法委、司法部、中國法學會“百名法學家百場報告會”活動推進依法行政 建設法治政府沈開舉 【作者簡介】：鄭州大學法學院副院長、教授、博導，兼任中國法學會行政法學研究會副會長，國家行政學院客座教授。（2009年5月13日）各位領導、同志們：大家好！黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義民主與法制建設取得了顯著成績。1999年3月15日現(xiàn)行憲法第三次修正案把“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法，這表明我們國家決心與人治決裂，走法治之路。依法行政是依法治國的一項重要內容，為了落實憲法的規(guī)定，1999年11月國務院頒布了關于全面推進依法行政的決定，2004年3月，國務院通過了全面推進依法行政實施綱要，2008年5月，國務院又通過了關于加強市縣政府依法行政的決定，這是我國依法治國、依法行政歷程中的一件大事，也是我國法治政府和憲政建設的一件大事，更是我國政治文明建設的一個里程碑。它必將對我國相當長的一個歷史時期內的民主法治建設產(chǎn)生持久而深遠的影響。一、法治、法治政府的內涵（一）法治1.法治。所謂“法治”，是指法律的統(tǒng)治，或法律至上。它具有深刻的內涵與嚴格的條件要求，主要包括民主制度、法律至上、良法之治、公民權利保障與公共權力制約等幾方面的內容。從理論上正本清源，澄清觀念上的盲區(qū)與誤區(qū)，是當前順利推進依法治國，實現(xiàn)法治國家目標的認識基礎與前提。2.法治與法制法治并不等同于“法制”，也不僅僅只是“依法管理”，或是什么“管民”、“治官”的問題。我們過去較多的使用“法制”一詞，現(xiàn)在則使用“法治”一詞。這也就是學界通常所說的“刀”治與“水”治的問題。從1999年憲法修正案開始，我國官方和學界開始使用“水”治，我們今天講的法治政府的“治”也是“水”治?！暗丁敝浦饕侵贫戎疲苤浦?，工具之治。并不強調法律至上、民主內涵、良法之治、治官限權和保障人權。二者產(chǎn)生的政治哲學基礎不同，理念不同，前者產(chǎn)生于暴力國家觀，后者產(chǎn)生于契約國家觀。1999年憲法修正時，將十五大的新提法入憲，這是以江澤民同志為代表的第三代中央領導集體對我國法治建設的巨大貢獻，也表明了第三代中央領導集體對依法治國，建設社會主義法治國家的堅定信念。3.法治與人治人治與法治并不是絕對的，人治也不能絕對排斥法，法治也不能絕對排斥人的作用?，F(xiàn)代民主社會的法治與專制統(tǒng)治社會的人治，其根本區(qū)別除了法律內容是否體現(xiàn)民主的不同，更在于專制統(tǒng)治社會權大于法，可以“刑不上大夫”，權力至上，常以言代法。而法治社會，既有完備的法律，又依法治政，“法律面前人人平等”，“治人”者同樣被置于法律治理之下，沒有超越法律之上的特權。（二）法治政府1.含義簡單地說，法治政府是憲政的組成部分，是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規(guī)范和制約。法治作為一個與人治相對應的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權力限制在法律的范圍內，以防止權力被濫用。2.內容（1）有限政府（2）服務政府（3）誠信政府（4）透明政府（5）責任政府（6）高效政府二、建設法治政府的重要性和緊迫性（一）建設法治政府，是落實憲法規(guī)定的“依法治國，建設社會主義法治國家”這一治國方略的必然要求依法治國要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。依法治國，建設法治政府，更是政治文明建設的重要表現(xiàn)。建設法治政府，是歷史發(fā)展的必然，是受其深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景決定的，是不以人的意志為轉移的客觀規(guī)律決定的。（二）建設法治政府，是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求本世紀頭20年，是我們必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。在新的形勢下，要加快發(fā)展，尤其是經(jīng)濟要上一個新臺階，需要認真研究解決一些帶有全局性、前瞻性、基礎性的重大問題：一是降低經(jīng)濟活動中的行政管理成本；二是最大限度地激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)積極性，利用各種制度和機制構建一種只要付出辛勞就能獲得成功的社會預期；三是打破因行政管理而形成的壟斷，更加合理、高效地配置資源；四是維持統(tǒng)一、公平的市場競爭秩序，確保政令暢通，合法權益得到切實保護，違法行為得到及時制裁，等等。 