政治其它相關(guān)論文-公共政策制定中的政治權(quán)力與科學(xué)分析【正文】在公共行政的研究與發(fā)展中，有些問題被學(xué)者稱做是“永恒的難題”，如民主和效率的矛盾、效率和公平的矛盾等。在現(xiàn)代社會，由于公共政策的巨大作用和影響，公共政策制定問題引起了廣泛的關(guān)注。人們期待政治體系選擇的公共政策是人類理智而不是政治權(quán)力的產(chǎn)物，人們也期望在公共問題存在或發(fā)生的場合，政治體系能夠迅速反應(yīng)，及時提供有效對策。在這種情況下，公共政策制定中便出現(xiàn)了一個與上述難題相類似的難題，即公共政策制定中政治權(quán)力與科學(xué)分析的矛盾。在公共政策制定中，強調(diào)政治權(quán)力意味著排斥科學(xué)分析，但排斥科學(xué)分析勢必增加公共政策失誤的風(fēng)險，使人類社會掉入自己設(shè)計的陷阱；強調(diào)科學(xué)分析意味著排斥政治權(quán)力，特別是排斥專斷的、個人的權(quán)力，但排斥政治權(quán)力勢必拖延決策，使公共問題得不到及時解決。因此，正確處理公共政策制定中政治權(quán)力與科學(xué)分析的關(guān)系，確立政治權(quán)力與科學(xué)分析的合理關(guān)系模式，就成為公共政策體制需要解決的一個重要問題。一、政治權(quán)力與科學(xué)分析的對立考察人類哲學(xué)思想、政治思想發(fā)展的歷史可以發(fā)現(xiàn)，在公共政策制定研究中，強調(diào)政治權(quán)力的觀點與強調(diào)科學(xué)分析的觀點都有著廣泛的支持者。在那些曾對人類歷史產(chǎn)生過重要影響的思想家中，政治觀點的支持者主要有約翰密爾和主張自由民主的理論家；分析觀點的支持者主要有柏拉圖、盧梭、馬克思、恩格斯以及主張系統(tǒng)分析的理論家。為便于討論起見，姑且將強調(diào)政治權(quán)力的觀點稱為政治觀，將強調(diào)科學(xué)分析的觀點稱為分析觀。有意思的是，兩種論證的根據(jù)或出發(fā)點都是人的認(rèn)識能力，或者是基于人的認(rèn)識能力的有限性，或者是基于人的認(rèn)識能力的無限性。（一）政治觀對分析觀的詰問政治觀認(rèn)為，人的認(rèn)識能力是有限的，每一代人對自然界和人類自身的認(rèn)識較之上一代人的認(rèn)識都有所發(fā)展，但每一代人都有每一代人認(rèn)識的局限性，這種局限性并不因為人類的世代延續(xù)而改變，因而人類的認(rèn)識永遠(yuǎn)只能不斷趨向于絕對真理而永遠(yuǎn)不能達(dá)到絕對真理。分析觀將公共政策制定系于所謂的科學(xué)分析，但分析日益暴露出的弊端，恰恰反映了人類認(rèn)識的局限性。其一，分析是不準(zhǔn)確的。人類有限的分析能力和公共政策問題的復(fù)雜性之間存在巨大差距，這一差距是難以彌補的。人類可以動用書本理論或科技手段擴展自己的分析能力，但即便如此，人類也很難使自己的分析完全符合實際和預(yù)期。面對日益增多且相互聯(lián)系的公共問題，人類常常冥思苦想，試圖找出解決問題的最佳方法，有時人類也確信自己找到了這種方法，但隨后的事實卻會證明，這些方法或者是不能很好地解決問題，或者是解決了這個問題又帶出了那個問題。例如，解決了人口過多、過快增長問題卻帶來了獨生子女教育問題；解決了平均主義問題卻帶來了失業(yè)問題；允許提前退休，緩解了就業(yè)壓力卻帶來了養(yǎng)老壓力等。因此，政策分析只能提供對問題的大致可能的認(rèn)識。其二，分析是不統(tǒng)一的。分析是由分析者提供的，由于每一個分析者獨一無二的思維定勢和知識結(jié)構(gòu)，因此，每一種分析都是分析者的分析。對于同一個問題的認(rèn)識，不同分析者之間的對立有時是相當(dāng)尖銳、難以折中的。例如，一些權(quán)威經(jīng)濟學(xué)家擔(dān)任了政府的經(jīng)濟顧問，但他們提出的經(jīng)濟主張卻得不到同行的認(rèn)可；世界上每天都有大量學(xué)術(shù)著作出版，但學(xué)術(shù)觀點的對立早已是不爭的事實。因此，如同“盲人摸象”，政策分析只能提供對問題的某種角度或某個方面的認(rèn)識。其三，分析對信息的過度依賴。信息是政策分析的基礎(chǔ)或條件。