公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展史上的里程碑陳亨賜，丁永健(江蘇出入境檢驗檢疫局，江蘇南京210001)在全國上下抗擊非典的非常時期，國務(wù)院總理溫家寶5月9日簽署國務(wù)院第376號令，公布施行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例(以下簡稱條例)。條例在憲法和法律的授權(quán)范圍內(nèi)，建立了20多項制度和措施，反映出我國政府作為法治政府依法行政的特點，是當前我國防疫斗爭的及時總結(jié)。它的適用范圍包括突然發(fā)生的、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的突發(fā)事件的應(yīng)急處理，條例的頒布實施，標志著我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作納入到了法制化軌道，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機制進一步完善，這是我國公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展史上的一個里程碑。1條例出臺及時且基礎(chǔ)扎實條例在抗擊非典之際出臺，為嚴格依法防治非典工作提供了更具有可操作性的法律依據(jù)，使政府及其各有關(guān)部門的職責(zé)有了明確的規(guī)定，有利于調(diào)動全社會一切力量，充分發(fā)揮社區(qū)和群眾的積極性。特別是對于目前只有散發(fā)或者未發(fā)生非典病例的地區(qū)，作好預(yù)防和預(yù)警準備提供法律依據(jù)和工作思路，使得全國防治非典的工作有序地進行，徹底切斷疫病傳播和擴散的途徑，有效控制疫情蔓延，保持正常的生產(chǎn)、生活秩序，保障公眾身體健康與生命安全，維護社會穩(wěn)定，具有十分重要意義。條例的出臺一是有法律基礎(chǔ)，中華人民共和國傳染病防治法是處理突發(fā)事件的主要法律依據(jù)。這個條例的一些內(nèi)容就是針對新形勢下出現(xiàn)的新情況、新問題，特別是前一段“非典”防治工作中暴露出的薄弱環(huán)節(jié)，對傳染病防治法等有關(guān)法律規(guī)定的制度，作了進一步明確和細化。二是有實踐基礎(chǔ)，條例的許多內(nèi)容是把黨中央、國務(wù)院關(guān)于防治“非典”工作的一系列堅決、果斷、有效的政策措施條文化、規(guī)范化。三是得到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和親自參與指導(dǎo)，整個條例的起草過程，都得到了國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心并給予指導(dǎo)，保證了起草工作的順利進行和質(zhì)量。四是集思廣益，全國多位公共衛(wèi)生專家參與起草，并征求了國務(wù)院15個部門和軍委法制局的意見，召開了兩次專家論證會，邀請20多位專家、學(xué)者對草案進行論證、修改、把關(guān)，是集體智慧的結(jié)晶。2條例來自實踐、反映實踐黨中央、國務(wù)院歷來把保護人民群眾身體健康和生命安全放在第一位，為防治非典型肺炎采取了一系列堅決、果斷和有效的措施，高度重視科學(xué)方法和法律手段在防治工作中的作用。條例的制定，為戰(zhàn)勝“非典”提供了重要的法律保障。抗擊“非典”必須依靠科學(xué)，但是作為社會問題，還需要依靠法制，用法律來調(diào)整緊急狀態(tài)下的社會關(guān)系。前一階段，我國政府正是依據(jù)傳染病防治法和有關(guān)法律法規(guī)，運用法律所賦予的權(quán)力，采取了各種有效措施。但“非典”畢竟是一種全新的“群體性不明原因”的傳染病，傳染病防治法的某些規(guī)定還比較原則，在具體防治“非典”的工作中，也暴露出一些薄弱環(huán)節(jié)，亟需強化相關(guān)法律制度。在群策群力、萬眾一心抗擊“非典”的斗爭中，我們已經(jīng)積累了許多適合中國國情的防治經(jīng)驗，類似醫(yī)療防治、疫情通報以及各方面的組織協(xié)調(diào)等，都摸索出了一些切實可行、行之有效的方法和制度，將這些經(jīng)驗及時上升、固定為法律制度，不僅是戰(zhàn)勝“非典”的需要，而且對于防治其它突發(fā)性傳染病，乃至今后可能產(chǎn)生的疫情，都具有普遍意義。制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例，就解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理中存在的信息渠道不暢、信息統(tǒng)計不準、應(yīng)急反應(yīng)不快、應(yīng)急準備不足等問題，建立統(tǒng)一、高效、有權(quán)威的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機制，有效地建立起“信息暢通、反應(yīng)快捷、指揮有力、責(zé)任明確”的處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急法律制度。3突出應(yīng)急指揮部的地位和職責(zé)條例將政府的義務(wù)放在第一位，大部分條款都是為政府及其有關(guān)部門設(shè)定的制度和應(yīng)履行的義務(wù)。