1、燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)沖突研究丁天進(jìn)安徽世紀(jì)天元律師事務(wù)所燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在我國(guó)已經(jīng)有三十多年的歷史，自該制度被確立以來(lái)，在促進(jìn)燃?xì)馐聵I(yè)的發(fā)展、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提升人們的生活水平等多方面均發(fā)揮了舉足輕重的作用。但與此同時(shí)，隨著燃?xì)庑袠I(yè)的大力發(fā)展，尤其是天然氣行業(yè)的發(fā)展，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的弊端逐漸暴露出來(lái)，在全國(guó)各地不斷發(fā)生的一起起圍繞燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的事件即能證明這一點(diǎn)。所以，如何在新時(shí)代之下，發(fā)展完善燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度成為一項(xiàng)亟待解決的課題。一、燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的概述（一）燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念在管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律規(guī)范方面，國(guó)家先后在2004年頒布實(shí)施了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法及在2015

2、年頒布實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法。無(wú)論是哪一部法律，均未對(duì)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)做出一個(gè)明確的概念，只是表明燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種具體表現(xiàn)形式，類(lèi)似于供熱、供電、供水等活動(dòng)。學(xué)術(shù)上對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定，多是根據(jù)上述兩部規(guī)范展開(kāi)的，側(cè)重于對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)授予程序的解釋?zhuān)鴽](méi)有深入到燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)。同時(shí)，學(xué)術(shù)及實(shí)務(wù)中，對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的稱(chēng)呼可謂五花八門(mén)，如“燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“管道天然氣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”等。本文認(rèn)為，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以被稱(chēng)作管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指企業(yè)在獲得政府獨(dú)家授權(quán)后，在限定的行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)展管

3、道燃?xì)夤夥?wù)的權(quán)利。正確理解本概念，仍然需要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，權(quán)利客體是管道燃?xì)?，即需要修建燃?xì)夤艿?，并運(yùn)用這些管道為客戶(hù)輸送燃?xì)?。第二，氣源為燃?xì)?，是指作為燃料使用并符合一定要求的氣體燃料，包括天然氣、液化石油氣和人工煤氣等。第三，實(shí)施的漸進(jìn)性。在一個(gè)特定的行政區(qū)域內(nèi)，如果還沒(méi)有開(kāi)通管道天然氣，那么享有燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，可以暫時(shí)通過(guò)槽車(chē)運(yùn)輸?shù)确绞较蚩蛻?hù)供氣，其燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。（二）燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的辨析燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)與燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可是兩種不同的權(quán)利形式，但在實(shí)務(wù)之中非常容易發(fā)生混淆。第一，兩者之間的相同點(diǎn)：一是兩者都是行政許可。但是燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的行政

4、許可，其需要通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性手段選擇權(quán)利人，同時(shí)需要特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議或政府文件等方式確定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容。燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可屬于一種普通的行政許可，需要當(dāng)事人的申請(qǐng)。二是兩者在被授予后，都需要遵守相同的管理規(guī)范。如城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例、特種設(shè)備安全監(jiān)察條例、危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例。第二，兩者之間的不同點(diǎn)：一是兩者授予依據(jù)不一樣。燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)主要依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)管理辦法、招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法予以授予。燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可則主要依據(jù)行政許可法予以授予。二是兩者授予方式不一樣。燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)需要通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式予以授予，而燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可在符合條件的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者依申請(qǐng)后可被授予。三是兩者權(quán)利的表現(xiàn)方式不一樣。

5、燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)需要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議或政府文件的方式予以明確，而燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可則通過(guò)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證即可明確。四是兩者權(quán)利的內(nèi)容不一樣。燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)緊針對(duì)管道燃?xì)膺M(jìn)行授權(quán)，而燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可則包括管道天然氣、液化天然氣、液化石油氣、壓縮天然氣、煤層氣、煤制氣等各類(lèi)達(dá)到使用標(biāo)準(zhǔn)的氣體。第三，兩者之間的相互關(guān)系。在正常情況下，擁有燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)同時(shí)擁有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證，但擁有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)并不一定擁有燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。二、燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)沖突表現(xiàn)（一）燃?xì)馄髽I(yè)之間的沖突表現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)具有獨(dú)占性和排他性。一個(gè)燃?xì)馄髽I(yè)在一個(gè)地方獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)后，在該地區(qū)形成壟斷經(jīng)營(yíng)。國(guó)家之所以這樣設(shè)計(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，