信息過多、信息過少和信息不準(zhǔn)確、不完全等，都會加重分析的難度或造成分析的失誤。在政策分析過程中，分析者經(jīng)常處在信息過少或信息過多的兩難困境。一方面，分析信息過少，分析者無從分析；另一方面，分析信息過多，分析者又難以完全駕御這些信息。在現(xiàn)實政治中，各級政府官員對難以計數(shù)的政策提案很少進行充分的討論，凡遇到超出他們熟知領(lǐng)域的問題時，他們就簡單地步其他官員的后塵，原因是他們在這些領(lǐng)域的信息或知識近乎于零。因此，政策分析只能提供對問題的少數(shù)有限認(rèn)識。其四，分析對價值沖突的無能為力。在現(xiàn)實政治中，由于價值的沖突，對于同一項公共政策，可能會得到肯定或否定兩種相反的評價，支持者有之，反對者亦有之。那么，當(dāng)一項政策可能給一部分人帶來好處而給另一部分人帶來損害的情況下，分析者應(yīng)該遵循什么原則和標(biāo)準(zhǔn)進行分析或選擇呢？對此有人提出了“多數(shù)人標(biāo)準(zhǔn)”或公共利益標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)為多數(shù)人的選擇應(yīng)該高于少數(shù)人的偏愛，公共利益應(yīng)該高于特殊利益。但是，多數(shù)人的選擇不一定就是正當(dāng)、合適的選擇，而尋找公認(rèn)的公共利益也是很困難的。實際上，對于各種價值或利益沖突而言，政策分析在大多數(shù)情況下是無能為力的。因此，政策分析只能提供對問題的一種折中的、妥協(xié)的認(rèn)識。其五，分析的過高成本。持久的分析耗時、耗資，代價昂貴。例如，美國社會學(xué)家已經(jīng)花費了幾十年時間用以分析學(xué)校取消種族隔離對學(xué)生成績的影響，但至今沒有得出一致的結(jié)論。在現(xiàn)實政治中，一個政府官員每天都要做出決定，即使把其中的部分問題拿來進行分析研究，也將耗盡政府的財政預(yù)算。迄今為止，還沒有發(fā)現(xiàn)有哪一個政府資助過哪項大型且近乎完美的政策分析，原因就在于分析的成本過高。因此，政策分析只能提供對問題的簡單、表層認(rèn)識。政治觀在提出了上述對分析觀的詰問后指出，在政策制定中起決定作用的并非科學(xué)分析而是各種政治權(quán)力、政治力量間的相互作用。在文明社會中，大多數(shù)政策問題特別是重大政策問題都是由這種相互作用決定的。例如，在經(jīng)濟領(lǐng)域，買賣雙方的相互作用解決了經(jīng)濟生活的基本問題，且不需要任何人的分析論證；在政治領(lǐng)域，普通公民與公民代表的相互作用（代議制）解決了直接民主面臨的諸多難題。政治相互作用的各方最終都會向政策制定者施加壓力，由政策制定者采用投票方式?jīng)Q定政策的取舍，而投票方式恰好是典型的政治方式，集中體現(xiàn)了政治的基本原則，諸如“多數(shù)人原則”、效率原則等，這些原則在總體上是傾向于政治而排斥分析的。（二）分析觀對政治觀的反詰分析觀認(rèn)為，人的認(rèn)識是一個從簡單到復(fù)雜、從低級到高級、從有限到無限的過程。首先，人的認(rèn)識是反復(fù)的，反復(fù)每增加一次，人的認(rèn)識就深入一層。例如，人們對物質(zhì)結(jié)構(gòu)的認(rèn)識從分子層次進入到原子層次，又從原子層次進入到電子、質(zhì)子、中子等基本粒子層次，隨著科學(xué)實驗的進一步發(fā)展，人們的認(rèn)識還會進入到更深的物質(zhì)結(jié)構(gòu)層次。其次，人的認(rèn)識是無限的，人的認(rèn)識對象即客觀世界的無限性，決定了人的認(rèn)識的無限性，人的認(rèn)識和實踐必然是一個無限發(fā)展、無限深入的過程。人的認(rèn)識每深入一步，都更加趨近于那個完整、真實的客觀世界。人的認(rèn)識的這些特點，既說明了政策分析的完全可能，同時也反襯出公共政策制定中政治權(quán)力或政治相互作用的缺乏理性甚至粗魯不堪。其一，政治相互作用中的黨派意見。按照美國政治學(xué)家阿爾蒙德的分析，所有政治體系都有相應(yīng)的政治結(jié)構(gòu)以及組成政治結(jié)構(gòu)的政治角色。現(xiàn)代政治體系一般包含利益集團、政黨、立法機關(guān)、行政機關(guān)、政府官員和法院等六種政治結(jié)構(gòu)。