對于法律責(zé)任的重視，是條例的又一突出特點。根據(jù)新的經(jīng)驗，詳細規(guī)定了各級政府主管部門及其工作人員違反條例時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并設(shè)定了相關(guān)制度，強調(diào)公民的義務(wù)和責(zé)任。發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，政府能否有效控制和處理該事件，關(guān)鍵取決于是否存在反應(yīng)靈敏、指揮有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，該機構(gòu)能否協(xié)調(diào)各方面力量，迅速采取果斷的處置措施，及時有序處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，尤其是發(fā)生重大傳染病暴發(fā)流行的，除衛(wèi)生行政主管機關(guān)組織各種各類醫(yī)療保健機構(gòu)、衛(wèi)生防疫機構(gòu)迅速采取各種醫(yī)療救治和防控措施外，還需動用檢驗檢疫、交通及航空運輸、工商、物價、稅務(wù)、公安、財政、勞動保障等各方面力量，建立一個由權(quán)威的專門研究、處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機制十分必要。條例一個重要特點就是建立處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的指揮機構(gòu)，負責(zé)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，并授予特別的權(quán)力。全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部屬于法規(guī)授權(quán)成立的臨時機構(gòu)，作為國務(wù)院處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件突發(fā)應(yīng)急處理組織，享有法規(guī)授予的特別行政權(quán)力：指揮衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門，督察和指導(dǎo)地方調(diào)集人員、儲備物資、交通工具等，必要時對人員進行疏散或隔離，對疫區(qū)實行封鎖，根據(jù)需要對食物和水源采取控制，處分政府以及政府部門有關(guān)負責(zé)人。4設(shè)定了合理、適當?shù)呢?zé)任追究制度一是強化了有關(guān)政府及其部門不履行法定職責(zé)應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任。條例規(guī)定對有關(guān)政府及其部門對突發(fā)事件隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報的；未依照規(guī)定完成突發(fā)事件應(yīng)急處理所需要的設(shè)施、設(shè)備、藥品和醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應(yīng)、運輸和儲備的；對上級部門的調(diào)查不予配合或者阻礙、干涉的；在突發(fā)事件調(diào)查、控制、醫(yī)療救治工作中玩忽職守、失職、瀆職的，以及拒不履行應(yīng)急處理職責(zé)的，責(zé)令改正、通報批評、給予警告；對政府主要領(lǐng)導(dǎo)人及有關(guān)部門的主要負責(zé)人，負有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予降級或者撤職的行政處分；造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果的，依法給予開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。二是進一步明確了有關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)不履行有關(guān)義務(wù)應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任。條例規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)不履行報告職責(zé)、隱瞞、緩報、謊報的；未及時采取控制措施的；未依照規(guī)定履行突發(fā)事件監(jiān)測職責(zé)的；拒絕接診病人的，以及拒不服從應(yīng)急處理指揮部調(diào)度的，責(zé)令改正、通報批評、給予警告；情節(jié)嚴重的，吊銷“醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證”，對主要負責(zé)人、負有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予紀律處分；造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。三是明確了有關(guān)單位和個人不按照規(guī)定履行應(yīng)急處理義務(wù)應(yīng)當承擔(dān)的責(zé)任。