農(nóng)村研究論文-公共績效考驗政府服務的質(zhì)量內(nèi)容提要政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給缺位或不足導致農(nóng)民負擔過重，使農(nóng)民喪失發(fā)展的外部平等性。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)民增收的前提條件，沒有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，就意味著政府服務的不到位，就不可能是有公共績效的好政府；而沒有實現(xiàn)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共服務的良性服務，政府的公共性就是不完整的。摘要題農(nóng)業(yè)支持與保護關(guān)鍵詞農(nóng)村/公共產(chǎn)品/政府/服務農(nóng)村的貧困已經(jīng)成為中國可持續(xù)發(fā)展中的瓶頸，在討論農(nóng)民貧困問題時，因素可能有很多，如農(nóng)民文化素質(zhì)低、農(nóng)村自然資源的匱乏和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理等，但筆者從大量的基層調(diào)研中感受更多的則是農(nóng)民發(fā)展機會的不公平現(xiàn)象，而這與政府公共職能缺位密切相關(guān)?？梢哉f，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給缺位或不足導致農(nóng)民負擔過重，使農(nóng)民喪失發(fā)展的外部平等性。隨著中央一號文件關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見（以下簡稱意見）正式公布，政府對農(nóng)村公共服務職能的要求被提上了重要議程。在意見中特別提到加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件，這無疑是對政府公共服務績效的具體要求和考核。應該說沒有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，就意味著服務質(zhì)量的不到位，就不可能是有公共績效的好政府；而沒有實現(xiàn)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共服務的良性服務，政府的公共性就是不完整的。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺失彰顯農(nóng)民發(fā)展的外部不平等一般來說，公共產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品兩大類。提供純公共產(chǎn)品是政府的基本職能決定的，政府必須承擔；提供準公共產(chǎn)品則屬于政府的擴張性職能，政府需要在多大程度上提供有較大的彈性。從目前縣鄉(xiāng)政府的實際運作來看，對農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務的提供，“缺位”現(xiàn)象嚴重?！叭蔽弧敝饕憩F(xiàn)在純公共產(chǎn)品的提供運營成本過高、效率低下；而準公共產(chǎn)品的提供，則顯得力不從心，農(nóng)村義務教育、衛(wèi)生保健、農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)欠賬較多，稅費改革后這一矛盾還在加劇。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指供由范圍不同的農(nóng)村居民消費、享用的，具有“非排它性”和公益性的各類物質(zhì)或服務產(chǎn)品，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務等各個領(lǐng)域。公共產(chǎn)品強調(diào)的是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性的項目，政府職能缺位的實質(zhì)就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，突出表現(xiàn)在廣大農(nóng)村公共產(chǎn)品的極度匱乏，農(nóng)民的國民待遇沒有得到體現(xiàn)。多年以來，為了加快我國的工業(yè)化進程，政府一直在實行一種非均衡的公共產(chǎn)品供給制度，即城市的公共產(chǎn)品由國家負擔，而農(nóng)村公共產(chǎn)品的短缺卻主要由農(nóng)民自己負擔?？陀^地說，這些年國家用于公共產(chǎn)品的支出增長速度并不慢，如果把社會文教、行政管理費和國防費三項合計，則公共產(chǎn)品支出占財政支出的比重由“八五”時期的8.93增加到“九五”時期的51.16，這意味著國家提供的公共產(chǎn)品總量在增加。但在農(nóng)村，各級政府供給的公共產(chǎn)品則相對較少，許多應由國家提供的公共產(chǎn)品供給不足，部分公共產(chǎn)品的供給責任落在了村委會的頭上。據(jù)統(tǒng)計，在2000年的農(nóng)村困難戶救濟和散居孤、老、殘、幼供養(yǎng)中，國家支出為8.32億元，而集體供給為23.386億元；在農(nóng)村中小學的教育經(jīng)費中，國家財政性教育經(jīng)費僅占總額的7.837。（注：數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒，中國統(tǒng)計出版社，2001年。）根據(jù)公共財政理論，居民納稅是為了購買政府的公共物品及公共服務，如果政府不生產(chǎn)和提供相應的公共物品和公共服務，則居民納稅就無據(jù)可依。