就政府而言，解決這些問題，從根本上講，還是要靠轉變職能、改革體制、從嚴治政、依法行政。要加快發(fā)展，要富民強國，就必須把推進依法行政、建設法治政府作為政府的基礎性、全局性工作。（三）建設法治政府是社會文明進步的重要標志依法治國、依法行政，其重要性不僅在于對促進經(jīng)濟發(fā)展、推動政治文明建設具有重要的促進作用，更在于它們本身就是人們社會生活的一部分。因此，一個文明的國家、一個進步的社會，必須有一套完備而又得到良好實施的法制，而且這種法治能夠真正地規(guī)范和約束公共權力的取得和運作，真正地起到對人的行為和社會秩序的規(guī)范作用，真正用法律規(guī)則取代潛規(guī)則。三、我國行政法治領域存在的主要問題雖然我國法治政府建設取得了巨大的成就，積累了寶貴的經(jīng)驗，但是由于受各種條件限制和影響，當前依法行政實踐中還存在著不少差距和問題。一是依法行政體制不順，與現(xiàn)行行政管理體制和政府職能轉變尚未形成全方位的對接；對依法行政與經(jīng)濟、社會發(fā)展之間的關系認識不夠清晰，甚至認為依法行政妨礙經(jīng)濟發(fā)展；依法行政工作講起來重要，但在行政管理實踐中卻往往不容易落實到位。二是對行政決策的合法性、民主性和科學性重視不夠，決策程序不完善，決策責任追究機制不健全，決策失誤頻頻發(fā)生，給經(jīng)濟、社會發(fā)展和人民權益造成重大損失。三是行政立法和行政規(guī)范性文件制定中存在著部門利益化傾向，公開透明和公眾參與不夠，缺乏充分的專家論證。四是執(zhí)法不嚴、違法不究、執(zhí)法牟利現(xiàn)象普遍存在，缺乏嚴格的執(zhí)法責任制。五是政府解決糾紛機制不夠完善，信訪、調解、裁決、復議等糾紛解決方式缺乏銜接和整合，制約著政府化解糾紛功能的全面發(fā)揮。六是違背法制統(tǒng)一原則和政令不夠暢通問題比較突出，諸如下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規(guī)范之間相互沖突，有令不行、有禁不止等嚴重損害了法制的權威。七是對行政權制約、監(jiān)督機制不夠完善，導致行政權力在行政決策、行政立法與制定行政規(guī)范性文件、行政執(zhí)法、行政司法等各個方面相當程度地被濫用，侵犯了人民群眾的權益和影響了政府形象。八是公務員的法律素質參差不齊，依法行政的觀念、能力與水平都亟待進一步提高。九是基層行政執(zhí)法問題較多，違法行政、不合理行政現(xiàn)象較多。上述問題的存在在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。解決這些問題，適應小康社會和和諧社會建設的新形勢和依法治國的進程，必須全面推進依法行政，建設法治政府。四、十年建成法治政府的總體目標綱要和決定從8個方面對目標作了闡述： （一）政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府的經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能基本到位。中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權限比較明確。行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成。權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立。 （二）提出法律議案、地方性法規(guī)草案，制定行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等制度建設符合憲法和法律規(guī)定的權限和程序，充分反映客觀規(guī)律和最廣大人民的根本利益，為社會主義物質文明、政治文明和精神文明協(xié)調發(fā)展提供制度保障。 （三）法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施，法制統(tǒng)一，政令暢通，公民、法人和其他組織合法的權利和利益得到切實保護，違法行為得到及時糾正、制裁，經(jīng)濟社會秩序得到有效維護。政府應對突發(fā)事件和風險的能力明顯增強。 （四）科學化、民主化、規(guī)范化的行政決策機制和制度基本形成，人民群眾的要求、意愿得到及時反映。