談我國弱勢兒童福利制度的發(fā)展 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 談我國弱勢兒童福利制度的發(fā)展陸士楨 1，王蕾 2（ 1.中國社會(huì)工作協(xié)會(huì)專家委員會(huì)， 北京， 100000； 2.中國青年政治學(xué)院社會(huì)工作學(xué)院， 北京， 100089）摘要： 河南蘭考事件引起了社會(huì)各界對(duì)孤兒流浪兒童的極度關(guān)注，出現(xiàn)各異的聲音與觀點(diǎn)，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，建構(gòu)完善的社會(huì)福利制度是我們面臨的重要任務(wù)，也是民眾的強(qiáng)烈社會(huì)訴求，作為最弱勢人群的兒童社會(huì)福利體系的建設(shè)更是不 可忽視的重要社會(huì)建設(shè)議題。分析描述我國弱勢兒童福利服務(wù)的歷史變遷與發(fā)展現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上探索今后我國弱勢兒童福利的發(fā)展途徑，不僅是我國社會(huì)福利制度發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，也是回應(yīng)民眾關(guān)切，落實(shí)黨的 “ 以人為本 ” 的執(zhí)政理念的重要步驟。 關(guān)鍵詞： 弱勢兒童；兒童福利；福利服務(wù) C 916A1671623X（ 2013） 02001407 1 月 4 日 11 時(shí) 27 分，中國網(wǎng)河南頻道首先發(fā)布題為河南蘭考一棄嬰孤兒收養(yǎng)所發(fā)生火災(zāi) 7 名孩童死亡的報(bào)道，報(bào)道稱 “4 日早上 8 時(shí)許，蘭考縣一收養(yǎng)孤兒和棄 嬰的私人場所發(fā)生火災(zāi)，目前已造成 7 名孩童死亡，受傷人數(shù)不詳。 ” 1 月 4 日至 9 日期間人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、中國新聞網(wǎng)等主流網(wǎng)絡(luò)媒體紛紛發(fā)布相關(guān)新聞，各商業(yè)門戶網(wǎng)站快速轉(zhuǎn)發(fā)，累計(jì)報(bào)道超過 23 724 篇，微博轉(zhuǎn)發(fā)及評(píng)論約為 495 600條。 1可見，這場火災(zāi)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注與討論，如何保障棄兒、孤兒、流浪兒童幸?？鞓贰⑸硇慕】档爻砷L，一時(shí)成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。 兒童是社會(huì)上最弱小的群體，是承受力最低的社會(huì)群體，也是弱勢群中的一個(gè)特殊群體。作為整體來講，所有兒童本身就是弱勢群體，而在這個(gè)弱勢群體中又存 在著更弱勢的群體，如孤殘兒童，貧困兒童等。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的 “ 木桶效應(yīng) ” 原理告訴我們：水的外溢并不取決于木桶上最長的木板，而取決于最短的木板。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最容易在承受力最低的社會(huì)群體身上爆發(fā)。一個(gè)國家的社會(huì)福利制度是否有效，關(guān)鍵要看其對(duì)最弱勢人群的保障程度，而兒童福利就是一個(gè)國家社會(huì)福利最基礎(chǔ)的指標(biāo)，國家對(duì)兒童福利的投入也常?？梢猿蔀闇y量其整體社會(huì)福利支出的重要標(biāo)準(zhǔn)。其中，弱勢兒童的福利服務(wù)更是整個(gè)社會(huì)福利體系中最基礎(chǔ)的部分，是衡量一個(gè)社會(huì)對(duì)大眾保障程度的最重要表現(xiàn)。 兒童社會(huì)福利的概念包括狹義和廣義兩種，狹 義的兒童福利是指政府和社會(huì)為有特殊需要的兒童及其家庭提供的各種支持、保護(hù)和補(bǔ)償性服務(wù)；廣義的兒童福利則是指政府或社會(huì)針對(duì)全體兒童的普遍需求，為促進(jìn)兒童生理、心理及社會(huì)潛能的最佳發(fā)展而提供的各種服務(wù)。通常把 18 歲以下、處于社會(huì)生活中弱勢地位的兒童，稱為弱勢兒童或者困境兒童。這一概念是相對(duì)于正常兒童而言的，指在兒童群體中部分由于社會(huì)、家庭及個(gè)人的原因，基本權(quán)利難以得到維護(hù)，生存和發(fā)展遭遇障礙，需要借助外在力量支持和幫助的兒童。 2一般來講弱勢兒童主要包括： 棄嬰或孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、貧困兒童等。從福利對(duì) 象上看，弱勢兒童社會(huì)福利一般被認(rèn)為是狹義上的兒童社會(huì)福利，是一種以問題為取向的兒童福利；而從福利性質(zhì)上講，弱勢兒童福利同樣具有廣義兒童福利的特性，在救助、矯治、扶助等恢復(fù)性功能基礎(chǔ)上，要同時(shí)滿足兒童健康成長等需要，是一種具有發(fā)展取向的制度性兒童福利。 