6、是因?yàn)槿細(xì)饨?jīng)營(yíng)需要投入巨額資金，用以鋪設(shè)管線(xiàn)，盈利水平差、投資回收期較長(zhǎng)。如果不確立壟斷經(jīng)營(yíng)的模式，很多燃?xì)馄髽I(yè)是不愿意做出投資的，繼而將會(huì)影響到城市燃?xì)獾陌l(fā)展和人民生活水平的提高。在實(shí)務(wù)中，侵犯城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)主要有以下幾種表現(xiàn)形式：第一，鋪設(shè)城市管網(wǎng)。即一個(gè)企業(yè)到別家企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的地域范圍內(nèi)鋪設(shè)管線(xiàn)，強(qiáng)占該地域內(nèi)居民、公服、商業(yè)、工業(yè)等用戶(hù)。這種侵權(quán)形式，具有規(guī)模性和普遍性。第二，工業(yè)直供。相比于第一種“一網(wǎng)打盡”的侵權(quán)方式，這種侵權(quán)方式可以說(shuō)是“挑肥揀瘦”，放棄居民商業(yè)等小用戶(hù)，直接搶奪工業(yè)用戶(hù)。需要說(shuō)明的是，這種方式是否屬于侵權(quán)，實(shí)務(wù)中存在爭(zhēng)議，各地做法不盡相同。從浙江杭州大江東產(chǎn)

7、業(yè)集聚區(qū)的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛來(lái)看，工業(yè)直供行為屬于侵權(quán)行為。本文認(rèn)為，工業(yè)直供違反了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)法律規(guī)定，侵犯了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人合法權(quán)益，容易造成特許經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，甚至?xí)T發(fā)群體性事件，不利于城市燃?xì)庑袠I(yè)的健康發(fā)展。工業(yè)用戶(hù)降價(jià)是大勢(shì)所趨，也是國(guó)家政策所積極倡導(dǎo)的，但優(yōu)化我國(guó)天然氣價(jià)格機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)在于中間的輸配送環(huán)節(jié)。減少中間環(huán)節(jié)，才是降價(jià)的根本出路。第三，工業(yè)點(diǎn)供。相比于第二種鋪設(shè)管道的方式，這種方式要顯得簡(jiǎn)單的多，建設(shè)一座天然氣氣站即可，氣源通過(guò)車(chē)輛運(yùn)輸?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)。實(shí)務(wù)中，天然氣氣站主要是LNG氣化立和CNCW放站。對(duì)于點(diǎn)供行為是否屬于侵權(quán)行為，法律規(guī)范也未作出規(guī)定，各地做法也不盡一致。在江浙

8、地區(qū)屬于合法行為，在河北任丘就會(huì)變成違法行為。2016年8月6日，任丘市人民政府印發(fā)任丘市清理取締違建撬裝氣化站專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案，要求“在天然氣管道覆蓋范圍內(nèi)的撬裝氣化站、瓶組站必須取締，使用管道燃?xì)?；管道燃?xì)飧采w范圍外區(qū)域可建設(shè)臨時(shí)的撬裝氣化站，但必須辦理相關(guān)審批手續(xù)及備案。燃?xì)夤芫€(xiàn)鋪設(shè)到該區(qū)域時(shí)臨時(shí)建設(shè)的撬裝氣化站須立即撤出?！北疚恼J(rèn)為，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)域范圍內(nèi)的點(diǎn)供項(xiàng)目，國(guó)家可予以支持和規(guī)范，因?yàn)辄c(diǎn)供項(xiàng)目不但能夠降低用氣成本，還能夠引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人更好的做好燃?xì)夥?wù)工作。當(dāng)前的現(xiàn)狀是對(duì)于點(diǎn)供法律規(guī)范沒(méi)有做出規(guī)定，國(guó)家也沒(méi)有出臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，給實(shí)務(wù)工作者帶來(lái)了很多麻煩

9、。（二）燃?xì)馄髽I(yè)與政府的沖突表現(xiàn)依法行政是我國(guó)政府的基本行為準(zhǔn)則，有法可依是我國(guó)政府實(shí)施行政行為的必要條件。在實(shí)務(wù)之中，地方政府可能會(huì)基于各方面因素的考慮，對(duì)已經(jīng)授予出去的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施不當(dāng)干預(yù)行為，致使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人無(wú)法正常開(kāi)展燃?xì)夥?wù)工作。政府部門(mén)的不當(dāng)干預(yù)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，重復(fù)授予。地方政府將一地的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予給兩家以上不同的燃?xì)馄髽I(yè)，致使多家燃?xì)馄髽I(yè)都主張自己享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而事實(shí)上造成糾紛。這在實(shí)務(wù)之中又有幾種具體的表現(xiàn)形式：一是完全重復(fù)授予，即完全的將已被授予出去的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)授予給另外一個(gè)燃?xì)馄髽I(yè)。二是部分重復(fù)授予，即將已被授予出去的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予給另外一個(gè)燃?xì)馄?/p>