政治體系的公共政策是對各結(jié)構(gòu)利益表達(dá)進行篩選的結(jié)果，大多數(shù)情況下滿足的是某些而并非全部政治結(jié)構(gòu)的利益要求。因此，當(dāng)認(rèn)為政治體系的公共政策有利于他人而不利于自己時，各結(jié)構(gòu)就會采用諸多方法影響政治體系的公共政策制定。例如，政黨通過游說由本黨選票選出的議員，影響議員的看法、態(tài)度或投票行為等。這種發(fā)生于政黨和議員之間的相互作用以及其他類似的相互作用，顯然主張的是黨派意見，甚至是黨派偏見。誠然，黨派意見并不必然違背公共利益，但黨派意見畢竟是以黨派利益為基礎(chǔ)提出的。如果這種意見與公共利益有某種契合，那么這種契合也只是出于巧合而并非出于自覺。其二，政治相互作用中的強迫與交易。說服、控制、威脅、交換、協(xié)商等是政治相互作用的一些常用方法。運用這些方法，相互作用的各方可能會達(dá)成某種妥協(xié)。盡管各政治體系都規(guī)定有相互作用的規(guī)則，但由于相互作用的有效性和普遍性，相互作用的各方都無法保證對規(guī)則的嚴(yán)格遵守，也都無法避免幕后交易的發(fā)生。一些權(quán)錢者手中擁有的權(quán)力和金錢，往往使他們在相互作用中處于有利位置。有權(quán)者可以采用說服、控制甚至威脅的方法強迫他人接受自己的主張；有財者可以采用金錢交換的方法買到有利于他們的立法。這些相互作用中的強迫與交易，使得缺乏組織的普通公眾在政治相互作用中處于更加孤立無助的弱勢地位，這無疑是對社會公正和正義的嚴(yán)重破壞。其三，政治相互作用中的非理性。如前所述，政治相互作用的各方最終都會向政策制定者施加壓力，由政策制定者采用投票方式?jīng)Q策政策的取舍。但是，由于政策制定者是不同黨派、不同意見的代表者，所以他們對同一政策問題的態(tài)度可能會截然不同，由此引發(fā)了政策制定者之間的爭論。這種爭論發(fā)展到極端會墮落成斗毆，然后再重新回到桌面上進行談判或投票。但是，無論是政治家之間的斗毆還是投票，都說明了政治相互作用的非理性。首先，政治家之間的斗毆說明政治家政治品性和人格品性的低劣，說明由政治家決定政策的不可靠性。其次，按照“多數(shù)人原則”投票而產(chǎn)生的公共政策，同樣不能說明公共政策的科學(xué)性，因為，在人類認(rèn)識自然和自身的歷史上，先進科學(xué)認(rèn)識受到壓制甚至被視為異端的例子是屢見不鮮的。分析觀在提出了上述對政治觀的反詰后指出，公共政策同樣是一種認(rèn)識，是公共政策制定者根據(jù)公共問題提出的一種對未來發(fā)展的認(rèn)識。這種認(rèn)識的提出不僅需要嚴(yán)格的程序，而且需要科學(xué)的論證，否則就有失誤的風(fēng)險。在公共政策制定中，應(yīng)當(dāng)盡量減小政治權(quán)力的作用而逐步加大科學(xué)分析的分量。盡管政策分析存在這樣或那樣的困難，但卻是必須的。反復(fù)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼叻治鰺o疑會增加公共政策的合理性，使人類免遭由于缺乏理性而給自身帶來的災(zāi)難，而這恰恰是人類社會與動物社會的根本區(qū)別。20世紀(jì)60年代中期到70年代初，美國及世界上許多國家對政策科學(xué)的熱情一下子高漲起來。這種熱情很大程度上是由于一個著名的生物學(xué)實驗。實驗過程為：把一些老鼠放在環(huán)境適宜的實驗室中令其自由發(fā)展，老鼠就毫無節(jié)制地繁殖起來。當(dāng)老鼠繁殖的數(shù)量達(dá)到所給實驗室環(huán)境容納不下時，老鼠之間就開始了相互殘殺，直至全部滅絕。這個實驗結(jié)果公布后，立即引起社會轟動，人們仿佛突然意識到了自己處境的危險：人口爆炸、資源枯竭、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等。人們意識到，人與動物的根本區(qū)別在于人有理智，人類只有充分運用理智實施自我控制，才能避免重蹈上述老鼠社會的覆轍，而人類自我控制的主要手段即是制定科學(xué)合理的公共政策。二、政治權(quán)力與科學(xué)分析的統(tǒng)一從各自的角度出發(fā)，政治觀和分析觀關(guān)于公共政策制定過程的觀點都有合理之處。