針對(duì)兒童的發(fā)展需求，兒童福利的形式包括物質(zhì)性支持與福利服務(wù)的提供。這就需要組織完善的資金供應(yīng)鏈條為兒童福利制度的實(shí)施提供充足的資金保障，同時(shí)需要通過全面多種的、專業(yè)化的服務(wù)，在福利資源與兒童服務(wù)對(duì)象之間建立起紐帶，促進(jìn)兒童幸福快樂地成長。所以，弱勢兒 童福利是一個(gè)涉及社會(huì)觀念、政策體系、政府管理、行政機(jī)制、民間組織發(fā)育、專業(yè)發(fā)展等一系列社會(huì)綜合建設(shè)的系統(tǒng)工程。 中國的福利制度尚處于 “ 嵌入型 ” 的狀態(tài)，獨(dú)立的兒童福利制度并未建構(gòu)起來，目前我國兒童福利所保障的對(duì)象主要是弱勢兒童，但這些面向弱勢兒童的福利，也大都沒有構(gòu)建起完整的制度予以切實(shí)的保障。因此，梳理我國弱勢兒童福利發(fā)展的歷史，分析目前在弱勢兒童救助方面存在的問題，建構(gòu)制度化的弱勢兒童救助體系，不僅是我國社會(huì)福利制度發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，也是回應(yīng)民眾關(guān)切，落實(shí)黨的 “ 以人為本 ” 的執(zhí)政理念的重要步 驟。 一、弱勢兒童福利的發(fā)展歷史及現(xiàn)狀分析 弱勢兒童福利是我國兒童福利的起點(diǎn)并一直得到持續(xù)的關(guān)注，甚至于在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)弱勢兒童福利就等同于兒童福利制度。某種意義上說，我國兒童社會(huì)福利的歷史就是一部弱勢兒童福利史。 應(yīng)該看到，弱勢兒童福利在我國兒童福利體系中占有重要位置。 弱勢兒童社會(huì)福利在我國歷史悠久，盡管中國一直是一個(gè)將家庭作為兒童保護(hù)全部責(zé)任承擔(dān)者的國度，但早在春秋戰(zhàn)國時(shí)期，就已經(jīng)出現(xiàn)了弱勢兒童社會(huì)福利，其主要表現(xiàn)為兒童救助的福利思想，少有正式制度的安排。管子 入國記載中出現(xiàn)關(guān)于 “ 恤孤 ” ，及城邑、國都均設(shè)置掌孤的官職，規(guī)定士民死去，其子幼弱無靠，沒有父母撫養(yǎng)，又不能獨(dú)立生活的，就歸其同鄉(xiāng)、熟人、親友撫養(yǎng)。到了宋代官府創(chuàng)辦 “ 散收養(yǎng)遺棄小兒錢米所 ” 、 “ 嬰兒局 ” 、 “ 慈幼局 ” 和 “ 慈幼莊 ” 等多種形式的專門性兒童福利機(jī)構(gòu)，采用蠲免丁稅、助產(chǎn)胎養(yǎng)等多種方式防止殺嬰和溺嬰現(xiàn)象，同時(shí)還采取措施資助和鼓勵(lì)民間積極收養(yǎng)棄嬰、孤兒。明清時(shí)期，官辦兒童福利機(jī)構(gòu)的做法基本上被延續(xù)下來。同時(shí)，官府對(duì)于民間官紳士民參與兒童福利事業(yè)給予積極支持和資助，并在這個(gè)過程中試圖將一些民間福利機(jī)構(gòu)納入官 府的管理和控制。近代民國時(shí)期也是我國弱勢兒童福利事業(yè)發(fā)展的一段重要發(fā)展時(shí)期，在我國兒童福利史上有重要影響。張謇在大量考察國內(nèi)外特殊教育后，創(chuàng)辦了中國人自己的盲啞學(xué)校，開創(chuàng)了我國特殊教育事業(yè)的先河。民國政府提出，各地為救濟(jì)難童應(yīng)開辦兒童教養(yǎng)院，并頒布了一系列法規(guī)。這些法規(guī)涉及災(zāi)難兒童的救濟(jì)、嬰幼兒的養(yǎng)育和保護(hù)、托兒所和保育機(jī)構(gòu)的開辦和管理等，為我國弱勢兒童福利事業(yè)的發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。 新中國建立后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國開始逐漸健全兒童福利行政管理組織體系，弱勢兒童救助與管理工作集中于民政系統(tǒng)，其中尤 以教育和醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)化管理最為典型。此外， 20 世紀(jì) 60 年代以后，在城市地區(qū)兒童福利院單獨(dú)設(shè)立部門專門收養(yǎng)孤兒、棄嬰、殘疾兒童，把頑劣兒童、有劣跡的社會(huì)流浪兒童另行送入工讀學(xué)校接受改造教育，至此，弱勢兒童救助模式開始定型。同時(shí)，在部分農(nóng)村地區(qū)針對(duì)孤兒和棄嬰開展家庭寄養(yǎng)工作。由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的制約，建國初期的兒童福利，與公有制經(jīng)濟(jì)有著密不可分的聯(lián)系，與 “ 單位 ” 體制緊密結(jié)合，體現(xiàn)了社會(huì)主義福利與單位福利意識(shí)，此時(shí)我國兒童福利機(jī)構(gòu)完全為政府行為，并呈現(xiàn)出一個(gè)城鄉(xiāng) “ 二元 ” 結(jié)構(gòu)。