10、業(yè)。部分重復(fù)授予集中發(fā)生于經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等工業(yè)用戶(hù)聚集區(qū)。第二，地方保護(hù)。有些地方政府對(duì)本地的燃?xì)馄髽I(yè)，尤其是地方上的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行傾斜式保護(hù)，采取各種方式打壓外地燃?xì)馄髽I(yè)，甚至不惜采取行政命令的方式直接進(jìn)行干預(yù)。這種情況經(jīng)常發(fā)生于本地燃?xì)馄髽I(yè)與外地燃?xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)地域范圍相鄰的情況下。第三，越級(jí)干預(yù)。無(wú)論是2004年的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，還是2015年的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法均規(guī)定縣級(jí)政府享有獨(dú)立的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予權(quán)，可以作為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的簽約主體。但是在實(shí)務(wù)中，上級(jí)政府基于各方面因素的考慮，不認(rèn)可縣級(jí)政府及其部門(mén)授予出去的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)行直接與其他燃?xì)馄髽I(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)

11、議。在這里需要說(shuō)明的是，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予主體存在擴(kuò)張的現(xiàn)象。2004年的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法第四條第三款的規(guī)定，“直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門(mén)依據(jù)人民政府的授權(quán)”，可以作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予主體。2015年實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法第十四條的規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門(mén)或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作”o從上述先后相繼的兩部法律規(guī)范來(lái)看，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予主體上發(fā)生了明顯的擴(kuò)展變化，即只要獲得縣級(jí)及以上人民政府的授權(quán)即可，而不是2004年限制的市政公用事業(yè)主管部門(mén)。三、燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)沖突成因（一）法律規(guī)范不健全任何一項(xiàng)制度的建設(shè)，都離不

12、開(kāi)法律規(guī)范的支撐。在燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度建設(shè)上，同樣存在著這樣的問(wèn)題。雖然特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度在我國(guó)已經(jīng)有三十多年的歷史，但專(zhuān)門(mén)性的法律規(guī)范并不多，未形成一個(gè)系統(tǒng)的法律體系，且現(xiàn)行的法律規(guī)范存在層級(jí)低，權(quán)威性不足的特點(diǎn)。以燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)最為重要的兩個(gè)法律規(guī)范來(lái)說(shuō)，一個(gè)是市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，一個(gè)是城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例。市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，通過(guò)主體是建設(shè)部，屬于部門(mén)規(guī)章，主要規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是如何被授予的，并非專(zhuān)門(mén)針對(duì)供氣的。城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例，通過(guò)主體是國(guó)務(wù)院，屬于行政法規(guī)，主要是規(guī)定城鎮(zhèn)燃?xì)饨ㄔO(shè)及運(yùn)營(yíng)的，不限于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。據(jù)此可知，無(wú)論是市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用

13、事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，還是城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例都不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的，只是在這些規(guī)范中的有些規(guī)定可以適用于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和實(shí)施。作為一個(gè)相對(duì)比較復(fù)雜的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，僅僅依靠?jī)刹糠菍?zhuān)門(mén)性的法律規(guī)范來(lái)予以確定顯然是不可能的，這也就在燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛造成了法律制度上的障礙。（二）權(quán)利范圍不明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利范圍的不明確很容易造成糾紛，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是權(quán)利內(nèi)容的不明確，一個(gè)是權(quán)利地域范圍的不明確第一，權(quán)利內(nèi)容的不明確。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種具有排他性的權(quán)利，那么這種權(quán)利的內(nèi)容是什么呢？可以說(shuō)，由于我國(guó)法律規(guī)范中并未做出一個(gè)明確的界定，在制度層面上是不明確的。地方政府多會(huì)根據(jù)自身對(duì)

14、現(xiàn)行法律規(guī)范的理解，結(jié)合地方上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市燃?xì)獍l(fā)展水平的要求，在燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容上經(jīng)常會(huì)做出不同的規(guī)定，這樣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容就存在過(guò)大或過(guò)小的現(xiàn)象。燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的應(yīng)然狀態(tài)，僅限于燃?xì)夤艿赖慕ㄔO(shè)及運(yùn)營(yíng)。實(shí)然狀態(tài)是容易擴(kuò)展至加氣站、點(diǎn)供等情況。第二，權(quán)利地域范圍不明確。在多數(shù)情況下，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議來(lái)予以確定的。如果特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議約定不明確，那么將必然導(dǎo)致燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)地域范圍的不明確。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是語(yǔ)言表述不清。如“縣城規(guī)劃區(qū)”。什么是縣城規(guī)劃區(qū)？縣城規(guī)劃區(qū)的邊界在哪里？如果對(duì)縣城規(guī)劃區(qū)沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的界定，那么特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的地域范圍也就不可能是明

