1、我國“三社聯(lián)動”的模式選擇與策略研究2014-09-22 14:33:59 南京社會科學葉南客 陳金城當前， 社區(qū)、 社區(qū)社會組織和社工隊伍已經(jīng)成為發(fā)揮社會矛盾調處功能、服務社會功能，促和維穩(wěn)功能的重要載體和動力之源。一個和諧的社會，必定是社區(qū)、社工、 社區(qū)社會組織這些社會管理中最基礎的元素作用發(fā)揮最為突出的社會。如何區(qū)分社區(qū)、社會組織和社工隊伍各自的角色定位，探索建立三者之間的高效聯(lián)動機制，并通過“三社聯(lián)動”方式，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，形成相互配合、互為支持， 共同推進和開展社會管理改革工作的良好局面。對于大力推進和加快和諧社會建設的進程，具有重大

2、的理論探索和現(xiàn)實意義。一、 “三社聯(lián)動”的發(fā)展背景與概念提出（一） “三社聯(lián)動”發(fā)展背景1 .社會管理改革趨向社會化。改革開放以來，原來由單位提供個人衣食住行等所有資源，包辦個人的生老病死的福利模式不復存存。單位轉移出來的各種服務，如教育、醫(yī)療、后勤保障等，轉移到社區(qū)層面，迫切要求由社區(qū)中的各種組織來承接，城市管理中的社區(qū)功能不斷擴大。政府通過權力下移，把大量的管理職能從市、區(qū)級政府下放給社區(qū)，這樣，原屬于社會的權力最終歸位于社會，回落到了社區(qū)。政府、 社區(qū)、 社會組織之間的合作和社工作用的發(fā)揮，成為公共服務社會化的重要內容和形式。同時， 社區(qū)的發(fā)展及社會組織的發(fā)育，也為專業(yè)社工服務機構承接政

3、府職能的剝離做好了準備。社區(qū)、 社會組織、社工的互動基礎由此形成。2 .群眾利益需求趨向多元化。我國處在劇烈轉型時期，社會的利益結構亟須調整，利益需求分化和多元化。以往政府傳統(tǒng)的公共服務過于重視維護國家安全，維持社會秩序，推動和組織經(jīng)濟生產(chǎn)，而忽略了民眾的需求。社會的轉型要求公共服務更加關注民生，最大限度地實現(xiàn)社會利益。同時，大量外來人口涌入社區(qū)，其中既有“兩新組織”的白領，也有餐飲行業(yè)的服務員，還有參加各類工地建設的工人，他們給社區(qū)的服務和管理工作帶來了壓力，許多社會組織及群眾團隊活躍在社區(qū)，社會組織內的從業(yè)人員思想活躍、流動頻繁、需求多樣。這為“三社聯(lián)動”發(fā)展提供了一個服務空間和目標市場。

4、3 .社工專業(yè)服務趨向職業(yè)化。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，居民對社會公共服務的需求日益多元化、個性化， 傳統(tǒng)的公共服務方式和內容已難以滿足居民特別是特殊群體的需求，迫切需要建設一支專業(yè)的社工隊伍，用社會化、專業(yè)化的方式提供服務， 以彌補政府社會管理和公共服務的不足。應該說， 我國社會建設工作已取得初步成效，但社工職業(yè)化仍需進一步發(fā)展。應該進一步強化項目開發(fā)、崗位落實、薪酬設計、財力和政策支持，進一步提高社工的專業(yè)水平，營造社會工作職業(yè)化發(fā)展的良好氛圍。4 .社會組織發(fā)展趨向內源化。近年來，各級社會組織主動服務行業(yè)發(fā)展，承接政府轉移職能， 參與社會管理和公共服務，其作用和影響