此時(shí)最大的問題是福利制度涵蓋的面較 窄，絕大多數(shù)弱勢兒童還是由自己的家庭養(yǎng)育，政府的支持很少，甚至沒有。 改革開放后，我國全面的弱勢兒童福利制度開始探索并建立，兒童福利建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。全社會(huì)逐步普及兒童權(quán)利的理念，重視兒童需求與權(quán)利，將兒童作為一個(gè)能動(dòng)的主體，兒童福利開始向全面覆蓋兒童各層次、各類型、各階段的需要，積極探索不同形式的兒童福利專業(yè)化服務(wù)發(fā)展。在此期間，兒童福利院的數(shù)量和收養(yǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大，從 1999 年到 2004 年的短短 5 年間，我國兒童福利院的數(shù)量和收養(yǎng)人數(shù)幾乎都增加了 1 倍，床位數(shù)增長了 17 倍。從 2005 年到 2009 年， 兒童福利機(jī)構(gòu)的床位數(shù)和收養(yǎng)人數(shù)的增長速度有所放緩，但總體看來增長速度仍然很快。 另一方面，這一時(shí)期兒童福利機(jī)構(gòu)繼續(xù)堅(jiān)持 “ 養(yǎng)、治、教 ” 相結(jié)合的方針，開始探索兒童福利服務(wù)的專業(yè)化。特別是近年來我國民間社會(huì)組織發(fā)展迅速，在基本生存、特殊保護(hù)和兒童發(fā)展三大領(lǐng)域，民辦兒童服務(wù)組織提供了政府尚未能提供的專業(yè)化服務(wù)，取得了顯著的成效。從 20 世紀(jì) 90年代末開始，我國一些高校陸續(xù)啟動(dòng)了社會(huì)工作專業(yè)人才的培養(yǎng)，開始有了兒童社會(huì)工作專業(yè)和兒童社會(huì)工作學(xué)科，為兒童福利專業(yè)化提供了理論依據(jù)和廣泛的人才來源。同時(shí)，各地福利機(jī)構(gòu)更加重視 現(xiàn)有兒童福利工作人員的培訓(xùn)和在職訓(xùn)練，不斷提高工作人員專業(yè)素質(zhì)。這些都為兒童福利專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)打下了基礎(chǔ)。 回顧歷史，可以看到，從古代到現(xiàn)代，兒童福利一直是政府和社會(huì)的關(guān)注重點(diǎn)，盡管不同時(shí)期的具體設(shè)計(jì)不同，但重視弱勢兒童的救助和服務(wù)，以孤兒、棄兒、殘疾兒童為主要福利對(duì)象，卻是共同點(diǎn)。而且，政府是兒童福利的責(zé)任主體這一現(xiàn)代社會(huì)福利的基本特點(diǎn)，在不同時(shí)期都有體現(xiàn)，特別是改革開放以后，以官方兒童福利機(jī)構(gòu)為主，政府、民間協(xié)作，既滿足弱勢兒童基本生活需求，也重視發(fā)展性精神滿足的需要，已成為弱勢兒童福利發(fā)展的 基本趨勢。 目前，我國基本建構(gòu)起了弱勢兒童的救助體系。 第一，積極推進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)，為弱勢兒童救助提供法律保障。以對(duì)于孤兒的福利制度設(shè)制為例，從法律上，有全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過的有關(guān)法律，如中華人民共和國收養(yǎng)法等；國務(wù)院及其各職能部門制訂、頒布、實(shí)施的各類行政法規(guī)、部門規(guī)章和政策規(guī)定，如關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知、中國公民收養(yǎng)子女登記辦法、外國人在中華人民共和國收養(yǎng)子女登記辦法、家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法、關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見、關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展孤殘兒童 福利事業(yè)的通知等；有地方人大與地方政府職能部門制訂、頒布、實(shí)施的各類地方法規(guī)、部門規(guī)章和政策規(guī)定，如 2004 年河南省關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)艾滋病致孤人員救助工作的通知等。法律的完善為孤兒的救助提供了系統(tǒng)和切實(shí)的保障。 第二，推動(dòng)兒童福利服務(wù)行政體系建設(shè)，積極建設(shè)兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。最近幾年，我國大力發(fā)展福利事業(yè)和慈善事業(yè)，特別重視弱勢兒童社會(huì)福利的完善。 