我國農(nóng)村居民的稅收負擔與政府公共部門所應提供的公共物品和公共服務是不成正比的，多年來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品雖不斷增加，但與城市相比，與農(nóng)村、農(nóng)民實際需要相比，還有相當大的差距。而且，新興、現(xiàn)代公共產(chǎn)品發(fā)展慢，尤其是城市型現(xiàn)代生活設(shè)施（如供氣、供熱、供水設(shè)施等）發(fā)展幾乎尚未起步?？傮w上看，目前我國城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)為公共產(chǎn)品上的差距。公共產(chǎn)品的規(guī)定性、內(nèi)在要求和發(fā)展規(guī)律，決定了政府的制度安排在其供給上起著主導性作用。制度安排合理與否，對其有效供給和達到結(jié)構(gòu)優(yōu)化會起到重要影響。目前，農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅總量短缺、總體質(zhì)量不高，供給不足，而且供求結(jié)構(gòu)不合理、層次和優(yōu)化度及現(xiàn)代化水平低。從實際看，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復雜的。既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因；既有農(nóng)村自身的原因，也有農(nóng)村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。但最大的問題還在于我國的公共產(chǎn)品供給制度和相關(guān)體制這種“公共產(chǎn)品”存在著不合理性?，F(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的問題主要有，一是財政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)還存在諸多不合理之處；二是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責任劃分不清，鄉(xiāng)村兩級負擔過重；三是自上而下的決策機制，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離需求，結(jié)構(gòu)失衡、效率低下。農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施從屬性上同城市的基礎(chǔ)設(shè)施一樣都是公共產(chǎn)品，但供給政策的厚此薄彼，使城鎮(zhèn)居民優(yōu)先享用公共產(chǎn)品的使用權(quán)，并由此獲得較多的發(fā)展機會，廣大農(nóng)民則因犧牲這種權(quán)利而喪失部分發(fā)展機會。同城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民的年均純收入僅相當于他們的1/3，讓低收入人群自籌資金進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必然會進一步降低農(nóng)民的收入水平。要給農(nóng)民以國民待遇，保持社會公正，這是一條可持續(xù)發(fā)展之路，這一點已達成共識。二、政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺失的危害性公共服務應屆政府的天職，在農(nóng)村，政府理應提供其應承擔的公共服務和公共產(chǎn)品。在市場化程度不高的條件下，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求只是基本維護公共秩序，隨著市場化程度的提高，對交通、電力、水利、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施、信息、基本技能及制度安排、政策提供的需求越來越高，加之歷史上財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品投入過低這一不爭的事實，當前農(nóng)村公共產(chǎn)品已遠遠不能滿足和適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，同樣也無法給農(nóng)村合作化組織的發(fā)展提供一個良好的外部環(huán)境。政府農(nóng)村社會服務職能缺位導致的危害已經(jīng)開始顯現(xiàn)。第一，導致農(nóng)村社會不穩(wěn)定農(nóng)民負擔重并沒有得到根本解決，農(nóng)民負擔問題既與稅費有關(guān)，又與公共物品的供給相連。而公共物品需要在公共決策下得以提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共產(chǎn)品，如鄉(xiāng)村道路、供水、供電等，其決策權(quán)也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而不在上級政府和國家，國家可以給予幫助，但不可強制推行。重要的是，只有當這種公共（配置）決策過程中充分顯示農(nóng)民自身的偏好并對費用的支出作出必要的監(jiān)督時，才有可能在實際中達到或逼近兩種物品（私人物品與公共物品）帕累托最優(yōu)配置的薩繆爾森條件（或得出公共物品與稅收的最優(yōu)組合）。顯然，我國的現(xiàn)實與之相差甚遠。公共物品提供的質(zhì)和量是否與農(nóng)民的需要相符、以及是否與農(nóng)民的稅費支付相稱，是大有問題的。所以，政府及其機構(gòu)未從私人決策領(lǐng)域中完全退出，農(nóng)民未能在公共物品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，是我國農(nóng)民負擔加重的另一原因。由于改革發(fā)展實踐中的某些偏差，農(nóng)村的社會發(fā)展出現(xiàn)某些十分突出的問題，尤以農(nóng)村公共衛(wèi)生為甚。