15、確的。二是語(yǔ)言表述錯(cuò)誤。如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議明確規(guī)定了某條路為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界線(xiàn)，但這條路根本就不存在或者被張冠李戴。三是對(duì)城市遠(yuǎn)期變化考慮不足。包括城市道路的調(diào)整、行政區(qū)劃的調(diào)整，都有可能讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的地域范圍變得不明確起來(lái)。對(duì)于行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)說(shuō)，從政府的相關(guān)文件中還能夠找到準(zhǔn)確的依據(jù)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。那么城市道路的調(diào)整將是一個(gè)不容易說(shuō)明的問(wèn)題，尤其是在經(jīng)歷十年二十年的時(shí)間，原本明確的規(guī)定，很容易成為歷史遺留難以明確的規(guī)定。此處，我們需要著重考慮城市化對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界的影響。（三）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬不清特許經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬不清，是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)沖突的一種常見(jiàn)表現(xiàn)形式，主要有以下幾種常見(jiàn)形式：第一，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)地域范

16、圍存在重疊。即兩個(gè)以上的燃?xì)鈱?duì)同一個(gè)地域均主張享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，且都能夠拿出一些證據(jù)作為支撐。從理論上來(lái)說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是不可能發(fā)生重疊的，這是由特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的排他性所決定的。既然一個(gè)地域已經(jīng)被授予一個(gè)燃?xì)馄髽I(yè)了，那么相同地域就不可能再被授予給其他燃?xì)馄髽I(yè)。但是在實(shí)務(wù)之中，由于諸多原因有可能會(huì)導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍存在重疊。第二，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)地域邊界不明。緊鄰的兩個(gè)不同地域的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之間一定會(huì)存在著一個(gè)邊界，當(dāng)這個(gè)邊界不能明確之時(shí)，那么也就意味著特許經(jīng)營(yíng)權(quán)地域范圍也就不能明確，那么特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間發(fā)生沖突的可能性也就會(huì)發(fā)生。實(shí)務(wù)中，經(jīng)常會(huì)以城市道路來(lái)作為邊界線(xiàn)。道路的一邊屬于一家燃?xì)馄髽I(yè)，道路的另一

17、邊屬于另一家燃?xì)馄髽I(yè)。這種方式也被2004年建設(shè)部制定的城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本所采用。示范文本第3.4條規(guī)定：“本協(xié)議之特許經(jīng)營(yíng)權(quán)行使地域范圍為現(xiàn)行行政管轄區(qū)域內(nèi)，東起西至止；北起南至止。乙方不得擅自擴(kuò)展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)地域范圍?！边@種方式的確具有簡(jiǎn)單易識(shí)易辨的優(yōu)勢(shì)，但同樣存在著一個(gè)致命性的缺點(diǎn)，即城市道路走向發(fā)生變化時(shí)就容易發(fā)生沖突。對(duì)于該如何處理這一問(wèn)題，示范文本并沒(méi)有作出規(guī)定。2004年建設(shè)部通過(guò)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法也未給出解決辦法。即便到了2015年出臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法仍未作出規(guī)定，該辦法只是在第三十四條第二款作出了這樣的規(guī)定：“行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆

18、、部門(mén)調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行?！北疚恼J(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)具有恒定性，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦被授予，在未經(jīng)過(guò)法定程序變更之后，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的地域范圍是不應(yīng)發(fā)生變化的。（四）政府的不當(dāng)作為幾乎在每一起特許經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件中，背后都有政府這一看不見(jiàn)的手。概括起來(lái)說(shuō)，政府主要基于以下幾方面的原因不當(dāng)?shù)母深A(yù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)：第一，政府希望本地燃?xì)馐聵I(yè)能夠有更好的發(fā)展，從而實(shí)施不當(dāng)行政行為。有些燃?xì)馄髽I(yè)在獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)后，錯(cuò)誤的認(rèn)為拿到了尚方寶劍，在燃?xì)馐聵I(yè)上不思進(jìn)取。在氣源的引進(jìn)、用氣保供、普遍的供氣服務(wù)、管道設(shè)施建設(shè)及維護(hù)上做的不足，嚴(yán)重阻礙了當(dāng)?shù)厝細(xì)庑袠I(yè)的發(fā)展，繼而對(duì)地方能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)

