摘要農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律制度建設(shè)是解決“三農(nóng)問題的重要步驟和完善我國社會(huì)保障體系措施的重要組成部分。國家不僅要在政策上規(guī)劃和扶持農(nóng)村的養(yǎng)老保障建設(shè)，更要規(guī)范對農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政補(bǔ)貼從財(cái)政支出到行政機(jī)關(guān)給付的各個(gè)環(huán)節(jié)來保障政策和制度的實(shí)施。本文運(yùn)用比較分析法、圖表及數(shù)據(jù)分析法、例證法，從分析農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付等現(xiàn)狀入手，以法律價(jià)值和公權(quán)力制約為理論基礎(chǔ)，論證對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付進(jìn)行法律規(guī)制的必要性和可行性，進(jìn)而提出農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付法律規(guī)制基本框架的構(gòu)想。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)村養(yǎng)老的財(cái)政投入力度，并以具有執(zhí)行力、約束力以及責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)制，以保證財(cái)政及時(shí)的投入、資金良好的運(yùn)行管理以及向農(nóng)民的最終給付。在具體規(guī)制上，應(yīng)將對農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付納入社會(huì)保障法予以專門規(guī)制，以公權(quán)力制約為基礎(chǔ)，以政府主導(dǎo)和農(nóng)民權(quán)益保障為原則，在明確公權(quán)力主體和權(quán)利主體的行為類型基礎(chǔ)上，明確主體的權(quán)利力與義務(wù)，特別是要嚴(yán)格界定公權(quán)力主體基于不同的行使權(quán)力的行為而享有權(quán)力的范圍，并明確公權(quán)力主體違反法律規(guī)定行使權(quán)力和違反義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，改變以往不公開的、制約和懲治力量小的責(zé)任追究而實(shí)行落實(shí)到個(gè)人的責(zé)任追究機(jī)制，有效制約公權(quán)力，保障農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。全文共分為四個(gè)部分，包括農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的現(xiàn)狀、對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付進(jìn)行法律規(guī)制的必要性和可行性、農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付法律規(guī)制的構(gòu)想、農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付法律規(guī)制中應(yīng)注意的問題四個(gè)部分對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制進(jìn)行研究。第一部分是我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付的現(xiàn)狀，了解我國農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀、財(cái)政對農(nóng)村養(yǎng)老給付的現(xiàn)狀，探尋農(nóng)村養(yǎng)老保障及對其的財(cái)政給付的現(xiàn)狀中存在的財(cái)政投入不足、財(cái)政權(quán)責(zé)劃分不明等問題，著重分析存在這些問題的原因，關(guān)鍵在于對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付法律規(guī)制的缺失。第二部分是對農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付進(jìn)行法律規(guī)制的必要性和可行性，在闡述農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)論證運(yùn)用法律手段規(guī)制農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的必要性和可行性。對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制，是通過對公權(quán)力的界定和制約并建立有效的秩序來體現(xiàn)和保障農(nóng)民獲得社會(huì)保障的權(quán)利上的公平、平等，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)兼?zhèn)鋵r(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付進(jìn)行法律規(guī)制的需求度和可行度，農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制是必要且可行的。第三部分是關(guān)于我國農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制的構(gòu)想，是文章的重點(diǎn)，是對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制的具體構(gòu)建，從規(guī)制方式、規(guī)制原則、規(guī)制對象、規(guī)制內(nèi)容四個(gè)方面構(gòu)建對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制的基本框架，其中對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制的內(nèi)容，即主體的權(quán)利力、義務(wù)及承擔(dān)的法律責(zé)任是重點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制所形成的法律關(guān)系。在社會(huì)保障法中設(shè)專章規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，并對農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付進(jìn)行專門的規(guī)定，以社會(huì)保障法的保障生存權(quán)原則和普遍性原則為基礎(chǔ)，明確對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制應(yīng)遵循的政府主導(dǎo)原則和農(nóng)民權(quán)利保障原則，進(jìn)一步明晰對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付進(jìn)行法律規(guī)制的對象和內(nèi)容，即與農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付相關(guān)的主體及其行為和主體的權(quán)利力、義務(wù)以及主體可能承擔(dān)的法律責(zé)任。第四部分是我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付法律規(guī)制中應(yīng)注意的問題，主要論述幾個(gè)在行文主線中無法專門解決但卻與農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付法律規(guī)制息息相關(guān)且非常重要的問題。農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制是城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的前期目標(biāo)，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策要求；以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心的農(nóng)村養(yǎng)老保障，要重視農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)等制度之間的配套與銜接；法律規(guī)制是制約公權(quán)力的外在因素，要加強(qiáng)作為內(nèi)因的權(quán)力執(zhí)行者內(nèi)心職業(yè)道德，內(nèi)外因結(jié)合才能有效制約公權(quán)力；農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度的形成是一個(gè)長期的過程，前期政策的指導(dǎo)為法律規(guī)制提供經(jīng)驗(yàn)，有利于法律規(guī)制的進(jìn)行。