政府提供的信息全面、準確、及時，制定的政策、發(fā)布的決定相對穩(wěn)定，行政管理做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信。 （五）高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本形成，社會矛盾得到有效防范和化解。 （六）行政權力與責任緊密掛鉤、與行政權力主體利益徹底脫鉤。行政監(jiān)督制度和機制基本完善，政府的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督明顯加強，行政監(jiān)督效能顯著提高。（七）行政機關工作人員特別是各級領導干部依法行政的觀念明顯提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍基本形成；依法行政的能力明顯增強，善于運用法律手段管理經(jīng)濟、文化和社會事務，能夠依法妥善處理各種社會矛盾。（八）市縣兩級政府在我國政權體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線,是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府作出，各種社會矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。市縣政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。五、本屆中央政府過去五年依法行政取得的成績黨中央提出依法治國基本方略以來，國務院高度重視政府法制建設。在本屆國務院組成后的第一次全體會議上，溫家寶總理明確提出要把依法行政作為政府工作的三項基本準則之一。5年多來，國務院在推進依法行政方面采取了一系列重大舉措，歸納起來主要有以下十個方面：一是適應建設社會主義法治國家的要求，確立了建設法治政府的目標。2004年3月22日，國務院制定并發(fā)布了全面推進依法行政實施綱要，明確了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求以及主要任務和措施，確立了建設法治政府的目標。二是以提高制度建設質量為中心，加強政府立法工作。國務院在繼續(xù)加強經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管方面立法的同時，更加注重社會管理、公共服務和直接關系人民群眾切身利益方面的立法。五年來，國務院共向全國人大常委會提交39件法律議案，制定、修訂137件行政法規(guī)。三是完善應急管理的體制、機制和法制，提高預防和處理突發(fā)事件的能力。國務院在總結防治“非典”經(jīng)驗的基礎上，認真研究和加強政府應急管理工作，制定了國家突發(fā)公共事件總體應急預案和25件專項應急預案、80件部門應急預案。同時，還制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例等行政法規(guī)，并向全國人大常委會提交了突發(fā)事件應對法（草案）等法律議案。四是貫徹實施行政許可法，促進政府職能轉變和管理方式創(chuàng)新。國務院高度重視行政許可法的貫徹實施，專門召開了各省、自治區(qū)、直轄市政府和國務院各部門主要負責人參加的工作會議進行部署。各地方、各部門按照國務院的部署，對本地方、本部門的行政許可項目及其依據(jù)和實施主體進行了全面清理。據(jù)統(tǒng)計，31個省、自治區(qū)、直轄市政府和58個國務院部門，共清理行政許可項目25，797項，取消8，666項，調整1，841項。五是推進行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法行為。各省、自治區(qū)、直轄市政府按照國務院的部署和要求，積極開展相對集中行政處罰權工作，進行綜合行政執(zhí)法試點，有效整合了分散的執(zhí)法力量，減少了執(zhí)法人員，提高了執(zhí)法效能，較好地解決了多頭執(zhí)法、相互扯皮、執(zhí)法擾民的問題。六是推行行政執(zhí)法責任制，確保法律法規(guī)正確實施。2005年7月9日，國務院辦公廳印發(fā)了關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見（以下簡稱若干意見）。根據(jù)若干意見的要求，各地方和各部門進一步依法界定執(zhí)法職責，科學設定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，建立健全行政執(zhí)法的各項制度措施，在一定程度上理順了執(zhí)法關系，提高了行政執(zhí)法的質量和水平。