19、水平的提升、人民生活水平的提高等方面都產(chǎn)生了不利影響。基于此，政府可能會(huì)引進(jìn)資源和能力都更好的燃?xì)馄髽I(yè)。第二，政府相關(guān)部門(mén)基于整合地方燃?xì)馐袌?chǎng)的目的，從而實(shí)施不當(dāng)行政行為。在這種情況下，政府多認(rèn)為地方的兩家以上燃?xì)馄髽I(yè)的存在，容易在燃?xì)庖?guī)劃、燃?xì)夤芫€(xiàn)布局、燃?xì)鈶?yīng)急調(diào)度、燃?xì)馐袌?chǎng)秩序規(guī)范等方面造成不便，不利于地方燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展上更上一層樓?；诖?，政府可能會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)幾家燃?xì)馄髽I(yè)強(qiáng)行整合，從而會(huì)對(duì)原有的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)人合法權(quán)益造成侵害。第三，政府部門(mén)的相關(guān)人員存在權(quán)力尋租，從而實(shí)施不當(dāng)行政行為。根據(jù)城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例可知，眾多政府相關(guān)部門(mén)有權(quán)對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行監(jiān)管。既然存在著權(quán)力，就存在權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

20、尤其是在我國(guó)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度還不完善的時(shí)候，還存在著大量的缺陷與不足之處，難免有些工作人員利用手中的權(quán)力資源刁難燃?xì)馄髽I(yè)，以此達(dá)到尋租的目的。第四，政府相關(guān)部門(mén)行政不作為，對(duì)侵犯燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的事情睜一只眼，閉一只眼。監(jiān)管是政府部門(mén)的一項(xiàng)重要權(quán)能，但政府同樣對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)人擔(dān)負(fù)著保護(hù)的職責(zé)。當(dāng)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益遭遇侵害之時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)理應(yīng)加以干預(yù)，依法保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益。但是在現(xiàn)實(shí)中，政府基于各種方面原因的考慮，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)之事不管不問(wèn)，從而在事實(shí)上鼓勵(lì)了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛。（五）權(quán)利人的不作為權(quán)利人的不作為，是指燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)人不按照特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)的約定來(lái)履行引進(jìn)氣源、

21、燃?xì)夤芫W(wǎng)鋪設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)、提供普遍供氣服務(wù)等活動(dòng)，違反了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議。在實(shí)務(wù)之中，燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)人的不作為主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，不積極引進(jìn)管道天然氣。管道天然氣具有氣源充足、價(jià)格低廉、安全性高的優(yōu)勢(shì)，地方上都希望能夠早日用上管道天然氣，很多政府也將這個(gè)作為燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的條件。但是管道天然氣的引進(jìn)并不是一件簡(jiǎn)單的事情，至少得同時(shí)具備以下幾個(gè)方面的條件：一、落實(shí)氣源。國(guó)內(nèi)管道天然氣的氣源基本掌握在中石油和中石化手中。其中，中石油大約控制了90%左右的市場(chǎng)，中石化大約控制了10%燃?xì)馄髽I(yè)如果能夠聯(lián)系到中石油或中石化，在西氣東輸或JI氣東送沿線(xiàn)的門(mén)站開(kāi)口取氣自然是最好的，但也是最難的。

22、即便退而求其次，也得尋找到能夠像省級(jí)天然氣管網(wǎng)公司，能夠間接的連接到中石油或中石化的天然氣管道。總之，在氣源保障上，需要以直接或間接的方式鏈接到兩桶油的天然氣管線(xiàn)上。二、政府支持。支線(xiàn)管網(wǎng)的建設(shè)政府各部門(mén)的批準(zhǔn)，尤其是各省能源下發(fā)的前期工作的函都是至關(guān)重要的政府文件。如果一個(gè)項(xiàng)目得不到政府的支持，那么這個(gè)項(xiàng)目也將難以啟動(dòng)，即便啟動(dòng)了，也將難以順利推進(jìn)。三、資金保障。當(dāng)?shù)玫綒庠春驼С謨纱髼l件之后，項(xiàng)目的實(shí)施就需要巨額資金來(lái)作為保障。按照行業(yè)內(nèi)平均建設(shè)水平，一條位于平原地區(qū)的高壓管道，造價(jià)大約為200萬(wàn)元/公里。如果再加上門(mén)站、分輸站等設(shè)施的建設(shè)，一條50公里左右的高壓管網(wǎng)大約需要一億元的資金

23、。如果出現(xiàn)翻山越嶺、穿越河流鐵路等情況，那么造價(jià)將會(huì)進(jìn)步上升第二，怠于建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理城區(qū)內(nèi)燃?xì)鈽I(yè)務(wù)。燃?xì)馄髽I(yè)在獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，理應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議的約定，逐步鋪設(shè)城區(qū)內(nèi)燃?xì)夤艿涝O(shè)施，做好維護(hù)和檢查工作，保障安全生產(chǎn)。同時(shí)要加強(qiáng)供氣服務(wù)，為廣大用戶(hù)提供普遍燃?xì)夥?wù)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人要做好這些工作，應(yīng)當(dāng)具備以下幾個(gè)方面的能力：一是人力能力。燃?xì)庑袠I(yè)屬于服務(wù)行業(yè)，需要大量的人員提供燃?xì)夥?wù)，如一線(xiàn)員工就需要維修工、搶修工、抄表員、巡線(xiàn)員、安全員、客戶(hù)員。這些人員還要被分成不同的班組，提供24小時(shí)的燃?xì)夥?wù)。可以說(shuō)，人員隊(duì)伍龐大。二是資金能力。除了人員的配路需要資金來(lái)作為保障，還有燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