關(guān)鍵詞農(nóng)村養(yǎng)老保障，財(cái)政給付，公權(quán)力，法律規(guī)制ABSTRACTTHEOLDAGESECURITYSYSTEMFORRURALAREASISANIMPORTANTSOLUTIONFOR“AGRICULTURE，COUNTRYSIDEANDFARMER”ISSUES，ANDAGREATCOMPONENTOFCOMPLETINGTHESOCIALSECURITYSYSTEMTHEGOVERNMENTSHOULDNOTONLYSUPPLYPOLICYSUPPORTTOTHEOLDAGESECURITYSYSTEMFORRURALAREAS，WHATISMOREIMPORTANTISTHEREGULATIONOFEXPENDITUREANDPAYMENTTOPEASANTSCOMPARATIVEANALYSIS，CHARTANALYSISORDATAANALYSIS，ILLUSTRATIONAREUSEDTOMAKETHEDESCRIPTIONTHISARTICLEISBEGINNINGWITHSTATUSOFOLDAGESECURITYOFRURALAREASANDFINANCIALPAYMENT，THENDEMONSTRATINGTHENECESSITYANDFEASIBILITYOFLEGALREGULATIONTOFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASWHICHISBASEDONLEGALVALUESANDPUBLICPOWERCONSTRAINTSASTHEORETICALFOUNDATION，BRINGINGFORWARDSPECIFICCONSTRUCTIONOFLEGALREGULATIONATLASTINTHISARTICLEWECONSIDERTHATTHEGOVERNMENTSHOULDPAYMOREFORTHERURALOLDAGESECURITYANDACCOMPANIEDLEGALREGULATIONTOMAKESURETHETIMINGINPUTANDFUNDSOPERATING，ANDTHEFINALPAYMENTWESHOULDMAKETHELEGALREGULATIONTOFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASASAPARTOFSOCIALSECURITYLAW,ANDTHEPUBLICPOWERCONSTRAINTSASBASE，ANDTHEGOVERNMENTLEDANDPEASANTPROTECTIONASPRINCIPLESONTHEBASISOFCLEARINGTHEMAINTYPESOFBEHAVIORSOFPUBLICPOWERSANDRIGHTSOFDIFFERENTSUBJECTS，WEKNOWTHERIGHTSANDOBLIGATIONSOFTHEM，ESPECIALLYTHEPUBLICPOWERS，BUTMAKECLEARTHELIABILITIESWHENTHEYVIOLATELEGALFIGHTSANDOBLIGATIONSISMOREIMPORTANTWESHOULDCARRYOUTTHEMECHANISMWHICHCANMAKESURETHEONETAKEPERSONALRESPONSIBILITYTOCONTROLTHEPUBLICPOWERSEFFECTIVELYANDENSURCTHEFIGHTSOFTHEPEASANTSTHEREAREFOURPARTSFIRSTPARTISTHECURRENTSITUATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASITSABOUTTHECURRENTSITUATIONOFOLDAGESECURITYOFRURALAREASANDFINANCIALPAYMENTS，ANDTOEXPLOREPROBLEMSTHEKEYCAUSEISTHEFINANCIALBENEFITSTORURALOLDAGESECURITYINTHEABSENCEOFLEGALREGULATIONSECONDPARTISTHENECESSITYANDFEASIBILITYOFLEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASONTHEBASISOFEXPLAININGTHETHEORETICALBASISFORTHELEGALREGULATIONOFFINANCIALBENEFITSONRURALOLDAGESECUFITY，WEDEMONSTRATETHENECESSITYANDILLFEASIBILITYOFLEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASWEHAVESOCIALDEMANDANDGOODCONDITIONS，THELEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASISNECESSARYANDFEASIBLETHIRDPARTISTHESCHEMEOFLEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREAS，ITSTHEKEYPARTITSABOUTTHESPECIFICCONSTRUCTIONOFLEGALREGULATIONWESHOULDMAKETHELEGALREGULATIONTOFINANCIALPAYMENTOILOLDAGESECURITYOFRURALAREASASAPARTOFSOCIALSECURITYLAW,ANDTHEPUBLICPOWERCONSTRAINTSASBASE，ANDTHEGOVERNMENTLEDANDPEASANTPROTECTIONASPRINCIPLESWEKNOWTHEFIGHTSANDOBLIGATIONSOFTHEM，ESPECIALLYTHEPUBLICPOWERS，BUTMAKECLEARTHELIABILITIESWHENTHEYVIOLATELEGALRIGHTSANDOBLIGATIONSISMOREIMPORTANTWESHOULDCARRYOUTTHEMECHANISMWHICHCANMAKESURETHEONETAKEPERSONALRESPONSIBILITYTOCONTROLTHEPUBLICPOWERSEFFECTIVELYANDENSURETHEFIGHTSOFTHEPEASANTSFORTHPART，SEVERALIMPORTANTISSUESOFLEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASITSMAINLYDISCUSSESSEVERALIMPORTANTISSUESCLOSELYRELATEDTOLEGALREGULATIONTOFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASBUTCANNOTSPECIFICALLYADDRESSTHELEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASISTHEEARLYTARGETOFURBANRURALINTEGRATION，ANDLEGALREGULATIONISTHEEXTERNALFACTORSOFPUBLICPOWER,ASTHEINTERNALPOWERTOSTRENGTHENTHEMOREIMPORTANTANDBYCOMBININGINTERNALANDEXTERNALCONSTRAINTSSHOULDBEEFFECTIVETHELEGALREGULATIONOFFINANCIALPAYMENTONOLDAGESECURITYOFRURALAREASISALONGPROCESSKEYWORDSOLDAGESECURITYOFRURALAREAS，F(xiàn)INANCIALPAYMENT，PUBLICPOWERS，LEGALREGULATIONIV西北大學(xué)學(xué)位論文知識(shí)產(chǎn)權(quán)聲明書本人完全了解西北大學(xué)關(guān)于收集、保存、使用學(xué)位論文的規(guī)定。學(xué)校有權(quán)保留并向國家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版。本人允許論文被查閱和借閱。本人授權(quán)西北大學(xué)可以將本學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索，可以采用影印、縮印或掃描等復(fù)制手段保存和匯編本學(xué)位論文。同時(shí)授權(quán)中國科學(xué)技術(shù)信息研究所等機(jī)構(gòu)將本學(xué)位論文收錄到中國學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫或其它相關(guān)數(shù)據(jù)庫。保密論文待解密后適用本聲明。學(xué)位論文作者簽名復(fù)絲絡(luò)指導(dǎo)教師簽名毯也乒咖年3月繡日知O年丁月啪日西北大學(xué)學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明本人聲明所呈交的學(xué)位論文是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取得的研究成果。據(jù)我所知，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外，本論文不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不包含為獲得西北大學(xué)或其它教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書而使用過的材料。與我一同工作的同志對本研究所做的任何貢獻(xiàn)均已在論文中作了明確的說明并表示謝意。學(xué)位論文作者簽名衰絕媽，婦口年了月磁日西北大學(xué)碩士學(xué)位論文11研究背景第一章引言改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)整體得到了較大的提升，以城市為陣地的第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)業(yè)的積累之上得以飛速發(fā)展。