條例規(guī)定，有關(guān)單位和個人不履行報告職責(zé)，隱瞞、緩報、謊報，阻礙突發(fā)事件應(yīng)急處理工作人員執(zhí)行職務(wù)，拒絕有關(guān)機構(gòu)進入突發(fā)事件現(xiàn)場，或者不配合調(diào)查、采樣、技術(shù)分析和檢驗的，對有關(guān)責(zé)任人員依法給予行政處分或者紀律處分；觸犯治安管理處罰條例的，由公安機關(guān)依法予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。四是針對這次防治“非典”工作中發(fā)生的個別擾亂社會秩序、市場秩序的違法行為，條例加大了處罰力度。條例規(guī)定，在突發(fā)事件發(fā)生期間，散布謠言、哄抬物價、欺騙消費者、擾亂社會秩序、市場秩序的，由公安機關(guān)或者工商行政管理部門依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。5采取了強制措施條例規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)，威脅廣大公眾的健康、生命的非常時期，法律必須賦予政府較之平時更多、更具強制性的行政權(quán)力。法律在此時期賦予行政機關(guān)上述權(quán)力對于確立和維護預(yù)防、控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害所必須的秩序以及保障預(yù)防、控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害所必須的措施的實施均是必不可少的。沒有強有力的行政權(quán)，要動員和組織人民戰(zhàn)勝災(zāi)害，最終消除危機是不可想象的。因此，政府為了有效、及時處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)對危機，必須對公民在平時享有的某些權(quán)利、自由加以限制，如限制或停止集市、集會，要求停工、停止、停課，臨時征用房屋、交通工具，封鎖疫區(qū)以及強制疏散、強制隔離、強制檢疫、強制治療等等。6進一步完善了相關(guān)法律、法規(guī)如我國沒有在憲法中規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度，也沒有一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，在現(xiàn)代法治原則的支配下，各國仍然注意制定法律來調(diào)整緊急狀態(tài)下的各種社會關(guān)系，防止緊急狀態(tài)的發(fā)生導(dǎo)致整個國家和社會秩序的全面失控。我國雖然有戒嚴法、國防法、防洪法、防震減災(zāi)法、國境衛(wèi)生檢疫法和傳染病防治法等法律在內(nèi)的緊急狀態(tài)法律，這些法律都明確規(guī)定了政府在不同的緊急狀態(tài)時期可以采取的緊急措施以及公民在緊急狀態(tài)時期應(yīng)當受到限制的權(quán)利和必須履行的法律義務(wù)。但是，卻存在著由于不統(tǒng)一、不完善帶來的各種各樣的問題，難以保障政府在緊急狀態(tài)時期也能夠貫徹依法行政原則，保障公民的權(quán)利不受非法侵犯。我國以前也曾暴發(fā)過多次公共衛(wèi)生突發(fā)事件，但在發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，尤其是發(fā)生重大傳染病暴發(fā)流行時，除衛(wèi)生行政主管機關(guān)組織各種各類醫(yī)療保健機構(gòu)、衛(wèi)生防疫機構(gòu)迅速采取各種醫(yī)療救治和防控措施外，還需動用檢驗檢疫、交通運輸、航空運輸、工商、物價、稅務(wù)、公安、財政、勞動保障等各方面力量。本條例就在總結(jié)過去處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)上，引用了國外的一些經(jīng)驗，在諸多的條款上都對過去的相關(guān)法律、法規(guī)作了進一步補充和完善，做出了符合實際的法律規(guī)定，使政府能有效控制和迅速采取果斷的處置措施，及時有序處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件。條例強調(diào)了一個重要原則，即預(yù)防為主，常備不懈。盡管條例出臺與抗擊非典疫情密切相關(guān)，但條例針對的不僅是非典問題，我們絕不能錯誤地理解是一個非典條例，也不是沒有突發(fā)事件就沒有用了，這些想法都是錯誤的。各行各業(yè)都要結(jié)合自己的實際工作根據(jù)條例建立和完善突發(fā)事件監(jiān)測和預(yù)警系統(tǒng)，并確保其正常運轉(zhuǎn)，對潛在的隱患做到早期發(fā)現(xiàn)，及時報告，迅速采取措施。古語曰，奉法者強則國強。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治社會的一個重要特征是有法必依，執(zhí)法必嚴，突如其來的非典型肺炎，是一場重大的災(zāi)害。打贏抗擊非典這場硬仗，既要依靠科學(xué)，又要依靠法制。由于非典型肺炎是一種新的傳染性很強的疾病，再加上我國人口多，流動性大，只有嚴格依法管理、依法防疫，才能使整個防治工作緊張而有序地進行，才能徹底