1993年，農(nóng)村衛(wèi)生費用占全國衛(wèi)生總費用的34.9，1998年為24.9。5年下降了10個百分點。1998年全國衛(wèi)生總費用為3776億元，其中政府投入為587.2億元，用于農(nóng)村的衛(wèi)生費用為92.5億元，僅占政府投入的15.9，5億城市人口享受到的國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是8億農(nóng)村人口的6倍。農(nóng)村公共產(chǎn)品匱乏造成農(nóng)民上學難、看病難的狀況，更是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的最大制約因素。第二，影響了村委會作為農(nóng)民自治組織的健康發(fā)展從村民自治的發(fā)展歷程看，村民自治是農(nóng)民自己發(fā)明的自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織，村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)糾紛，協(xié)助維護治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。因此其職能主要表現(xiàn)為公共職能和關(guān)于切身利益的安全、健康及文化教育等。從實際調(diào)查看，村民要求選出的村委能帶領(lǐng)他們致富，這也表現(xiàn)出選舉的動機來源于利益的追求。村委會是農(nóng)民權(quán)利的體現(xiàn)者和主張者。但在現(xiàn)行體制下，村民委員會既要辦理村務，又要執(zhí)行“準政務”，扮演著雙重角色?！皽收铡眻?zhí)行的強制性造成了對“村務”的沖擊，致使村民委員會過度行政化，村民自治組織成了具有行政權(quán)力的“準政府”，難以準確地表達農(nóng)民的意愿，也使公共資源的籌集使用缺乏有效的監(jiān)督。由于缺乏有效的供給談判制度，農(nóng)民無法在公共產(chǎn)品的供給決策中體現(xiàn)自己的意志。上述原因歸結(jié)到一點，現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”模式下農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策仍然沒有突破以行政計劃手段強制性供給的弊端，據(jù)國務院發(fā)展研究中心估計，全國4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務為400多萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務超過千萬元的很普遍，村級也好不到哪去。為什么出現(xiàn)這種債務，從體制上看，自治組織不自治的體制原因需要檢討。在實際生活中，我們看到一方面是農(nóng)民對自身權(quán)益保障的渴望，另一方面自治組織對農(nóng)民權(quán)益保障的弱勢。隨著村委會辦理公益事業(yè)和公共事務的能力日漸衰弱，自治組織也逐漸失去了代表村民利益和整合村民利益的功能，以至于無論是學界還是農(nóng)村基層，有一種對農(nóng)會的渴望，這是一個需要反思的話題。公共產(chǎn)品交易的不平等，使農(nóng)民對自治組織的信任和依賴降低。但更令人擔憂的是，村委會在公共產(chǎn)品交易中缺乏與政府談判的自治能力，村莊一級是農(nóng)民的社區(qū)自治組織，不是國家的行政機構(gòu)和政府組織，村提留不提留，提留多少，按什么計提，以及如何使用，都是村民自治組織的權(quán)利，任何人無權(quán)干預，特別是上級和中央政府。因而，不論是費改稅前規(guī)定按上年純收入的5計提，還是費改稅后作為附加稅按農(nóng)業(yè)稅的20交納，都是一種明顯的不合理行為。既然實行村民自治，村主任由村民選舉，但村主任的“財權(quán)”不是由選舉人決定，而是由中央政府決定。自治組織不為農(nóng)民服務、代言，使農(nóng)民對村民自治產(chǎn)生了疑問，這也會使村委會喪失最深厚的社會基礎(chǔ)。第三，財政供給機制不合理，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本加大并且不到位國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部近期完成的一項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央財政支持“三農(nóng)”的重點主要放在稅費改革、林業(yè)生態(tài)建設(shè)和糧食補貼等方面，對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍缺乏足夠的投入保障。（注：李慧蓮：公共財政的陽光如何照向農(nóng)村，載中國經(jīng)濟時報，2004年11月2日。）“壓力型體制”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在原有職能的基礎(chǔ)上還進一步增加了公共品供給的壓力。為了達到并超額完成上級政府下達的經(jīng)濟增長目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往介入競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域，“上項目”，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提供“越位”公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不顧實際情況和財力條件，修廣場，建市場，大搞“面子工程”、“形象工程”，強調(diào)高速度、超水平，用有限的財力辦最大最多的事情，花最短時間在各種評比中取得好名次。