然而，作為國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)發(fā)展則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村面貌、農(nóng)村人口收入、生活狀況、權(quán)利保障等各方面與城市相比更是有著巨大差距，進(jìn)而形成“三農(nóng)問題?！叭r(nóng)問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民的收入低、城鄉(xiāng)居民貧富差距大，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)民的權(quán)利保障問題。我國憲法中規(guī)定了公民在年老、疾病、喪失勞動(dòng)能力的情況下從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，建立以養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的社會(huì)養(yǎng)老保障體系在城鎮(zhèn)得到了較好的實(shí)行，而農(nóng)村人口則長期游離在養(yǎng)老保障體系之外，加之經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的轉(zhuǎn)型以及城市化進(jìn)程的加速，帶來農(nóng)村“空殼化“現(xiàn)象普遍，農(nóng)村養(yǎng)老成為很大的問題。溫家寶總理曾提出解決好三農(nóng)問題，是政府工作的重中之重。近年來，國家給予“三農(nóng)”問題高度的關(guān)注。在農(nóng)村養(yǎng)老方面，從縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案試行到近年來兩會(huì)委員對農(nóng)村養(yǎng)老的關(guān)注、對建立全國范圍養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的呼吁到2009年國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見以下簡稱指導(dǎo)意見的出臺(tái)，特別是指導(dǎo)意見中首次明確了中央財(cái)政的補(bǔ)貼責(zé)任，這些都是政府對農(nóng)村養(yǎng)老給予重視并探索解決農(nóng)村養(yǎng)老問題路徑的切實(shí)作為。這是一項(xiàng)關(guān)乎九億人口養(yǎng)老的重大問題，因此我們在肯定政府舉措的同時(shí)，應(yīng)將關(guān)注的重點(diǎn)放在如何有效地保障政策措施的落實(shí)。更有專家學(xué)者指出，農(nóng)村養(yǎng)老保障不能在法律之外徘徊，要讓農(nóng)村養(yǎng)老保障從財(cái)政支出到相關(guān)機(jī)構(gòu)向農(nóng)民給付的各個(gè)環(huán)節(jié)走制度化、規(guī)范化的道路，才能將農(nóng)民老有所養(yǎng)真正落到實(shí)處。12研究現(xiàn)狀121國外研究現(xiàn)狀在西方發(fā)達(dá)國家，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)成為最普遍、涉及人數(shù)最多、影響最大的社會(huì)保障項(xiàng)目，是農(nóng)村社會(huì)保障的主體。同時(shí)在許多發(fā)達(dá)國家，中央政府對農(nóng)村養(yǎng)老從制度建立初期就有較高的投入，而且對農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的支出和支付方面的法治化程度較第一章引言高，因此在對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制問題上少有專門研究。相關(guān)研究主要涉及在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)商業(yè)化發(fā)展趨勢下，保險(xiǎn)基金的運(yùn)作與管理。122國內(nèi)研究現(xiàn)狀我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設(shè)一直處于探索和起步的階段，新的政策文件剛出臺(tái)，因此對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付法律規(guī)制問題，國內(nèi)少有結(jié)合相關(guān)學(xué)科對其進(jìn)行專門研究，而更多研究是以農(nóng)村養(yǎng)老保障的建設(shè)、財(cái)政體制存在的問題為主，僅在研究中或多或少的涉及法律規(guī)制的內(nèi)容。就農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀及相關(guān)問題，研究主要涉及農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀及存在的問題、農(nóng)村養(yǎng)老保障IEI鉗J度存在的問題及如何解決。研究學(xué)者普遍認(rèn)為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題迫在眉睫，而農(nóng)村養(yǎng)老保障舊制度存在公共財(cái)政職責(zé)缺位、保障水平低、基金運(yùn)行不完善等問題，故要解決舊制度存在的問題，需明確政府財(cái)政責(zé)任，加大保障力度，并嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行管理。如劉斌良農(nóng)民養(yǎng)老問題探討、邵芬2007年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究綜述、郝永康社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村養(yǎng)老問題的現(xiàn)實(shí)選擇、中國勞動(dòng)與社會(huì)保障部新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)課題組新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)調(diào)研。從財(cái)政角度出發(fā)，研究主要涉及財(cái)政體制的劃分不合理導(dǎo)致承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老保障職能的主體財(cái)政負(fù)擔(dān)過重問題、基于財(cái)政學(xué)的視角如何進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障、以農(nóng)村養(yǎng)老保障為研究的切入點(diǎn)探討政府財(cái)政責(zé)任、針對農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政專項(xiàng)資金的使用以及農(nóng)村社保資金監(jiān)督與管理等。學(xué)者普遍認(rèn)為財(cái)政體制權(quán)責(zé)劃分的不合理是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障舊制度難以實(shí)行的重要原因之一，農(nóng)村養(yǎng)老保障是社會(huì)公共產(chǎn)品，明確農(nóng)村養(yǎng)老保障中的政府財(cái)政責(zé)任是農(nóng)村養(yǎng)老保障得以實(shí)行和發(fā)展的有力保證；在財(cái)政撥付用于農(nóng)村養(yǎng)老保障的資金后，要加強(qiáng)對資金使用和給付的管理，保證專款專用，并加強(qiáng)對社保資金運(yùn)行的監(jiān)管。如蘇明財(cái)政現(xiàn)實(shí)問題研究、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心2006中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告、薛菁公共財(cái)政視角下我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)探析、張文靜農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)建中的財(cái)政缺陷及對策、馬雁軍等農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保障的公共產(chǎn)品屬性與政府責(zé)任、趙長寶對財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管要“對癥下藥”等。從法學(xué)角度出發(fā)，多為在研究農(nóng)村養(yǎng)老保障或財(cái)政相關(guān)問題時(shí)提及對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法制化，而專門從法學(xué)角度研究該問題的較少。研究主要涉及農(nóng)村養(yǎng)老保障法制化問題、農(nóng)村養(yǎng)老保障法律關(guān)系分析等。學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立并完善農(nóng)村養(yǎng)老保2兩北人學(xué)碩J學(xué)位論文障的相關(guān)立法，明確主體之間的各類關(guān)系，將農(nóng)村養(yǎng)老保障提到法律規(guī)制的高度，才能有效保證相關(guān)政策的良好執(zhí)行。如劉劍文民主視野下的財(cái)政法治、李紅農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系探析、陳書宏中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府責(zé)任、邵芬2007年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究綜述等。