24、和燃?xì)庠O(shè)備的購(gòu)買(mǎi)都需要資金進(jìn)行保障。在燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，需要建設(shè)氣源場(chǎng)站和城區(qū)內(nèi)中低壓管網(wǎng)。在燃?xì)庠O(shè)備方面，需要購(gòu)路調(diào)壓撬、計(jì)量撬等設(shè)備。三是技術(shù)能力。燃?xì)庑袠I(yè)雖然不屬于技術(shù)密集型行業(yè)，但是其對(duì)技術(shù)性要求也是頗高的。如果缺乏技術(shù)支持能力，不但無(wú)法提供正常的供氣服務(wù)，還將可能導(dǎo)致安全事故。當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人不具備上述條件之時(shí)，那么其將難以提供充分的燃?xì)夥?wù)。第三，燃?xì)馄髽I(yè)主觀上不愿意多投入。燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種稀缺性資源，具有非常明顯的財(cái)產(chǎn)性，且這種價(jià)值會(huì)隨著時(shí)間的推移會(huì)變得越來(lái)越大。所以，有些燃?xì)馄髽I(yè)投資特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，不是為建設(shè)發(fā)展燃?xì)庑袠I(yè)，服務(wù)一方百姓，根本目的在于短期內(nèi)謀取暴利。謀取暴利

25、的方式多采取兩種方式：一是收取初裝費(fèi)。二是出讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。（六）競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的侵犯有些燃?xì)鉃榱藬U(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，提高盈利能力，不顧燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)被授予的現(xiàn)實(shí)，以各種各樣的方式侵犯他人的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。四、燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)沖突解決對(duì)策基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法主要規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予等方面的問(wèn)題，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題并未作出過(guò)多的問(wèn)題。在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)施過(guò)程中，主要的法律依據(jù)是城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例。為此，針對(duì)當(dāng)前的問(wèn)題及未來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面加以規(guī)范。（一）明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的專(zhuān)業(yè)名稱(chēng)名不正，言不順。對(duì)于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)制度來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)法律的形式來(lái)明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體稱(chēng)謂

26、。對(duì)此，本文認(rèn)為“管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”或許最為恰當(dāng)。主要理由有以下幾個(gè)方面：一是該名稱(chēng)表明了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，僅僅是針對(duì)管道燃?xì)獠攀谟杼卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是該名稱(chēng)能夠表明特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的未來(lái)發(fā)展方向。在所有的燃?xì)饽茉粗校艿捞烊粴馐亲罹呓?jīng)濟(jì)性的能源。被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之時(shí)，當(dāng)?shù)丶幢悴荒荛_(kāi)通管道天然氣，只能選擇槽車(chē)運(yùn)輸天然氣作為氣源保供等措施，但這些措施都是臨時(shí)性的，將來(lái)還是會(huì)開(kāi)通管道天然氣的。（二）明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的業(yè)務(wù)范圍特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)是建設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)，并通過(guò)這些管網(wǎng)向終端用戶(hù)供應(yīng)燃?xì)獾臉I(yè)務(wù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確以下幾種方式不屬于燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的業(yè)務(wù)范圍：工業(yè)點(diǎn)供、加氣站以及需要通過(guò)鋪設(shè)管網(wǎng)來(lái)供氣的業(yè)務(wù)

27、。在這里需要說(shuō)明以下幾種常見(jiàn)且容易引發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的業(yè)務(wù)類(lèi)型：一是工業(yè)點(diǎn)供，其之所以不能納入到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍內(nèi)，是因?yàn)辄c(diǎn)供并不需要鋪設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)，從整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，并不存在重復(fù)投資的問(wèn)題。與此同時(shí)，工業(yè)點(diǎn)供的存在能夠在很大程度上降低企業(yè)用氣成本，減少用氣企業(yè)負(fù)擔(dān)，與國(guó)家現(xiàn)行政策也是一致的。最后，工業(yè)點(diǎn)供的存在能夠在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)重新引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人直面市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，想方設(shè)法在提高燃?xì)夥?wù)能力之時(shí)，降低供氣價(jià)格。二是工業(yè)直供，應(yīng)當(dāng)納入到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，之所以做出這樣的規(guī)定，主要原因在于從整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)，造成了燃?xì)夤芫W(wǎng)的重復(fù)投資建設(shè)，對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)就是一筆巨大的浪費(fèi)。