2006 年出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見和關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見，使孤兒、流浪兒童社會(huì)福利由養(yǎng)育向教育、醫(yī)療、康復(fù)、成年后的住房 和就業(yè)拓展；特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，先后啟動(dòng)實(shí)施了 “ 十一五 ” 兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)劃、 “ 十一五 ” 流浪未成年人救助保護(hù)體系建設(shè)規(guī)劃和 “ 十一五 ” 社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，把兒童福利機(jī)構(gòu)、流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)明確列入中央支持的公共服務(wù)重點(diǎn)工程，推動(dòng)了兒童社會(huì)福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。使 35 萬多名殘疾孤兒得到手術(shù)矯治的“ 殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃 ” 等一系列弱勢兒童服務(wù)項(xiàng)目對(duì)于弱勢兒童的健康成長發(fā)揮了巨大的作用。 第三，探索與現(xiàn)階段中國社會(huì)相適應(yīng)的弱勢兒童救助模式。例如，在孤殘兒童保障 方面，積極探索以制度性救助與親屬救助相結(jié)合的模式。 2005 年 4 月，約有 69 萬人生活在國家設(shè)立的兒童福利機(jī)構(gòu)中。 3這些兒童近一半患有殘疾，兒童福利機(jī)構(gòu)較好的康復(fù)服務(wù)幫助殘疾兒童解除疾患的折磨，增強(qiáng)了生活自理能力。再如，在流浪兒童救助方面，逐漸形成以救助中心為依托的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的救助模式。截至2005 年底，全國有救助管理站 1 026 家，采取多種措施保障受助未成年人的生活、教育、管理、返鄉(xiāng)和安置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自 2003 年實(shí)施城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法以來，全國共救助流浪兒童 325 萬多人次。 4在鄭 州、云南等地，一些救助站和非政府組織還采用 “ 類家庭 ” 的方式救助流浪兒童。 “ 類家庭 ” 是類似于家庭的集寄養(yǎng)、看護(hù)、教育于一體的，對(duì)年齡在 8 14 歲之間的智力正常、身體健康的流浪兒童，實(shí)施的親情式救助，目的是對(duì)流浪兒童行為與思維方式的改變起到影響和干預(yù)，培養(yǎng)流浪兒童獨(dú)立的生活能力，學(xué)會(huì)合作、協(xié)作，養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，為今后融入主流社會(huì)獨(dú)立生活做準(zhǔn)備。此外，針對(duì)不愿意進(jìn)兒童保護(hù)中心的流浪兒童，一些地方還建立了 “ 全天候街頭救助點(diǎn) ” 。這些 “ 全天候街頭救助點(diǎn) ” 是完全開放式的，不僅為流浪兒童提供飲食、休息、洗澡、醫(yī)療、咨詢 等服務(wù)，而且有電視、電腦、兒童讀物等多項(xiàng)娛樂活動(dòng)，他們可以隨時(shí)來去，不受任何約束。 第四，加大政府對(duì)弱勢兒童的福利投入，弱勢兒童救助財(cái)政保障體系正在形成。近年來政府不斷加大對(duì)于弱勢兒童福利的投入，仍以孤兒救助的運(yùn)行機(jī)制為例，資金支持有相對(duì)規(guī)范的制度安排和財(cái)政保障。民發(fā) 2010 年第 161 號(hào)文件民政部財(cái)政部關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知 5，要求全國范圍內(nèi)從 2010 年 1 月起為全國孤兒發(fā)放基本生活費(fèi)。通知規(guī)定，地方各級(jí)財(cái)政要將孤兒基本生活費(fèi)列入預(yù)算，省級(jí)財(cái)政要加大投入，保障孤兒基本生活費(fèi)所需資金，中 央政府以專項(xiàng)補(bǔ)助資金的方式予以支持。通知還對(duì)未來中央財(cái)政投入的方式提出了具體的目標(biāo)，以后年度按民政部審核的上年孤兒人數(shù)及孤兒基本養(yǎng)育需求，建立孤兒基本生活最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)自然增長機(jī)制，逐年測算安排中央財(cái)政補(bǔ)助金額。