13研究意義131理論意義對于農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制問題，現(xiàn)有理論成果及研究多從養(yǎng)老保障、財(cái)政學(xué)及財(cái)政體制的角度入手，主要涉及農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)制度的建立、財(cái)政在農(nóng)村養(yǎng)老方面資金支出責(zé)任的缺失等問題，而少有研究關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的過程及其法制化問題。然而從法學(xué)角度和運(yùn)用法學(xué)理論對需規(guī)范的財(cái)政行為及相關(guān)問題進(jìn)行系統(tǒng)地分析，并就對其的法制化構(gòu)建進(jìn)行研究，不僅能將兩種學(xué)科知識(shí)有機(jī)結(jié)合，拓寬學(xué)科之間相關(guān)問題研究的視角，突破法學(xué)、財(cái)政學(xué)學(xué)科各自在研究方式和思路上的局限性，而且能在一定程度上促進(jìn)各學(xué)科之間的學(xué)習(xí)與融合，激發(fā)學(xué)科邊緣地帶理論研究的創(chuàng)新。132現(xiàn)實(shí)意義農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付是一個(gè)復(fù)雜的過程，從財(cái)政確定比例并劃撥資金交由相關(guān)行政機(jī)構(gòu)對資金運(yùn)行和管理并最終支付到農(nóng)民手上。在這個(gè)過程中，中央財(cái)政首次明確了其對農(nóng)村養(yǎng)老承擔(dān)的資金份額比例，這一舉措的切實(shí)執(zhí)行是為農(nóng)村養(yǎng)老保障的給付提供有力資金保證的關(guān)鍵；而在財(cái)政提供了充足資金的情況下，相關(guān)行政機(jī)構(gòu)將養(yǎng)老金給付到農(nóng)民則是這一過程中更為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，因?yàn)檫@是讓農(nóng)民切身感受到老有所養(yǎng)的最直接環(huán)節(jié)?？梢哉f，這兩個(gè)環(huán)節(jié)決定整個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。因此，加快農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付法律制度建設(shè)的進(jìn)程，促使農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付過程的規(guī)范化，才能夠保障農(nóng)民真正地享有社會(huì)保障權(quán)利，防止因缺乏有效的、具有懲罰性的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制而使農(nóng)民權(quán)益遭受公權(quán)力的肆意侵害，有利于國家出臺(tái)的農(nóng)村政策的有效貫徹和實(shí)施，讓農(nóng)民真正老有所養(yǎng)，也能夠有效解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來的城鄉(xiāng)居民生活差距，有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧與進(jìn)步。14研究思路和文章結(jié)構(gòu)安排3第一章引言141研究思路本文是對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付法律規(guī)制的研究，將力求充分、客觀地展現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老及農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀、財(cái)政對農(nóng)村養(yǎng)老保障給付的現(xiàn)狀，并分析現(xiàn)狀中存在的問題及原因，在此基礎(chǔ)上進(jìn)入到對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)、法律規(guī)制的必要性和可行性的分析，進(jìn)而本著解決前述現(xiàn)狀中存在的問題，根據(jù)現(xiàn)實(shí)中對法律規(guī)制的需求及現(xiàn)實(shí)存在的客觀條件，展開農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制從規(guī)制方式、規(guī)制原則、規(guī)制對象、怎樣規(guī)制幾個(gè)方面進(jìn)行法律制度的構(gòu)建，并在最后探討幾個(gè)在對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制中需要注意和協(xié)調(diào)的問題，以彌補(bǔ)研究中過于集中和針對性的論述，最終總結(jié)對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付法律規(guī)制進(jìn)行研究所得出的結(jié)論。142論文的結(jié)構(gòu)安排基于上述研究思路，本文結(jié)構(gòu)安排如下第一章引言，這一章是概覽性篇章，主要包括兩方面一是論文選題的背景情況，包括研究背景、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀、研究意義；二是論文的總體情況，包括研究思路和論文結(jié)構(gòu)安排、研究重點(diǎn)、論文采用的研究方法以及可能的創(chuàng)新點(diǎn)。第二章我國農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的現(xiàn)狀，這一章是基礎(chǔ)性篇章，是對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付現(xiàn)狀的分析，包括我國農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)狀、財(cái)政對農(nóng)村養(yǎng)老保障給付的現(xiàn)狀以及現(xiàn)狀中存在的問題及原因分析，從分析中得出法律規(guī)制的缺乏是存在問題的癥結(jié)所在。第三章對農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付進(jìn)行法律規(guī)制的必要性和可行性，這一章是前提性篇章，即明確對農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付進(jìn)行法律規(guī)制的法律價(jià)值和公權(quán)力制約的理論基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上論證法律規(guī)制的必要性和可行性，為法律規(guī)制的具體構(gòu)建提供客觀依據(jù)。第四章關(guān)于我國農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制的構(gòu)想，這一章是實(shí)質(zhì)性篇章，也是文章的重點(diǎn)，主要從規(guī)制原則、規(guī)制方式、規(guī)制對象、怎樣規(guī)制幾個(gè)方面進(jìn)行我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付法律規(guī)制的構(gòu)建，重點(diǎn)在于明確主體基于不同行為享有的權(quán)利力、承擔(dān)的義務(wù)和主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并進(jìn)一步分析對農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付進(jìn)行法律規(guī)制所形成的法律關(guān)系。4西北大學(xué)碩士學(xué)位論文第五章我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付法律規(guī)制中應(yīng)注意的問題，這一章是補(bǔ)充性篇章，主要是法律規(guī)制與政策指導(dǎo)之間的沖突與協(xié)調(diào)、與農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)的各制度之間的協(xié)調(diào)與配套、公權(quán)力制約的內(nèi)外因連動(dòng)、法律規(guī)制的過程性等在行文主線中無法專門解決但卻與農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付法律規(guī)制息息相關(guān)且非常重要的問題。15研究的重點(diǎn)本文研究的重點(diǎn)在于對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付法律規(guī)制的構(gòu)想，主要是對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付進(jìn)行法律規(guī)制的基本框架，包括規(guī)制方式、規(guī)制原則、規(guī)制對象、怎樣規(guī)制。其中怎樣規(guī)制又包括與農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付相關(guān)的主體的權(quán)利力和義務(wù)以及主體承擔(dān)的法律責(zé)任。