這樣，必然進一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出壓力。李昌平在我向總理說實話中詳細介紹了監(jiān)利縣鄉(xiāng)村債務的情況，可謂觸目驚心。荊門1000多個村，村均債務在2001年即近100萬元，更有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村均債務竟超過200萬元，每個村民每年負擔100多元利息，相當于農(nóng)村稅費改革后農(nóng)民負擔農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及兩稅附加的總和。查爾斯沃爾夫認為，“當不能很精確地測量（非市場）活動的產(chǎn)出和供給時，非市場活動的總供給或特定的非市場活動的供給就會趨向于較高”，這是不合理供給帶來的成本增大的必然結(jié)果。第四，未能在公共物品提供的公共決策過程中聽到農(nóng)戶的聲音農(nóng)村公共產(chǎn)品的受益者是農(nóng)戶，但決策者卻不是農(nóng)戶，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制性缺陷主要表現(xiàn)在，各級政府進行有關(guān)涉農(nóng)方面的制度設(shè)計時，決策程序“自上而下”，很難聽到來自農(nóng)戶的真正需求的聲音，這是壓力型供給體制的反映。農(nóng)民的利益缺乏代言人，致使損害農(nóng)戶利益的事件屢屢發(fā)生。在這樣的基礎(chǔ)之上，既要降低農(nóng)民負擔，又要由農(nóng)村自行提供經(jīng)濟發(fā)展和政府運行的財力支撐是根本不可能的。所以，長期以犧牲農(nóng)村和農(nóng)業(yè)來發(fā)展城市和工業(yè)的政策體系已經(jīng)到了必須徹底糾正的時候了。三、提高政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給能力的途徑政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給實現(xiàn)，關(guān)乎社會公平的實現(xiàn)，關(guān)乎農(nóng)民增收的根本實現(xiàn)。農(nóng)民占中國人口的大多數(shù)，農(nóng)民不富裕，整個國家就不可能富強。為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，就是要以人為本，優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展面臨著的基本問題，提高政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給能力。當前，筆者認為主要應采取以下措施：第一，從社會公正角度，理清政府公共職能政府績效不僅包括經(jīng)濟、社會、政治三個具體維度，而且包括城市與農(nóng)村兩個層面。具體體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展，人們生活水平和生活質(zhì)量的持續(xù)提高，社會公正與平等、國家安全和社會秩序的改善。主要應處理好公平與效率之間的關(guān)系，現(xiàn)在是到了政府維護社會公正的時候了。公正（justice）作為一個規(guī)范性范疇，是人類給自己提出的一個歷史性的難題。公平競爭本身包含有程序平等的意義，即起點平等與規(guī)則平等。社會公正所要規(guī)范的，不是個人之間的利益關(guān)系，而是不同利益群體之間的關(guān)系。如果把義務理解為一種必須讓渡的權(quán)利，則社會公正所共同蘊涵的，就是權(quán)利的平等交換。政府公共職能必須以實現(xiàn)農(nóng)民公正與平等為轉(zhuǎn)移，各級政府尤其是中央和省級政府應加大在農(nóng)村地區(qū)的財政支出，加速農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這既可以增加向農(nóng)民提供更多的公共物品，提供諸如農(nóng)村道路、農(nóng)村電網(wǎng)等公共產(chǎn)品，同時也是對農(nóng)民公民權(quán)的保障。明確界定中央與地方政府提供公共產(chǎn)品的責任和范圍。凡受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品，由中央政府提供；受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，則應由相應層次的地方政府提供；而具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供?，F(xiàn)在國家應調(diào)整宏觀政策，真正把加快發(fā)展縣域經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟建設(shè)的戰(zhàn)略重點，以鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)為主要組織形式，大力投資農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施，包括通訊、電力、廣播電視、文教以及鄉(xiāng)村道路、人畜飲水、農(nóng)村沼氣、水利灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施的完善，這是農(nóng)村融入社會的物質(zhì)基礎(chǔ)。國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進行投資不僅是改善農(nóng)民生產(chǎn)條件，提高生活質(zhì)量的基礎(chǔ)工作，也是推動鄉(xiāng)村社區(qū)變革的契機和初始力量。韓國政府自19621971年實施了第一，