通知規(guī)定，各地財(cái)政部門要統(tǒng)籌安排中央補(bǔ)助和地方資金，地方各級(jí)民政部門要根據(jù)保障對(duì)象的范圍認(rèn)真核定孤兒身份，提出資金需求，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核后列入預(yù)算。孤兒基本生活費(fèi)保障資金實(shí)行專項(xiàng)管理，專賬核算，專款專用，嚴(yán)禁擠占挪用。 總體看，隨著政府和社會(huì)對(duì)弱勢兒童福利的關(guān)注和投入，我國弱勢兒童福利對(duì)象雖然 數(shù)量龐大，但在政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的大格局下，大多數(shù)弱勢兒童得到了來自于政府和社會(huì)的救助和支持。 二、我國弱勢兒童福利存在的問題 蘭考事件引起的社會(huì)震動(dòng)表明，我國弱勢兒童福利還存在明顯的缺陷，從政策法規(guī)到行政執(zhí)行體系，再到綜合專業(yè)服務(wù)機(jī)制，還沒有形成真正嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、科學(xué)的體系，對(duì)每一個(gè)弱勢兒童的切實(shí)保障目標(biāo)還難以實(shí)現(xiàn)。 第一，現(xiàn)有救助機(jī)制不能滿足需要，相當(dāng)數(shù)量的弱勢兒童得不到救助。這里有政府提供的救助機(jī)構(gòu)不足的問題，有社會(huì)力量參與不完善的問題，也有社會(huì)管理的偏差問題。如流浪兒童救 助，在我國，流浪兒童總體數(shù)量始終難以確定而且相差懸殊。據(jù)民政部 2000 年流浪兒童救助教育工作進(jìn)展報(bào)告， “ 到 2000 年，全國的流浪兒童已達(dá) 15 萬人次 ” 。 2003 年，國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)辦公室委托石家莊市保護(hù)流浪兒童研究中心課題組對(duì)流浪兒童現(xiàn)狀的調(diào)查報(bào)告指出： “ 根據(jù)我們對(duì)全國幾個(gè)樣本城市的抽樣調(diào)查分析和測算，每年全國民政部門救助的流浪兒童總數(shù)在 51 萬人次以上。假設(shè)實(shí)際存在的流浪兒童人數(shù)為被救助流浪兒童人數(shù)的 2倍至 3 倍，那么，全國每年存在的流浪兒童人數(shù)應(yīng)該在 100萬至 150 萬之間。 ”6 民政部社會(huì)福利司 的有關(guān)官員根據(jù)全國流動(dòng)人口的規(guī)模以及幾個(gè)典型城市流浪兒童的流動(dòng)人口的比例規(guī)律，推算出全國流浪兒童大約有 100 萬。 7而我們現(xiàn)有救助保護(hù)中心每年容納流浪兒童人數(shù)卻很有限， 2005 年底的統(tǒng)計(jì)，附設(shè)或獨(dú)立設(shè)置的流浪未成年人救助保護(hù)中心 130家，共有流浪未成年人救助床位 5 000 余張，覆蓋城市僅占地級(jí)以上城市的 39%，縣一級(jí)則根本沒有福利院等設(shè)置。另一方面，弱勢兒童福利對(duì)象的范圍過窄。目前我國弱勢兒童福利的對(duì)象主要是兒童福利機(jī)構(gòu)里的兒童，對(duì)于生活在部分功能不全家庭（包括貧困家庭、單親家庭等）和正常家庭的相關(guān)弱勢兒 童福利服務(wù)供給嚴(yán)重不足。即便是制度較為完善的孤兒救助，保障對(duì)象界定于 “ 失去父母、查找不到生父母的未滿 18 周歲的未成年人 ” ，事實(shí)無人撫養(yǎng)的兒童（如服刑人員未成年子女、父母不履行撫養(yǎng)責(zé)任兒童以及父母重病重殘兒童等）依然在制度之外?？梢哉f，正是上述數(shù)據(jù)造成了蘭考事故中袁厲害的悲劇。 第二，弱勢兒童福利行政體系不完善，無法保障弱勢兒童福利的健康運(yùn)行。將兒童福利服務(wù)傳送至服務(wù)對(duì)象手中依靠兒童福利制度的運(yùn)行機(jī)制，它涉及兒童福利制度的行政體系的建設(shè)、組織平臺(tái)建設(shè)、資金籌措、服務(wù)提供、評(píng)估與監(jiān)控、信息系統(tǒng)建設(shè)等方 面。目前我國從中央到地方?jīng)]有專門負(fù)責(zé)兒童福利工作的行政機(jī)構(gòu)，只是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了一些面向兒童的工作部門，從各自的專業(yè)領(lǐng)域負(fù)責(zé)兒童救助保護(hù)及相關(guān)兒童福利工作。如衛(wèi)生部婦幼保健司負(fù)責(zé)嬰幼兒的計(jì)劃免疫和衛(wèi)生保健，文化部少兒藝術(shù)司負(fù)責(zé)少兒文化藝術(shù)活動(dòng)的開展等。弱勢兒童福利的政府主管部門是民政部，但民政部也只有社會(huì)福利司設(shè)置一個(gè)兒童處，負(fù)責(zé)保障處境困難的兒童。群團(tuán)組織，如共青團(tuán)、婦聯(lián)也設(shè)有兒童部，作為人民團(tuán)體擔(dān)負(fù)起教育和保護(hù)兒童的職責(zé)。