5、正在不斷擴大。但社團組織要真正發(fā)揮其 “驅動力”作用，還需要建立一個穩(wěn)固、強勁的動力系統(tǒng)，這包括建立健全民間組織發(fā)展體系，形成政府與民間組織互動、互補的體制和機制；建立科學的運作體系，制定社區(qū)民間組織發(fā)展規(guī)劃，積極探索“政府購買服務、項目專業(yè)化運作”等多種形式；建立嚴密的監(jiān)督體系，確保民間組織良性發(fā)展；建立全面的評估體系，由社區(qū)民間組織理事會專門運作，探索建立一套行之有效的激勵機制。5 .社區(qū)建設目標趨向人本化。在社會轉型期單位制解體后， “單位辦社會”所負擔的多元化職能必然要回歸社區(qū)，體制外的民工、流動人口等社會空間急劇膨脹，加上市民物質生活水平的提高，這些都對社區(qū)安全、服務、環(huán)境等提出更高

6、的要求。更加值得關注的是，社區(qū)矛盾呈現(xiàn)出主體多樣化、表現(xiàn)形式多樣化、利益問題成為矛盾新焦點等新特點。應對這些新特點，在實踐中，社區(qū)建設必須創(chuàng)新“三社聯(lián)動”方式，確立政府服務于社區(qū)的觀念，通過有效政策引導和財政投入，更加突出以人為本的目標導向，強化社區(qū)精神培育，回歸社區(qū)發(fā)展本質。（二） “三社聯(lián)動”概念提出我國的和諧社區(qū)建設正以居民需求為導向，以社區(qū)公共利益為紐帶，以各種社會組織為載體， 以資源整合為保障，逐步構建起政府組織與社會組織及公民個體通體合作的社區(qū)公共管理和公共服務體系，初步形成了和諧文明的發(fā)展氛圍。但與此同時，我國社區(qū)建設的發(fā)展還不平衡、社區(qū)工作行政化傾向仍較嚴重、社區(qū)居民和社區(qū)單位

7、的參與程度不高、社會組織尚處于發(fā)展的初級階段、社工人才隊伍建設尚未真正融入人才工作格局中以及社區(qū)工作者的梯隊建設不合理，等等。這些都制約著和諧社區(qū)建設向著整體聯(lián)動、內延擴展、系統(tǒng)優(yōu)化的維度發(fā)展。當此背景，一般認為三社聯(lián)動是指通過社區(qū)建設、社會組織培育和社會工作現(xiàn)代化體制建立的“三社聯(lián)動”，形成“三社”資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進的良好局面，加快形成政府與社會之間互聯(lián)、互動、 互補的社會治理新格局，分層次、分步驟逐步推進 “三社聯(lián)動”發(fā)展， 從根本上使各種社會矛盾和沖突在基層得到有效地預防和解決，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。二、我國“三社聯(lián)動”模式選擇透過梳理，我們發(fā)現(xiàn)“三社聯(lián)動”離不開五大元素的互動，

8、分別是：當?shù)卣囊?guī)范引導、 社區(qū)居民的動員參與、社會組織的服務管理、專業(yè)社工的指導帶動以及社區(qū)體制的創(chuàng)新變革， 它們互為倚生、互為促進，使得 “三社聯(lián)動”沿著既定軌跡和技術路徑不斷衍生發(fā)展。社區(qū)、 社會組織、社工聯(lián)動因地區(qū)發(fā)展水平不同和文化差異而呈現(xiàn)多樣化的特點。具體是因為：一是社區(qū)社會組織形式、類別多種多樣，而且我國社區(qū)社會組織處于初步發(fā)展階段，良莠不齊；二是社工介入的方式形式多樣，介入領域眾多；三是從我國和諧社區(qū)建設的總體水平來看，與經(jīng)濟發(fā)展水平緊密相關，呈現(xiàn)地域發(fā)展的不均衡。這些從根本上制約了社會組織的培育和社工隊伍的建設。因此，本文將“三社聯(lián)動”類型主要歸納為五種模式：內需驅動型、政