圍繞上述研究重點(diǎn)，本文將解決的主要問題一是給付過程的支出環(huán)節(jié)上，法律規(guī)制如何劃分各級財(cái)政權(quán)責(zé)、如何保障財(cái)政資金撥付到位；二是給付過程的給付環(huán)節(jié)上，應(yīng)如何通過法律規(guī)制確保相關(guān)機(jī)構(gòu)將農(nóng)村養(yǎng)老保障資金支付到農(nóng)民個(gè)體，如何保障資金?？顚Ｓ?，防止截留、挪用。此外，本文涉及兩個(gè)重要的基本概念，需要界定其在本文中的含義及范圍，避免使用中與其包含的多重含義相沖突進(jìn)而產(chǎn)生歧義。農(nóng)村養(yǎng)老保障。農(nóng)村養(yǎng)老保障屬于社會(huì)保障的范疇，社會(huì)保障是指政府通過專款專用的征稅或收費(fèi)方式籌措資金，向老年人、無工作能力、失去工作機(jī)會(huì)的人、病人等提供基本生活保障的計(jì)劃，包括兩類社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利，其中社會(huì)保險(xiǎn)包括社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、女工生育保險(xiǎn)；社會(huì)福利包括小范圍的社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)撫恤【11。根據(jù)上述定義，本文中的農(nóng)村養(yǎng)老保障是指政府通過?？顚Ｓ玫恼鞫惢蚴召M(fèi)方式籌措資金，向農(nóng)村老年人口提供基本生活保障的計(jì)劃，主要包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村特困戶救濟(jì)制度等，其中農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村養(yǎng)老保障的核心。財(cái)政給付，學(xué)界并沒有明確的定義，在本文中對其做如下定義指財(cái)政機(jī)關(guān)支出資金后撥付相關(guān)機(jī)構(gòu)并由相關(guān)機(jī)構(gòu)支付、給付相對方的過程，包括支出和給付兩個(gè)部分。財(cái)政給付在性質(zhì)上屬于行政給付。11L匡水平財(cái)政學(xué)【M】北京清華大學(xué)出版社、北京交通大學(xué)出版社，2008年5第一章引言16研究方法本文采用比較分析法，將農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與城市養(yǎng)老保障制度進(jìn)行比較，通過分析兩者的差異，來說明農(nóng)村養(yǎng)老保障水平落后，反映農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀；采用圖表及數(shù)據(jù)分析法，將采用前人成果中可用的數(shù)據(jù)或圖表作為支持觀點(diǎn)的論據(jù)，運(yùn)用數(shù)字、圖表更直觀地反映需說明的問題；例證法，列舉現(xiàn)實(shí)中老人實(shí)施搶劫為求入獄獲得生活保障的實(shí)例說明農(nóng)村養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀中存在的問題。17創(chuàng)新點(diǎn)本文的可能創(chuàng)新之處首先，以往的研究多從農(nóng)村養(yǎng)老保障本身、財(cái)政體制角度研究農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付問題，盡管最終的對策都涉及對該問題法制化，但稀有直接從法律規(guī)制的角度研究，文章意從法律規(guī)制角度深入問題實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析；其次，基于對農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付相關(guān)行為性質(zhì)界定及分析入手，運(yùn)用學(xué)科結(jié)合的方法探究財(cái)政行為的權(quán)源，體現(xiàn)跨學(xué)科研究中財(cái)政行為與法學(xué)的自然銜接；最后，對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的法律規(guī)制所形成的法律關(guān)系進(jìn)行歸類，以農(nóng)民是否直接參與為標(biāo)準(zhǔn)劃分為顯性關(guān)系和隱性關(guān)系，明確基于主體行為形成的不同關(guān)系種類，體現(xiàn)各類關(guān)系的重要性和作用，有助于明晰各類法律關(guān)系中主體的權(quán)利義務(wù)及承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任。6西北大學(xué)碩士學(xué)位論文第二章我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付的現(xiàn)狀本章著重剖析我國農(nóng)村養(yǎng)老保障和農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的現(xiàn)狀，并基于對現(xiàn)狀的了解發(fā)現(xiàn)其存在的問題，分析問題的成因。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)變以及相關(guān)制度建設(shè)的問題，使得農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的保障功能弱化，致使農(nóng)村養(yǎng)老問題日益嚴(yán)峻，而財(cái)政體制存在的支出權(quán)責(zé)劃分不明確等諸多問題，造成己建立的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度因財(cái)政資金投入的不足進(jìn)而形成實(shí)行和發(fā)展的難題，關(guān)鍵的原因是缺乏相應(yīng)效力的法律規(guī)范對農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付進(jìn)行有效地規(guī)制。21我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀及存在問題211農(nóng)村養(yǎng)老及保障的現(xiàn)狀我國第五次人口普查結(jié)果顯示全國65歲以上的老年人口為8，811萬人，占總?cè)丝诘?96，其中農(nóng)村老年人口為5，938萬人，占全國老齡總?cè)丝诘?74，預(yù)計(jì)到2010年，65歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^8，而由于農(nóng)村人口基數(shù)大，老齡化的速度和程度都將高于城鎮(zhèn)【21，因此農(nóng)村老齡化尤為明顯。目前，我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障大致可分為傳統(tǒng)方式和社會(huì)方式兩種傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障是指依靠兒女的家庭養(yǎng)老和依靠勞作獲得土地收益的土地養(yǎng)老；社會(huì)的養(yǎng)老保障是指農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生保障、農(nóng)村特困戶救濟(jì)等社會(huì)養(yǎng)老保障。這兩種養(yǎng)老保障方式共同保障農(nóng)村養(yǎng)老，沒有適用上的沖突。但就目前的情況來看，傳統(tǒng)和社會(huì)兩種保障方式都未能對農(nóng)村養(yǎng)老起到有效的保障作用。在傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方面，農(nóng)村一直以來都是以養(yǎng)兒防老的家庭養(yǎng)老和依靠土地收益養(yǎng)老為主，然而中國二元的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的巨大差距，致使農(nóng)村的中青年勞動(dòng)力人口大批涌入城市，與父母長期分居，家庭養(yǎng)老難以依靠；加之近年來土地收益非常低，老年人勞動(dòng)能力下降，難以“自己動(dòng)手”，更難求“豐衣足食”，以致目前很多農(nóng)村老人生活非常貧困，處在年老該頤享天年但卻無依無靠的境地。在社會(huì)養(yǎng)老保障方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)處于起步和探索的階段，未在全國范圍內(nèi)形成系統(tǒng)的、可行的制度，并且農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村特困戶救濟(jì)制度也僅針對農(nóng)村中符合條件的部分人群而非普適性，而且保障水平很低。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保障嚴(yán)重匱乏，農(nóng)村養(yǎng)老面臨【2】張燁中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究J合作經(jīng)濟(jì)與科技，2008年，3571161177第二章我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付的現(xiàn)狀嚴(yán)峻形勢。2。