首先，政治觀的論點固然反映了人的認(rèn)識的局限，但更反映了人類社會的復(fù)雜與動蕩。人類社會的復(fù)雜與動蕩，要求有政治權(quán)力的存在，說明政治權(quán)力因素在公共政策制定過程中的不可排除性，其作用集中在公共利益的選擇、執(zhí)行與維護上。其次，分析觀的論點傾向于公共政策制定中的科學(xué)分析，要求政策制定者以理性分析而不是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)進行公共政策選擇，這對于改善人類的生存環(huán)境，并最終建立起人類社會與自然環(huán)境之間的和諧關(guān)系，無疑具有重要意義。實際上，政治權(quán)力與科學(xué)分析在公共政策制定中的關(guān)系是一種對立統(tǒng)一關(guān)系。首先，政治權(quán)力與科學(xué)分析是對立的。在公共政策制定過程中，政治權(quán)力與科學(xué)分析都有相互不可替代的獨特作用，且二者的作用存在此消彼長的關(guān)系，強調(diào)科學(xué)分析會降低政治權(quán)力的作用，而強調(diào)政治權(quán)力又會減弱科學(xué)分析的作用。其次，政治權(quán)力與科學(xué)分析又是統(tǒng)一的。在公共政策制定過程中，政治權(quán)力應(yīng)該是充分運用科學(xué)分析的權(quán)力，而科學(xué)分析則應(yīng)該是充分考慮到政治相互作用的分析。（一）政治相互作用中的科學(xué)分析各政治結(jié)構(gòu)之間圍繞公共政策制定而形成的相互作用，應(yīng)該是充分運用科學(xué)分析的相互作用，而不是僅僅通過交換、威脅、控制等手段的相互作用。政治相互作用中的科學(xué)分析對于引導(dǎo)政治行為和實現(xiàn)政治說服都有重要意義。1.政治行為中的科學(xué)分析。研究表明，在復(fù)雜化程度加劇的社會條件下，人們的政治行為主要依據(jù)于分析而不是情感，從“黨派投票傾向論”到“問題投票傾向論”的轉(zhuǎn)變就是典型的例子。“黨派投票傾向論”和“問題投票傾向論”都是美國學(xué)者提出的。“黨派投票傾向論”認(rèn)為選民的投票行為主要依據(jù)于競選者所在的黨派而不是其政策主張。“問題投票傾向論”則認(rèn)為選民的投票行為主要依據(jù)于競選者的政策主張而不是其所在的黨派。從20世紀(jì)60年代到70年代初，美國政治學(xué)的中心理論一直是“黨派投票傾向”論，但從20世紀(jì)70年代中期開始，“黨派投票傾向論”開始被“問題投票傾向論”所取代。相比之下，“問題投票傾向論”顯得更為合理。原因是，在美國等西方國家，資產(chǎn)階級政黨就其性質(zhì)來說是相同的，所不同的只是政策主張。選民考慮追隨自己所喜好的政策主張而不是某個黨派顯然是務(wù)實的。而當(dāng)選民考慮政黨的政策主張并投票贊成或反對時，選民已經(jīng)對政黨的政策主張進行了認(rèn)真的分析研究，否則他就無法判斷到底哪一種政策主張更能代表自己的利益，或更加符合自己的意愿。2.政治說服中的科學(xué)分析。政治相互作用中的各方如欲得到更多的支持和理解，以便使政策按照他們的意愿制定，往往要進行大量的說服工作。說服可以是簡單的，例如標(biāo)語、口號、廣告詞等，也可以是分析的。但是，簡單說服的效果顯然值得懷疑，絕大部分的說服要依靠分析，特別是對于那些政治家或?qū)W識淵博的官員來說，分析性的說服就更為必要。例如，制定發(fā)展高等教育的政策，有關(guān)人員就需要對高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀、發(fā)展的規(guī)劃、發(fā)展的可能與困難、發(fā)展的預(yù)期成果、發(fā)展對相關(guān)行業(yè)的影響等一系列問題做出詳細(xì)的分析論證。再如，北京提出申辦2008年奧林匹克運動會，為了得到國際奧委會委員的投票贊成，北京奧申委除做扎扎實實的物質(zhì)準(zhǔn)備外，還需就諸多問題提出分析論證，包括運動場館、道路交通、環(huán)境保護、安全保衛(wèi)、通訊傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、賓館設(shè)施、民眾態(tài)度等。在有多個申辦城市