28、用氣企業(yè)如果能夠繞開(kāi)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人尋找到價(jià)格更加低廉的氣源，那么其可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人鋪設(shè)的管網(wǎng)輸送，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)當(dāng)加以配送，并收取適當(dāng)?shù)墓茌斮M(fèi)。（三）明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的地域范圍特許經(jīng)營(yíng)權(quán)地域范圍明確的對(duì)策更多的是技術(shù)問(wèn)題，而不是制度問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，可以從法律和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議兩個(gè)方面入手。在法律上，應(yīng)當(dāng)確立特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的恒定原則，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦被授予，那么特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的地域范圍就應(yīng)當(dāng)是恒定的，不會(huì)因?yàn)榈缆?、行政區(qū)劃、城市化的變化而發(fā)生變化。在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議上，應(yīng)當(dāng)明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的四至范圍，可以采用道路區(qū)分的形式。在條件具備的地方，推行坐標(biāo)定位法。在四至范圍確定之后，應(yīng)當(dāng)將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)地域范圍繪圖

29、作為協(xié)議附件。（四）明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出機(jī)制在我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范并未對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)退出機(jī)制作出過(guò)多的規(guī)定，這也是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人怠于行使特許經(jīng)營(yíng)義務(wù)的重要原因。可以說(shuō)，正是由于特許經(jīng)營(yíng)人怠于行使特許經(jīng)營(yíng)義務(wù)，影響了地方燃?xì)庑袠I(yè)的發(fā)展水平，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以政府才會(huì)想方設(shè)法逼走特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人，第三方企業(yè)才會(huì)乘虛而入。如果有了系統(tǒng)的市場(chǎng)退出機(jī)制，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人怠于行使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之時(shí)，政府就可以依法撤銷(xiāo)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，重新引進(jìn)燃?xì)馄髽I(yè)，推動(dòng)地方燃?xì)馐聵I(yè)的發(fā)展。本文認(rèn)為，建立特許經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)退出制度需要從以下幾個(gè)方面著手：一是退出條件?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法在第三十八條概括性的規(guī)定了三

30、種退出情形，即嚴(yán)重違約、不可抗力、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議約定的條件發(fā)生。據(jù)此可知，這樣的規(guī)定完全不具有操作性，以至于市場(chǎng)退出機(jī)制基本成為擺設(shè)。本文認(rèn)為，在市場(chǎng)退出條件上可以分為法定情形和約定情形兩種情況。法定情形，是指達(dá)到法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件之時(shí)，政府有權(quán)撤銷(xiāo)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。結(jié)合市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法的相關(guān)規(guī)定，以下幾種情況可以作為法定撤銷(xiāo)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形：（1）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿(mǎn)；（2）經(jīng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人申請(qǐng)，政府相關(guān)部門(mén)經(jīng)審議同意撤銷(xiāo)的；（3）擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的；（4）擅自將所經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處路或者抵押的；（5）因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；（6）擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴(yán)重影響到社會(huì)公

31、共利益和安全的；（7）法律、法規(guī)禁止的其他行為。應(yīng)當(dāng)說(shuō)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法有關(guān)市場(chǎng)退出條件的規(guī)定具有一定科學(xué)性和合理性，但并不知出于什么樣的原因，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法并未加以沿用，而是被完全拋棄，感到頗為遺憾。約定情形，是指在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議中約定，在出現(xiàn)什么情況之時(shí)，政府有權(quán)撤銷(xiāo)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。之所以做出這樣的制度設(shè)計(jì)，是因?yàn)樵趯?shí)務(wù)之中各個(gè)地方的燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展水平并不一致、各個(gè)燃?xì)馄髽I(yè)及政府的訴求也不盡相同。在這種情況之下，賦予地方政府一些自主權(quán)，將更加有利于地方政府實(shí)現(xiàn)公共管理職能，推動(dòng)地方燃?xì)庑袠I(yè)的發(fā)展，也有利于約束燃?xì)馄髽I(yè)為了獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)盲目承諾、盲目夸張的行為。以下