9、府主導型、項目引領型、理念踐行型和體制創(chuàng)新型。1 .內需驅動型。這一聯(lián)動類型基于社區(qū)的內在需要，而呈現(xiàn)聯(lián)動一體、協(xié)調共進的局面。具體體現(xiàn)在：一是社會組織自身發(fā)展建立在社區(qū)發(fā)展的基礎上，將組織的發(fā)展目標自覺不自覺的納入到社區(qū)建設和地區(qū)發(fā)展中；二是社工通過主動以社區(qū)為發(fā)展壯大的舞臺，從和諧社區(qū)建設的角度開展組織活動，比如自覺宣傳國家的大政方針、傳授科學知識、豐富居民的業(yè)余生活， 通過專業(yè)服務積極引導和扶持一些社區(qū)社會組織，通過這些組織吸引居民參與和諧社區(qū)建設。三是社區(qū)社會組織和社工的專業(yè)服務是基于居民的需求而誕生，多渠道、多層次地反映社會訴求，尤其是關注容易被忽視的弱勢群體的訴求，從而促進社區(qū)和諧

10、發(fā)展。隨著社區(qū)建設的深入發(fā)展，社區(qū)居民生活水平的提高，內需驅動型 “三社聯(lián)動”將成為社區(qū)社會組織、社工參與和諧社區(qū)建設的最主要類型。2 .政府主導型。政府主導型的“三社聯(lián)動”基本圍繞政府中心工作開展活動，開展的活動很多都是配合上級政府的任務要求或配合社會性的大型活動展開，以社區(qū)需求為出發(fā)點的、日常性活動的相對較少，導致這類型的組織又幾乎成了政府的“腿”。由于我國現(xiàn)階段鼓勵社會組織發(fā)展和社工隊伍建設的相關法律法規(guī)尚不健全，社區(qū)中的社團組織尚未發(fā)育成熟、 各項規(guī)章制度并不完善，由政府直接主導，確保了和諧社區(qū)建設的順利進行和有序發(fā)展。 政府還是和諧社區(qū)建設中最有能力和實力的組織，社區(qū)發(fā)展離不開政府的

11、參與，社會組織發(fā)展離不開政府的適當放權，社工隊伍的建設離不開政府的資助，政府主導是社區(qū)建設順利發(fā)展的根本保障。因此，這一聯(lián)動類型在很長一段時間內仍將存在。3 .項目引領型。項目引領型參與將成為社區(qū)外來力量參與社區(qū)建設的主要方向，為專業(yè)社區(qū)社會組織自我發(fā)展與和諧社區(qū)建設開辟廣闊的空間。政府向民間的社工機構購買服務，而不是向社工個人購買，使政府在購買服務的過程中，保持高度的中立性、自主性、靈活性，形成“政府購買服務項目專業(yè)運作”的聯(lián)動機制。這迫使社區(qū)社會組織增強服務的專業(yè)性，以獲得項目的運作權，在項目承接后，經(jīng)歷評估、執(zhí)行、反饋的過程中，專業(yè)社工的有效介入， 將是項目平穩(wěn)運轉的必要條件。但我們必須

12、清醒地認識到，項目型三社聯(lián)動在服務的內容、時間和范圍上有局限，影響范圍也有限?，F(xiàn)在這類項目比較多地集中在醫(yī)療保健、生態(tài)環(huán)境保護、教育科學、文化、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)方面。這類社區(qū)社會組織和專業(yè)社工服務組織參與和諧社區(qū)建設的途徑與方式完全由項目的內容、類型、特點和要求所決定。4 .理念踐行型。這一聯(lián)動類型是社區(qū)在理念融合層面上，最大限度整合社區(qū)社會組織、社工專業(yè)服務力量、群眾參與力量、政府資源支持而建立的，有助于在社區(qū)推廣實踐某種先進理念而參與社區(qū)建設、促進社區(qū)和諧。這種聯(lián)動著眼共同的目標和愿景、憑借社區(qū)共同的運作平臺和資源、通過共同的行動與實踐，增強居民的認同感和歸屬感，也由于社區(qū)居民認同提倡

13、的理念和價值觀更容易調動各方參與組織開展的活動。理念踐行型聯(lián)動的理念一般源自于專業(yè)社會組織的倡導，甚至是國際組織對社區(qū)的援助和試點工作。理念踐行型聯(lián)動中的社區(qū)社會組織和專業(yè)社工服務往往凝聚著許多高層次優(yōu)秀的社會志愿服務人員，通過組織開展各種社會志愿服務和專業(yè)服務活動，對增強社區(qū)內居民和各種社會組織的社會責任感有引導和榜樣作用。5 .體制創(chuàng)新型。當前日趨“行政化”和“單向指揮”的城市社區(qū)管理體制與運行機制，無疑難以適應中央關于構建和諧社會的工作要求，社區(qū)管理體制改革的根本目的，不僅僅是實現(xiàn)城市的行政管理功能，而應成為調節(jié)國家與社會關系，充分調動社區(qū)資源參與和諧社區(qū)建設的一條途徑。因此， 城市社區(qū)