民政部雖然作為政府職能部門管理有關(guān)弱勢兒童的相關(guān)事務(wù)，但沒有統(tǒng)領(lǐng)其他行政部門的權(quán) 力，政府不同部門行使不同的兒童福利職能，追求不同的兒童福利政策目標(biāo)，勢必造成分散管理、效率低下、難以追究管理責(zé)任等問題。 第三，民間弱勢兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)管理失序，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是指由國家、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人舉辦的，通過社會(huì)福利從業(yè)人員為特定的有需要的服務(wù)對(duì)象提供專業(yè)服務(wù)的非營利性組織。民間社會(huì)組織具有靈活性、專業(yè)性、公益性、志愿性和多樣性等特點(diǎn)，可以作為傳遞兒童福利的重要載體，彌補(bǔ)政府在弱勢兒童福利服務(wù)中的某些空白，是中國兒童福利制度中必不可少的組成部分。特別是弱勢兒童的綜合服務(wù)需求強(qiáng) 烈，民間組織在專業(yè)上的優(yōu)勢是極其重要的服務(wù)力量。民間組織與政府的良好合作關(guān)系是發(fā)揮其積極作用的關(guān)鍵。目前我國民間組織管理的政策法規(guī)體系、行政管理體系、評(píng)估監(jiān)控體系都沒有完整地建立起來，民間組織的發(fā)展依然面臨一系列的問題。一是政府購買社會(huì)服務(wù)的機(jī)制不健全，政府給予民間組織的財(cái)政支持不多，稅收等優(yōu)惠待遇實(shí)施范圍小，社會(huì)融資困難，財(cái)政困難成為民間組織發(fā)展的瓶頸，嚴(yán)重制約其社會(huì)功能的發(fā)揮；二是對(duì)民間組織的監(jiān)督體系尚未完整建立，行業(yè)自律機(jī)制缺乏，各種侵害公益財(cái)產(chǎn)的 “ 公益腐敗 ” 案件頻繁發(fā)生，打擊了公眾的捐款熱情并降低了 公益組織的公信力； 8三是我國民間組織尚處于起始階段，組織普遍存在專業(yè)化不強(qiáng)，能力不足的問題，難以有效回應(yīng)政府和民間的需求。 第四，弱勢兒童福利服務(wù)專業(yè)化程度低，實(shí)際保障的層次定位低，無法真正滿足需求。兒童是一個(gè)特殊的成長主體，兒童成長不僅需要物質(zhì)支持，更需要全面多種、專業(yè)化的服務(wù)。對(duì)于兒童社會(huì)福利而言，社會(huì)性服務(wù)與物質(zhì)支持同等重要，在弱勢兒童的福利服務(wù)中，專業(yè)的社會(huì)服務(wù)甚至比簡單的物質(zhì)支持更重要，例如殘疾兒童的精神發(fā)育、回歸主流社會(huì)的艱難歷程等等，沒有專業(yè)的社會(huì)服務(wù)，就很難順利實(shí)現(xiàn)；而沒有這一 環(huán)節(jié)，殘疾兒童的健康發(fā)展就不可能是完整的。目前我國對(duì)弱勢兒童的專業(yè)服務(wù)嚴(yán)重不足，以專業(yè)人員比例為例，美國 2004 年在冊(cè) 56 萬人的社工隊(duì)伍中，專門從事兒童家庭和學(xué)校社會(huì)工作的人員共有 27 萬人，占總數(shù)的486%。 9而我國， 2010 年全國有兒童福利院 303 個(gè)，職工人數(shù) 8 473 人，具有社會(huì)工作職業(yè)資格的職工占 311%。 10260在流浪兒童救助保護(hù)中心， 2010 年我國有 116 個(gè)流浪兒童救助保護(hù)中心，中心的職工人數(shù)有 868 人，具有社會(huì)工作職業(yè)資格的職工占 270%。 10286-287 正因?yàn)槿绱?，弱勢兒童福?服務(wù)層次定位低的問題不可避免。例如，因?yàn)閷I(yè)學(xué)校和人員不足，全國仍有 2435 萬適齡殘疾兒童未入學(xué)，其中 80%以上在中西部地區(qū)；一些類型的殘疾兒童，比如重度智力殘疾、腦癱兒童、自閉癥兒童等，能夠得到專業(yè)服務(wù)的微乎其微。 三、我國弱勢兒童福利的發(fā)展途徑 隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，盡快建立起面向所有孤兒、服刑人員等家中無人照顧的兒童、貧困家庭兒童、殘疾兒童和大病兒童、受艾滋病影響兒童、流浪兒童、留守兒童以及其他困境兒童等涵蓋兒童中的所有弱勢群體的，從政策法規(guī)到行政執(zhí)行體系，再到綜合專業(yè)服務(wù)機(jī)制的 嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫润w系，使每一個(gè)弱勢兒童的福利救助和服務(wù)都能夠得到切實(shí)的制度保障，是未來我國弱勢兒童福利發(fā)展的目標(biāo)和方向。 第一，建構(gòu)完善的弱勢兒童福利的法律體系。一方面，國家層面要盡快對(duì)已有的兒童福利法律、法規(guī)、政策進(jìn)行修訂完善，制訂綜合性的兒童福利法，并在此基礎(chǔ)上，制定面向各類弱勢兒童的專門法；另一方面，各級(jí)政府依據(jù)層次和類別以及效力的不同，制定行政法規(guī)、規(guī)章和政策，明確弱勢兒童福利事業(yè)的開展和兒童福利服務(wù)的提供在各個(gè)環(huán)節(jié)的具體規(guī)定、相關(guān)程序、規(guī)范要求等內(nèi)容，使法律制度能夠落到實(shí)處。