七是進一步加強法規(guī)規(guī)章的備案審查工作，建立規(guī)范性文件備案審查制度。五年來，國務院法制辦共審查報國務院備案的地方性法規(guī)、規(guī)章1014件，發(fā)現(xiàn)存在問題的318件，作出處理的307件。各省、自治區(qū)、直轄市也積極研究建立地方四級政府、三級監(jiān)督的規(guī)范性文件備案審查制度。八是加強行政復議工作，及時解決行政糾紛。國務院高度重視行政復議工作，注重通過行政復議加強對各部門和省級政府的監(jiān)督，及時解決行政爭議、化解社會矛盾。2007上半年處理行政復議申請93件。上半年加上去年累計收到復議申請240多件；各地方、各部門認真貫徹行政復議法和國務院的要求，不斷完善行政復議的配套制度和具體程序，使行政復議在解決行政糾紛、促進依法行政、密切政府同人民群眾關系、化解社會矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。九是積極推進政府信息公開，保障公民的知情權和參與權。國務院在總結實際經(jīng)驗的基礎上，制定了政府信息公開條例（2007年1月17日國務院第165次常務會議通過，自2008年5月1日起施行）。這是國務院作出的一項重大決策。各級政府要認真學習、全面準確地領會條例規(guī)定的各項制度，扎實做好條例實施的各項準備工作，積極、穩(wěn)妥地推進政府信息公開。十是加強市縣政府依法行政，增強社會自治功能。國務院關于加強市縣政府依法行政的決定從充分認識加強市縣政府依法行政的重要性和緊迫性、大力提高市縣行政機關工作人員依法行政的意識和能力、完善市縣政府行政決策機制、建立健全規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度、嚴格行政執(zhí)法、強化對行政行為的監(jiān)督、增強社會自治功能、加強組織領導等八個方面進一步作了規(guī)定?？偟膩砜矗趪鴦赵旱膱詮婎I導下，經(jīng)過各級人民政府及政府各部門堅持不懈的努力，我國推進依法行政、建設法治政府工作已經(jīng)取得了重要進展和顯著成效，主要體現(xiàn)在五個方面：一是絕大多數(shù)政府工作人員特別是領導干部依法行政的意識普遍增強，依法行政的能力和水平有了新的提高；二是政府立法的科學性和透明度進一步增強，法律、法規(guī)、規(guī)章的針對性和可操作性進一步提高；三是政府決策的科學化、民主化程度明顯提高，決策中的盲目性和隨意性顯著減少；四是政府職能進一步轉變，行政管理方式不斷創(chuàng)新；五是行政執(zhí)法監(jiān)督逐步加強，行政執(zhí)法質量和水平不斷提高。六、貫徹執(zhí)行綱要需要把握的幾個問題（一）建設法治政府是一個過程，不能機械地理解。中央政府的目標是通過十年的努力，基本上實現(xiàn)法治政府的建設目標，而不是完全實現(xiàn)法治政府的目標。（二）要正確把握中國法治的類型和特點中國的法治是“移植型”法治、“政府推進型”法治。我國是一個封建歷史很長的國家，社會主義制度基本上是在半封建、半殖民地基礎上建立起來的，現(xiàn)代法制遺產(chǎn)很少。新中國成立后，我們黨又在較長一段時間犯了忽視法制建設的錯誤，延誤了法制建設的進程。黨的十一屆三中全會以后，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展和經(jīng)濟、社會逐步轉型，法制建設的重要性越來越凸現(xiàn)。黨和國家順應時代發(fā)展的要求，及時作出了加強社會主義法制的戰(zhàn)略決策，我國法制建設和依法行政進入了快速發(fā)展時期。與許多歐美發(fā)達國家走社會演進型的法治化道路不同，受傳統(tǒng)文化、經(jīng)濟和社會發(fā)展水平等諸多因素的影響和制約，我國實現(xiàn)依法行政基本采用的是“政府推進型”模式。它不像歐美發(fā)達國家那樣走的是“內發(fā)型”法治化道路，即漸進自發(fā)、從量變到質變逐步實現(xiàn)法治，而是由政府根據(jù)本國國情和經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況，運用人類創(chuàng)造的先進法治文明成果，結合人民群眾對法治的認識程度，積極主動地創(chuàng)造條件，培植法制要素，引導并推進法治快速發(fā)展。走“政府推進型”法治化道路的國家其共同特點是：第一，法制建設的速度快、力度大，但與舊體制和傳統(tǒng)習慣的沖突也較為明顯；第二，由于法治目標的確