14、管理新體制的基本原則應該是：實行政企分開，政事公開，政社分開，建管分開，行業(yè)管理與市場運作分離。在社區(qū)管理體制創(chuàng)新的帶動下，三社聯(lián)動容易使得社區(qū)發(fā)展目標導向、社會組織運行機制、政府社會管理機制、居民參與機制、社工介入機制形成合力。這樣一種類型比較適合公民意識發(fā)展較為成熟、社區(qū)基礎建設較為完善、社區(qū)服務開展較為活躍、社工素質相對較高的社區(qū)。三、我國構建“三社聯(lián)動”的策略分析（一）我國構建“三社聯(lián)動”的總體思路聯(lián)動內源上，按照“邊推進、邊研究、邊調整改善”的方針，發(fā)揮政府強有力的引導、激勵和推動保障作用，通過政府的有力推動，廣泛吸納社會力量參與“三社聯(lián)動”顯“三社聯(lián)動”的高要求、強基礎、全覆蓋及開

15、放性；聯(lián)動導向上，加快建設“三社聯(lián)動”發(fā)展的基礎行動能力。著力加強“三社聯(lián)動”發(fā)展平臺、機制及環(huán)境建設，引導和支持各級各類社會組織、社工專業(yè)人才參與社區(qū)建設，積極探索有效的合作發(fā)展途徑，形成由下而上、內外互動的聯(lián)動形勢。通過社區(qū)建設、社會組織、 社工人才的聯(lián)動發(fā)展，為提升社區(qū)綜合服務水平注入活力，從而進一步提升社區(qū)居民生活水平；聯(lián)動路徑上，大力倡導“政府主導、行業(yè)管理、民間運作、社工服務、義工參與”的工作思路，圍繞社區(qū)需求，積極培育民間組織參與社區(qū)建設，拓展社工服務的介入渠道，充分發(fā)揮民間組織種類多樣、分布廣泛、門類齊全的資源優(yōu)勢，充分發(fā)揮專業(yè)社工提供多元化、多層次、高質量的服務優(yōu)勢，實現(xiàn)社區(qū)

16、建設、社會組織、社會工作人才共發(fā)展的互動模（二）我國構建“三社聯(lián)動”的理論支撐如何推動我國“三社聯(lián)動”發(fā)展，產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定、長期的聯(lián)動效應，取得較大效益， 需要吸收各種理論觀點和思想的精華，從認識層面思考、借鑒、奠定我國“三社聯(lián)動”的認 識基礎和理性架構。1 .公共治理理論啟示：廣泛動員參與和有效制度供給，提升“三社聯(lián)動”的運行效能公共治理理論認為，在政府管理和公共部門中引入市場和社會力量，彌補政府管理成本高、效率低的不足；實現(xiàn)政府服務以社會民眾為導向，增強對社會民眾需要的響應能力；根據(jù)服務內容、性質、社會需求不同，采取相應供給方式，提高政府公共服務質量；將治理理念引入社區(qū)管理體制和機制的創(chuàng)新

17、實踐中，形成社區(qū)治理，是一種政府、社會組織、居民及轄區(qū)單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同，協(xié)調合作，有效供給社區(qū)公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制。社區(qū)、社區(qū)社會組織、社工是參與基層社會建設、促進社會良性運轉的重要力量。在社區(qū)治理理論視角下，政府應鼓勵社會組織、企業(yè)、居民積極參與社區(qū)管理，并提供參與渠道，充分發(fā)揮其作用。2 .社會資本理論啟示：充分整合和利用現(xiàn)有社區(qū)資產(chǎn)，培育“三社聯(lián)動”的社會資本社會資本理論認為，國家與社會的協(xié)作是互補與嵌入的結合，互補創(chuàng)造了國家與社會進行富有成效的互動基礎，而嵌入則使兩者通過合作實現(xiàn)雙贏的潛能得以實現(xiàn)。主要觀點可以概括