這些法律要注重 三個(gè)方面的建設(shè)。一是在內(nèi)容上面要以兒童發(fā)展需求為基礎(chǔ)，涵蓋兒童發(fā)展所有需求；二是在體系上應(yīng)該要有邏輯性并針對(duì)兒童成長發(fā)展的所有階段；三是在具體領(lǐng)域?qū)ｉT法的制定中，應(yīng)附帶責(zé)任主體不能履行職責(zé)時(shí)的硬性處罰措施，包括司法的介入，使面向兒童的各方面保護(hù)真正有法可循。 第二，建設(shè)弱勢兒童福利行政體系。建構(gòu)自上而下的、運(yùn)行暢通的行政體系是有效傳遞福利的保證。鑒于目前我國兒童福利的現(xiàn)狀和發(fā)展需求，建議在國務(wù)院主管社會(huì)福利的部委中，成立副部級(jí)兒童發(fā)展局，主管全國性的兒童福利工作，負(fù)責(zé)兒童福利的發(fā)展構(gòu)架、政策制定執(zhí) 行監(jiān)管、法律倡導(dǎo)及部分直接服務(wù)。其中救助保護(hù)司主要負(fù)責(zé)面向特殊需要兒童的救助和保護(hù)方面的總體工作。各級(jí)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也需要相應(yīng)成立兒童救助保護(hù)福利部門，來履行相應(yīng)的管理和服務(wù)職能。城鄉(xiāng)社區(qū)則建立兒童福利中心，設(shè)立專職的兒童福利社工。從中央到地方形成兒童福利行政體系的一體化，政府層級(jí)越低，承擔(dān)的兒童福利服務(wù)的具體內(nèi)容則越多。 第三，切實(shí)加大弱勢兒童福利經(jīng)費(fèi)投入。兒童福利體系的運(yùn)行需要長期穩(wěn)定的資金支持，通常兒童福利體系固定的資金籌措方式，包括政府的征稅、專項(xiàng)收費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，國際援助和民間投入 ，以及服務(wù)收費(fèi)等方面。中國弱勢兒童福利制度體系，必須強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，在資金支持方面，要以政府的財(cái)政支持為主，以民間社會(huì)的資金投入為輔，政府的財(cái)政投入必須固定、穩(wěn)定和全面。按照通常的國際慣例，政府的財(cái)政支持是兒童福利，特別是弱勢兒童福利最主要的資金來源，關(guān)鍵是建立完善的投資機(jī)制，并以制度形式固化，采取中央和地方政府共同承擔(dān)的方式，每年按照固定的數(shù)額和比值，以固定的財(cái)政預(yù)算的方式進(jìn)行財(cái)政撥款。首先是中央政府通過編列預(yù)算的方式支持地方兒童福利，根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于中西部兒童福利的投入 ；縣級(jí)地方政府通過財(cái)政預(yù)算，承擔(dān)兒童福利的主要財(cái)政投入；而省級(jí)地方政府也需要根據(jù)一定比例將兒童福利的資金投入編列為財(cái)政預(yù)算。 第四，建立完善的弱勢兒童福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。未來中國兒童福利的供給體系必然是以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以兒童福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充。因此，兒童福利機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、基層社區(qū)服務(wù)平臺(tái)的搭建、民間社會(huì)組織的培育和建設(shè)就是重要的任務(wù)。兒童福利機(jī)構(gòu)是目前中國最重要的提供弱勢兒童福利服務(wù)的組織。加大投入，提高兒童福利服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)；加大專業(yè)人員的引進(jìn)和培養(yǎng)力度；加快內(nèi)部管理方式的改革；轉(zhuǎn)變服務(wù)理念 、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升服務(wù)水平等，是兒童福利機(jī)構(gòu)功能轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。兒童福利制度的執(zhí)行和實(shí)施，最終都需要在基層社區(qū)層面開展。搭建以基層社區(qū)組織為依托，以兒童福利中心為核心的基層社區(qū)弱勢兒童福利服務(wù)平臺(tái)，直接面向兒童及其家庭提供兒童福利服務(wù)，應(yīng)納入城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。民間社會(huì)組織是中國兒童福利制度必不可少的組成部分。除了政府相關(guān)政策的完善外，民間弱勢兒童福利服務(wù)組織的自身建設(shè)是其健康發(fā)展的根本。