12我國農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的問題2121農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式的功能極度弱化“養(yǎng)兒防老”的觀念自古延續(xù)至今，特別在農(nóng)耕文化濃厚的農(nóng)村，更是一種勞動(dòng)力得以更新、家庭得以延續(xù)的自然之理。然而以工業(yè)和城市為主的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展和變革，使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、家庭結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)觀念等都受到了很大影響，農(nóng)村家庭的人數(shù)在減少、家庭規(guī)模日漸小型化，加之農(nóng)村勞動(dòng)力向城市大量流動(dòng)，因此家庭對農(nóng)村養(yǎng)老的保障功能極度弱化。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)勞動(dòng)與社會(huì)保障系主任呂學(xué)靜提出“有一段時(shí)期，人們認(rèn)為農(nóng)民有土地就可以養(yǎng)老了，政府可以不管。但中國人多地少，很多地方的土地收益又非常低，不能承擔(dān)保障功能13】O“近年來，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，致使土地非農(nóng)業(yè)化現(xiàn)象普遍，人均耕地的面積在不斷下降從1952年的0188公頃下降到2003年的0078公頃14】，加之土地的產(chǎn)出在下降，在農(nóng)民收入中所占的比重也日漸降低，人力資源與社會(huì)保障部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司副司長劉從龍?zhí)岬揭唤M數(shù)據(jù)“1978年農(nóng)民收入中，第一產(chǎn)業(yè)的比重占到915，1998年下降到572，現(xiàn)在個(gè)別地區(qū)已經(jīng)下降到13以下【51。“因此，土地對農(nóng)村養(yǎng)老的保障功能也同樣弱化。2122農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障方式的水平極低人民網(wǎng)2008年12月21日報(bào)道了一篇新聞，大致內(nèi)容如下2008年9月8日，在北京火車站廣場發(fā)生了一起搶劫案，實(shí)施搶劫的是一位叫付達(dá)信的老人。付達(dá)信是湖南省祁東縣的農(nóng)民，69歲，一生未婚，獨(dú)自生活，近年來因年事已高無法種地，將農(nóng)田交回村集體。由于生活艱難，2003年付達(dá)信開始領(lǐng)取一年300元的五保戶補(bǔ)助，2007年漲到600元。付達(dá)信說，一年600元平均到每天是16元，是根本不夠生活的，前些年自己還可以干活掙點(diǎn)錢，但隨年齡增長和身體狀況的不濟(jì)，掙錢很少，便主要依靠根本不夠的補(bǔ)助金勉強(qiáng)生活。為生計(jì)外出奔波的付達(dá)信在再次謀生路失敗后，決定到北京反映情況。到京后，付達(dá)信決定搶劫進(jìn)監(jiān)獄，希望自己的情況得到反映，更重要的是進(jìn)監(jiān)獄以后衣食都可以有保障，不用再為生計(jì)奔波。付達(dá)信實(shí)施搶劫后隨即被逮捕，獲刑131錢吳平專家認(rèn)為解決農(nóng)村養(yǎng)老各級政府都戍擔(dān)責(zé)【N】新京報(bào)，HTTPNCWSQQCOM，20093414L經(jīng)庭如，華黎農(nóng)村社會(huì)保障離不開財(cái)政支持川銅陵學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，2510嘲同【3J8西北大學(xué)碩士學(xué)位論文有期徒刑兩年。服刑期間接受記者采訪時(shí)，付達(dá)信說“判太輕，過2年出去還是不能養(yǎng)活自己怎么辦實(shí)在不行就再搶劫，然后回監(jiān)獄里養(yǎng)老。盡管付達(dá)信老人為入獄獲生活保障而搶劫是一個(gè)較為極端的例子，但是這個(gè)事件的發(fā)生卻在一定程度上反映了農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的問題，即已有的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)等保障措施保障水平低，并不能夠滿足農(nóng)村養(yǎng)老的切實(shí)需求。再來看農(nóng)村最低生活保障。從保障人數(shù)來看，截至2007年3月底，全國農(nóng)村最低生活保障對象的人數(shù)為17884萬，大約占農(nóng)村貧困人口的413；從保障水平來看，根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)測算，截至2006年底，低保對象實(shí)際領(lǐng)到的低保金為月人均332元，截至2007年第一季度末，則為276元【酬。從以上數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)村最低生活保障僅覆蓋了全國農(nóng)村貧困人口的一半還不到，而且保障水平也是很低的。農(nóng)村養(yǎng)老保障的核心是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，我國部分農(nóng)村在實(shí)行1992年出臺(tái)的縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方案試行以下簡稱方案，該方案在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上設(shè)定了2神O元10個(gè)檔次，供農(nóng)民根據(jù)自己的實(shí)際情況和意愿進(jìn)行選擇，但大多數(shù)農(nóng)民都選擇了最低檔進(jìn)行投保，“按照1992年128的利率計(jì)算，農(nóng)民在繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月只能領(lǐng)取47元，15年后每月才可以領(lǐng)取99元【刀?！俺酥猓F(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遵循“資金個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持”的原則，這意味著農(nóng)民完全是自己養(yǎng)自己，這讓原本生活貧困的農(nóng)村老人又增加了一項(xiàng)負(fù)擔(dān)。如果在付達(dá)信居住的農(nóng)村實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的話，他不但連最低檔的保費(fèi)都交不起，而且即使交了，十幾年之后還是無法保障生活。213問題的成因城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)各方面差距大、農(nóng)村養(yǎng)老保障落后的社會(huì)結(jié)構(gòu)因素，并且也是城鄉(xiāng)之所以差距大的最基礎(chǔ)的原因。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，才會(huì)有針對城市和農(nóng)村的不同的社會(huì)制度等各個(gè)方面。首先，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境來看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷是農(nóng)村養(yǎng)老傳統(tǒng)保障方式功能弱化的重要原因。隨著城市化和二、三產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，農(nóng)村的中青年人口脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)入到城市從事通過勞動(dòng)獲得工資性報(bào)酬為生的活動(dòng)并定居生活，與居住2007年貧困人口的計(jì)算是將農(nóng)村絕對貧困人口和解決溫飽但收入不穩(wěn)定而相對貧困人口相加推算的大致數(shù)據(jù)。161龍文農(nóng)村最低生活保障問答【JOL】中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)HT_TPWWWAMIGOVCAZTZLA20070522820194HTM，20070522171邵芬，張韶飛2007年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究綜述川昆明大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，1938139第二章我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付的現(xiàn)狀在農(nóng)村的父母分開，致使大量農(nóng)村老年人無人照料。即使這些老人愿意隨兒女遷入城市生活，也最終因?yàn)樯罘绞胶土?xí)慣的無法適應(yīng)而返回農(nóng)村，與兒女分離而居，致使農(nóng)村傳統(tǒng)的依靠兒女的家庭養(yǎng)老方式作用盡失；近年來土地收益日益降低，加之老年人勞作能力下降，土地保障農(nóng)村老年人收入的力量微乎其微。