32、幾種情形，可以由地方政府自由掌握：（1）約定引進(jìn)管道天然氣的時(shí)間；（2）約定引進(jìn)管道天然氣的年均供應(yīng)量；（3）約定燃?xì)夤艿婪笤O(shè)范圍；（4）約定燃?xì)夤艿婪笤O(shè)里程；（5）約定燃?xì)馄髽I(yè)在多長(zhǎng)時(shí)間里，需要達(dá)到什么樣的一個(gè)投資強(qiáng)度；（6）約定燃?xì)馄髽I(yè)在多長(zhǎng)時(shí)間里，讓地方燃?xì)庑袠I(yè)達(dá)到一個(gè)什么樣的水平；（7）約定應(yīng)急調(diào)峰設(shè)施的建設(shè)時(shí)間及規(guī)模；（8）約定應(yīng)急調(diào)峰氣源的來(lái)源。二是退出程序。退出程序可以按照具體的終止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式來(lái)設(shè)計(jì)。在法定終止的情況下：首先，政府主管部門(mén)下達(dá)撤銷(xiāo)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)通知。其次，政府主管部門(mén)可以擇優(yōu)選擇一種方式繼續(xù)本地方的城市燃?xì)猓阂皇侵苯优R時(shí)接管；二是委托原特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人或第三方暫時(shí)行

33、使特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；三是通過(guò)招投標(biāo)等方式確定新的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人。最后，政府對(duì)原特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人給予合理的補(bǔ)償，并妥善安路好員工。在約定情況下：首先，政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)下達(dá)整改通知。其次，在整改期限屆滿(mǎn)后，情況仍未得到妥善解決的，政府可以下達(dá)撤銷(xiāo)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的通知。再次，政府擇優(yōu)選擇過(guò)渡方式。最后，對(duì)原特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行合理補(bǔ)償，安路員工。三是權(quán)利救濟(jì)。原特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人認(rèn)為政府撤銷(xiāo)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為侵犯了自身合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟。（五）明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的訴訟類(lèi)型什么樣的法律關(guān)系，決定了適用什么類(lèi)型的訴訟解決方式。民事法律關(guān)系適用于民事訴訟程序，行政法律關(guān)系適用于行政訴訟程序，刑事法律關(guān)系適用于刑事

34、訴訟程序。一般來(lái)說(shuō)，訴訟是維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益的最后一道屏障。所以，訴訟的解決爭(zhēng)端解決機(jī)制必須依法建立起來(lái)，符合法律基本理論及規(guī)范，能夠解決當(dāng)事人之間紛爭(zhēng)，保障燃?xì)庑袠I(yè)的健康發(fā)展。在燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛中，由于在法律關(guān)系上一直存在著爭(zhēng)議。所以，到底應(yīng)當(dāng)采取什么樣的訴訟類(lèi)型，可謂仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，實(shí)務(wù)中的操作更是五花八門(mén)。實(shí)務(wù)之中對(duì)訴訟類(lèi)型的選擇存在著很大的爭(zhēng)議，主要由于以下幾個(gè)方面的原因：一是市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法沒(méi)有作出規(guī)定。在2015年6月1日之前，適用的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法對(duì)訴訟類(lèi)型并未做出規(guī)定，但是建設(shè)部2004年發(fā)布的城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本第12.2條規(guī)定：“若甲

35、乙雙方不能根據(jù)第12.1條規(guī)定解決爭(zhēng)議，可依照適用法律通過(guò)仲裁途徑解決；或者將該爭(zhēng)議按照適用法律的規(guī)定，向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟。適用法律對(duì)此類(lèi)爭(zhēng)議的解決方式作出明確結(jié)論時(shí)，依其結(jié)論處理。”據(jù)此可知，建設(shè)部雖然在市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法中未對(duì)訴訟類(lèi)型做出規(guī)定，但是其頒布的示范文本卻做出了規(guī)定。雖然只是一個(gè)示范文本，沒(méi)有任何的法律效力，但是其代表著建設(shè)部的意見(jiàn)，所以，在實(shí)務(wù)之中依然會(huì)有一定的適用空間。二是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法規(guī)定模糊。在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法第六章有關(guān)爭(zhēng)議解決的四個(gè)條文中，并未對(duì)訴訟類(lèi)型的選擇做出過(guò)多的闡述，只是在第五十一條規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為

36、行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、中辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”應(yīng)當(dāng)說(shuō)本條的規(guī)定相當(dāng)保守和謹(jǐn)慎，只是在現(xiàn)有的行政法理論的框架內(nèi)做出的規(guī)定。所做的規(guī)定絕對(duì)是正確的，但是并不具有廣泛的適用價(jià)值，因?yàn)槠浠乇芰艘蚵男刑卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議訴訟類(lèi)型的適用問(wèn)題。而在實(shí)務(wù)之中，這種情況卻是最多的。如果發(fā)生這些情況，將依然會(huì)發(fā)生不知采用何種訴訟類(lèi)型的尷尬。其實(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法的征求意見(jiàn)稿中，該條是這么規(guī)定的：“特許經(jīng)營(yíng)者與實(shí)施機(jī)關(guān)就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生爭(zhēng)議并難以協(xié)商達(dá)成一致的，可以依法提起民事訴訟或仲裁。特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門(mén)不依法履行、未按照預(yù)定履行或者違法變更