其中，機(jī)構(gòu)使命明確，愿景清晰，機(jī)制健全；與政府形成良好的合作關(guān)系；專業(yè)社會(huì)工作者在組織內(nèi)部發(fā)揮重要作用；自律機(jī)制完 善成熟；有一個(gè)在機(jī)構(gòu)運(yùn)行中承擔(dān)管理者角色，具備經(jīng)營一個(gè)社會(huì)組織能力的職業(yè)經(jīng)理人等等，是成熟的民間福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的必要條件，也是我國弱勢兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向。 第五，加快培養(yǎng)兒童社會(huì)工作專業(yè)人才，努力建構(gòu)專業(yè)兒童社會(huì)工作嵌入弱勢兒童福利服務(wù)體系的有效機(jī)制。兒童福利服務(wù)專業(yè)人才的極度缺乏，不能滿足弱勢兒童多樣化服務(wù)的需求，是當(dāng)前我國弱勢兒童福利保障缺失的重要因素。而現(xiàn)有高等院校培養(yǎng)的大量專業(yè)社工不能有效進(jìn)入現(xiàn)有兒童福利服務(wù)體制，也是造成專業(yè)人員欠缺的重要原因。兒童福利社會(huì)工作是根據(jù)兒童的生理、心理 特點(diǎn)和成長、發(fā)展的需要，以社會(huì)工作專業(yè)的價(jià)值觀為指導(dǎo)，以科學(xué)的理論為基礎(chǔ)，充分運(yùn)用社會(huì)工作的專業(yè)方法和技巧對(duì)兒童開展的助人服務(wù)活動(dòng)。兒童福利社會(huì)工作者，簡稱兒童福利社工，或兒童社工。要盡快建立并完善兒童社會(huì)福利社會(huì)工作崗位。可以根據(jù)事業(yè)單位社會(huì)功能、職責(zé)任務(wù)、工作性質(zhì)、人員結(jié)構(gòu)等因素，分類設(shè)置兒童社會(huì)福利社會(huì)工作專業(yè)崗位。對(duì)以社會(huì)工作服務(wù)為主的事業(yè)單位，如殘疾兒童福利和服務(wù)機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)、收養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)、婦女兒童援助機(jī)構(gòu)等，可將兒童福利社會(huì)工作專業(yè)崗位明確為主體專業(yè)技術(shù)崗位。對(duì)學(xué)校、醫(yī)院、人口計(jì)生服務(wù)機(jī)構(gòu) 等需要開展社會(huì)工作服務(wù)的單位，要將社會(huì)工作專業(yè)崗位納入專業(yè)技術(shù)崗位管理范圍。民間兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)更應(yīng)大量吸納兒童社工。要加強(qiáng)對(duì)兒童福利專業(yè)社會(huì)工作者的培養(yǎng)。將由政府負(fù)擔(dān)的兒童社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，在吸納經(jīng)過專業(yè)社會(huì)工作訓(xùn)練的人才進(jìn)入兒童社會(huì)福利領(lǐng)域之外，加強(qiáng)對(duì)兒童福利領(lǐng)域現(xiàn)有工作人員的專業(yè)化培訓(xùn)和考核。 要加強(qiáng)兒童福利多專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。積極發(fā)揮如兒童教育人員、醫(yī)護(hù)人員等多專業(yè)人才在兒童福利人才隊(duì)伍建設(shè)中的重要作用，加強(qiáng)護(hù)理員、醫(yī)護(hù)人員、特教教師、康復(fù)師、營養(yǎng)師、育嬰師、心理輔 導(dǎo)工作者等專業(yè)人才的培養(yǎng)與配備，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)需求、結(jié)構(gòu)合理、職業(yè)化、專業(yè)化的兒童福利服務(wù)工作隊(duì)伍。 當(dāng)前的理論界和實(shí)務(wù)界在兒童福利問題上還有一些討論和爭議，如兒童福利中國家責(zé)任與家庭義務(wù)分擔(dān)的問題，傳統(tǒng)的院舍內(nèi)集中供養(yǎng)模式和后來發(fā)展出的家庭養(yǎng)育模式優(yōu)劣問題，兒童福利實(shí)施過程中的道德倫理及法律問題，教養(yǎng)方式與兒童權(quán)益問題等等。這些問題的核心就是用什么樣的方式，才能最大化地滿足兒童需要和確保所有兒童身心健康、幸?？鞓烦砷L，即兒童為本、兒童最大利益、兒童優(yōu)先。從這樣的視角看我國弱勢兒童福利制度的建構(gòu)，我們確實(shí)還 有很長的路要走。 根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒 2000中 “ 體育衛(wèi)生福利和其他社會(huì)福利事業(yè)單位基本情況（ 1999 年） ” 、中國統(tǒng)計(jì)年鑒 2001中 “ 其他社