同時(shí)，農(nóng)村人口和家庭規(guī)模在國家嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策下日漸較少和縮小，加上農(nóng)村年輕代因接受教育和接觸社會(huì)程度較之以往都有很大不同，他們的觀念和生活方式有很大轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的家庭孝道與個(gè)人本位之間相互沖擊，使農(nóng)村依靠家庭養(yǎng)老的方式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其次，農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)制度，與城市相比在建立和發(fā)展上的落后以及具體內(nèi)容上的差異，是造成農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)制度存在問題的原因之一。在農(nóng)村，20世紀(jì)80年代以前沒有農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)只有針對特殊群體如五保戶、貧困人口等的社會(huì)救濟(jì)，直到1992年方案的出臺(tái)，才在一些地區(qū)有了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)；其后，雖國家整頓保險(xiǎn)業(yè)并提出在農(nóng)村開展商業(yè)保險(xiǎn)，但即使農(nóng)保制度在巔峰時(shí)期的參保人數(shù)達(dá)到了8200多萬，而參保率也僅為947，難以大范圍繼續(xù)開展并切實(shí)起到保障農(nóng)民養(yǎng)老的作用；盡管2002年重新啟動(dòng)該制度，但發(fā)展也不好【8J。與農(nóng)村相比之下的城市，早在1951年就有針對城鎮(zhèn)職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)條例，1997年出臺(tái)國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定，建立并形成了以國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次體系，且相關(guān)制度日近完善；在建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之后，又建立了覆蓋城鎮(zhèn)居民全體的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。除建立和發(fā)展上的差異之外，城市和農(nóng)村在享有社會(huì)保障支出方面也存在較大差異，現(xiàn)在占總?cè)丝诮?0的農(nóng)民只能分配到用于社會(huì)保障支出的11，而相比之下占總?cè)丝?0的城鎮(zhèn)居民卻享受近80的社會(huì)保障資金；在籌資方式上，農(nóng)保制度實(shí)行農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主，國家僅給與政策扶持，而城鎮(zhèn)職工則享有國家提供的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與城市相比差異巨大，特別是在制度的建立、形成以及國家層面關(guān)注度的不同，造成農(nóng)村養(yǎng)老保障制度“天生的缺陷“，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)行難的問題。最后，財(cái)政投入的不足是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度難以實(shí)行并有力保障農(nóng)村養(yǎng)老的關(guān)鍵原因。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變遷給農(nóng)村養(yǎng)老保障帶來的影響是客觀的、不能夠改變的，只能通過改變和完善現(xiàn)有相關(guān)制度來降低影響，然而農(nóng)村養(yǎng)老保障現(xiàn)有制度除了在建立發(fā)展等方面的原因之外，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)中政府財(cái)政責(zé)任的缺失進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政資金投入10西北大學(xué)碩上學(xué)位論文的不足。農(nóng)村養(yǎng)老保障，需要政府提供資金支持，農(nóng)民在家庭和土地保障功能弱化的情況下沒有其他穩(wěn)定的收入，不可能在養(yǎng)老保險(xiǎn)上投入很多，因此財(cái)政資金的投入成為保障農(nóng)村養(yǎng)老的關(guān)鍵?！柏?cái)政責(zé)任是政府在社會(huì)保障中的第一責(zé)任【引?！澳壳?，農(nóng)村養(yǎng)老保障由縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政直接承擔(dān)，而大多數(shù)的縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政常年處于持續(xù)的收不抵支、背負(fù)巨額債務(wù)的境地，甚至有些地方的這兩級機(jī)關(guān)日常的辦公經(jīng)費(fèi)都有困難，更難為農(nóng)村養(yǎng)老保障支出資金；而國家財(cái)政對農(nóng)村社會(huì)保障的投入“僅僅局限于每年200多億的扶貧開發(fā)基金和用于五保戶、最低生活補(bǔ)助和救災(zāi)救濟(jì)的資金【10】，并沒有專門針對農(nóng)村養(yǎng)老的資金投入，而2008年中央政府為城市4000多萬退休職工的養(yǎng)老支出1000多億，但對農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)則一分都沒有【11】。因此，中央財(cái)政責(zé)任的缺位和地方財(cái)政資金不足的困境，造成農(nóng)村養(yǎng)老保障制度缺乏資金保證，更重要的是造成農(nóng)民養(yǎng)老有制度可依但因資金不足使得保障水平極低，保障農(nóng)村養(yǎng)老的目的無法實(shí)現(xiàn)。22我國農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付的現(xiàn)狀及其存在問題221農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付現(xiàn)狀財(cái)政對農(nóng)村養(yǎng)老保障的支出是相關(guān)機(jī)構(gòu)向農(nóng)民給付養(yǎng)老金的基礎(chǔ)。我國實(shí)行分級財(cái)政體制，主要是中央和地方兩級，地方財(cái)政又包括省級和省以下的市、縣、鄉(xiāng)三級。從中央與地方兩級財(cái)政對農(nóng)村養(yǎng)老保障的支出來看，一直以來地方財(cái)政承擔(dān)著較高比例的支出，負(fù)擔(dān)主要責(zé)任，“中國近70的公共支出發(fā)生在省和省以下，其中55以上發(fā)生在市、縣、鄉(xiāng)三級，尤其是縣鄉(xiāng)兩級擔(dān)負(fù)著相當(dāng)沉重的支出責(zé)任，對農(nóng)村的扶助支出主要落在縣、鄉(xiāng)兩級【121，而中央財(cái)政承擔(dān)支出的比例較低，甚至有支出責(zé)任缺失的情況。然而縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政長期入不敷出，因此財(cái)政對農(nóng)村養(yǎng)老保障一直都很難有充足的資金保障。2007年開始，中央財(cái)政將給予財(cái)政困難地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障資金補(bǔ)助；2009年國務(wù)發(fā)布的關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見以下簡稱指導(dǎo)意見中，明確了中央財(cái)政將分地區(qū)對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分給予補(bǔ)貼。財(cái)政給付部分是在財(cái)政支出確保資金充足的情況下進(jìn)行的。農(nóng)村養(yǎng)老保障的資金在191吳海盛，趙莉農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)文獻(xiàn)綜述川現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，2008年，739195110L庹國柱、朱俊生國外農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展及其啟示明人口與經(jīng)濟(jì)，2004，46066INL質(zhì)131IT2陶勇地方財(cái)政學(xué)【M1上海上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006年45第二章我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付的現(xiàn)狀財(cái)政收支中通常以專項(xiàng)補(bǔ)助資金的形式列支。中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金的分配一般由財(cái)政部單獨(dú)或者由財(cái)政部相關(guān)業(yè)務(wù)部門與有關(guān)部委協(xié)商來進(jìn)行，完成后以文件形式交付各省級財(cái)政；省級財(cái)政接到財(cái)政部的文件指標(biāo)后，省以下的市、縣、鄉(xiāng)財(cái)政對專項(xiàng)資金有兩種給付方式一是在該上級財(cái)政列出本級支出后，直接將款項(xiàng)撥付同級的相關(guān)職能部門，職能部門向下級職能部門撥付資金并由其執(zhí)行該款項(xiàng)的最終應(yīng)用和給付；二是上級財(cái)政將款項(xiàng)撥付相關(guān)職能部門的同級財(cái)政，再由該級財(cái)政列支后撥付到職能部門，由職能部門如民政部門完成向農(nóng)民的給付。222農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付存在的問題針對農(nóng)村養(yǎng)老保障的專項(xiàng)資金，在實(shí)踐中難以保證從中央到地方的撥付到位并及時(shí)、足額給付。中央財(cái)政向地方撥付的用于農(nóng)村養(yǎng)老保障的專項(xiàng)資金，本應(yīng)在明確中央財(cái)政與地方財(cái)政支出份額的情況下，詳盡規(guī)定專項(xiàng)資金的使用方向、資金用途、配套資金、組成基金的投資運(yùn)行、職能部門支付方式以及違反相關(guān)規(guī)定將承擔(dān)的責(zé)任等。但在實(shí)踐中，盡管有對各級財(cái)政支出份額的分配、專項(xiàng)資金的使用方向、用途的規(guī)定，但是由于缺乏明細(xì)的規(guī)定，而地方財(cái)政又困難重重，加之沒有相關(guān)的監(jiān)督和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，對基金及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的管理不完善，致使專項(xiàng)資金被挪用、截留的現(xiàn)象嚴(yán)重。因此針對農(nóng)村養(yǎng)老保障的專項(xiàng)資金從支出到給付，都存在難以保障的問題。例如，將農(nóng)保機(jī)構(gòu)定性為自收自支的事業(yè)單位，而事業(yè)單位多為非營利性組織，投資創(chuàng)收很難，因此“唯一創(chuàng)收的地方就是農(nóng)民繳納的保費(fèi)和資金存入銀行產(chǎn)生的利息。據(jù)某省調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個(gè)籌集農(nóng)保基金累計(jì)不足1600萬元的縣，高峰時(shí)編制內(nèi)的經(jīng)辦人員15人，編制外還有22人，按規(guī)定只能提取管理費(fèi)60萬元，為了機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)挪用基金384萬元【13】。據(jù)國家勞動(dòng)與社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，2005年全國31個(gè)省份中，涉及1900個(gè)縣，26萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)保系統(tǒng)大約有干部近1萬多人【14】“，而農(nóng)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、開支以及工作人員的工資大多數(shù)都在財(cái)政預(yù)算體制之外。因此，工作人員挪用農(nóng)保資金甚至貪污受賄，農(nóng)保機(jī)構(gòu)截留資金、違反規(guī)定操作和運(yùn)營資金的情況十分普遍。223問題的成因2231財(cái)政體制存在問題首先，我國現(xiàn)行財(cái)政體制關(guān)于中央與地方的財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分不合理。我國實(shí)1131劉斌良農(nóng)民養(yǎng)老問題探討J1審計(jì)與理財(cái)，2008，91516P41陳書宏中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府責(zé)任【J】知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2008，96亂67西北人學(xué)碩士學(xué)位論文行分稅制的財(cái)政體制，在明確各級財(cái)政事權(quán)的基礎(chǔ)上要匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)，即根據(jù)各級政府基于自身的地位、職責(zé)和為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕参锲?、管理事?wù)的需要，而具有的組織、安排財(cái)政收入和支出權(quán)力的體制。事權(quán)是財(cái)政體制的基礎(chǔ)部分，事權(quán)的范圍決定著財(cái)權(quán)的大小。目前，中央政府和地方政府在所管轄和提供公共服務(wù)方面的權(quán)限劃分情況大致為1中央的事權(quán)主要有國防、外交外事、對外援助、武警部隊(duì)、全國性基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施、中央政府機(jī)關(guān)和中央事業(yè)單位、國家公檢法機(jī)關(guān)；2地方的事權(quán)主要有地方性基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施、地方政府機(jī)構(gòu)和地方事業(yè)單位、地方公檢法和民兵；3中央與地方共擔(dān)的事責(zé)有教育中央支出份額82，地方支出份額918、科技中央635，地方365、衛(wèi)生中央28，地方972、文化體育中央112，地方888、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)中央1，地方99、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障補(bǔ)助中央114，地方886，對不發(fā)達(dá)地區(qū)援助中央51，地方949IX51。財(cái)政收入來源于稅收，中央政府和地方政府在相應(yīng)的財(cái)權(quán)方面的劃分情況大致為中央財(cái)政的收入主要包括關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中交納的收入包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護(hù)建設(shè)稅，中央企業(yè)上繳的利潤等；地方財(cái)政收入主要包括營業(yè)稅不含鐵道、銀行、保險(xiǎn)等部門集中向中央交納的營業(yè)稅，地方企業(yè)所得稅不含地方銀行、外資銀行和非銀行金融企業(yè)向中央集中交納的所得稅、地方企業(yè)上交利潤，個(gè)人所得稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、房地產(chǎn)稅，印花稅，農(nóng)業(yè)稅，土地增值稅等適合地方征管的小稅種；中央與地方共享的收入包括增值稅中央分享75，地方分享25、資源稅按不同品種劃分，海洋石油資源稅歸中央，大部分資源稅歸為地方收入、證券交易稅中央分享80，地方分享20X61。從上述對中央政府和地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的情況可以看出中央政府承擔(dān)的事責(zé)少于地方政府，特別是在具有明顯的收入再分配作用、帶有全國性公共產(chǎn)品性質(zhì)的社會(huì)福利救濟(jì)、社會(huì)保障補(bǔ)助等事項(xiàng)上，地方政府承擔(dān)了近乎全部的責(zé)任，因而相應(yīng)的支出責(zé)任很重；但在可供支出的財(cái)政收入項(xiàng)上，中央政府的收入來源卻明顯多于地方，且相應(yīng)數(shù)額高于地方政府。因此，在事權(quán)重、收入低的狀況下，地方政府很難保障對包括1151齊桂珍試析我國中央與地方公共事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分川中國特色社會(huì)主義研究，2005，682871161同1151第二章我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的財(cái)政給付的現(xiàn)狀農(nóng)村養(yǎng)老保障在內(nèi)的諸多社會(huì)公共產(chǎn)品的資金支出及給付。其次，財(cái)政預(yù)算編制不合理。前述已經(jīng)講到財(cái)政預(yù)算體制并未將農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)、日常支出資金、機(jī)構(gòu)組成人員的工資等開支項(xiàng)目列入財(cái)政預(yù)算，而這些帶有非營利性質(zhì)的職能機(jī)構(gòu)僅僅依靠將其掌握的資金存入銀行所獲得的利息支付日常開支和工資是絕對不夠，也是很不合理的，造成的后果便是這些管職能機(jī)構(gòu)對農(nóng)保資金的截留和挪用。因此，在各級財(cái)政作預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)開支、員工工資列入預(yù)算項(xiàng)，并保證足額支付，才能防止這些機(jī)構(gòu)及其人員在經(jīng)費(fèi)不足時(shí)挪用農(nóng)民養(yǎng)老的資金。再次，財(cái)政對農(nóng)村養(yǎng)老保障資金運(yùn)營和收支狀況的透明度低。如果說財(cái)政體制劃分不合理造成了農(nóng)村養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次低，加之財(cái)政預(yù)算不合理，使得農(nóng)村養(yǎng)老保障資金被侵占挪用的現(xiàn)象嚴(yán)重的話，那就是說提高統(tǒng)籌的層次可以在一定程度上增加財(cái)政在農(nóng)村養(yǎng)老保障資金的運(yùn)營和收支狀況的透明度，可以讓公眾