18、為：個人之間通過合作、互惠、 參與集體社會行動，產(chǎn)生社會信任，形成社會資本，促進有效的公共管理以及較高的制度績效的產(chǎn)生。 當前，影響“三社聯(lián)動”的因素：一是社會資本的缺失，二是對社區(qū)的社區(qū)社會組織、專業(yè)社工等現(xiàn)有資產(chǎn)整合不足。之所以造成以上兩個問題主要由于宏觀層次的社會環(huán)境變遷，中觀層次的社區(qū)治理體制缺乏創(chuàng)新及社區(qū)內微觀基礎活力不足等因素所造成。 “三社聯(lián)動”應在充分整合和利用現(xiàn)有社區(qū)資產(chǎn)基礎上培育社區(qū)社會資本，尤其是要根據(jù)社會公眾需求，不斷衡量和調整政策目標，循序漸進的改善政策和糾正制度，控制和減少社區(qū)運行成本支出，改善社區(qū)服務和管理水平。3 .社會系統(tǒng)理論啟示：形成共同參與、主動關聯(lián)的新型

19、服務網(wǎng)絡，激活“三社聯(lián)動”的系統(tǒng)勢能社會系統(tǒng)理論認為，應將社區(qū)作為社會大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，注重城市社區(qū)發(fā)展與社區(qū)系統(tǒng)的整體優(yōu)化、社區(qū)發(fā)展與社區(qū)結構功能的耦合、社區(qū)發(fā)展與社區(qū)內部調節(jié)機制的關系。此理論向實踐者強調平衡正式的組織需要和組織成員的需求如同重要，而且指出人員及組織需求間互動和關系的復雜性。因此，我們可以充分整合黨委政府組織、居民自治組織、企業(yè)與非政府組織以及居民群眾個體的資源，形成共同參與、主動關聯(lián)的多層架構、網(wǎng)狀聯(lián)結、功能融合、優(yōu)勢互補的新型服務管理主體，為推進社區(qū)社會組織發(fā)展、社工人才建設以及和諧社區(qū)建設提供堅強的保障，從而通過社區(qū)體制改革為推進“三社聯(lián)動”提供理論指導。（三）我國構

20、建“三社聯(lián)動”的戰(zhàn)略抉擇根據(jù)當前我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展呈現(xiàn)社會階層多樣化、生活方式多樣化、工作形式多樣化、 人員組成多樣化、利益主體多樣化、分配方式多樣化等六個多樣化的趨向以及轉型期各種利益訴求相互交織、博弈導致社會矛盾增多的特點， “三社聯(lián)動”應該堅持 “組織化拉動、社會化運營、多元化發(fā)展、項目化支撐、專業(yè)化導向”的五大戰(zhàn)略。1 .多維協(xié)同的組織化拉動戰(zhàn)略三社聯(lián)動涉及多方協(xié)調，僅僅依賴政府或者社區(qū)、社會組織和社工一方的力量單打獨斗，尚不足以產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的聯(lián)動效益。從可持續(xù)發(fā)展角度，需要堅持政府主導，廣泛吸收社會資源參與聯(lián)動，采取市場化運作和激勵方式，以充分調動社會各界力量為出發(fā)點，實現(xiàn)三社聯(lián)

21、動的可持續(xù)發(fā)展?；谖沂∩鐣芾淼膶嶋H情況，政府在多維協(xié)同中應當承擔主導推動的作用， 要聯(lián)合各方創(chuàng)造三社聯(lián)動的資源和信息可以暢通流動的技術基礎、制度平臺和運營環(huán)境，共同探索和制定“三社聯(lián)動”的新機制和新模式，實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展、社會組織、社工隊伍的一體化聯(lián)動發(fā)展。2 .借勢擴張的社會化運營戰(zhàn)略“三社聯(lián)動”的社會化運營是新時期城市社區(qū)建設工作的一個新發(fā)展，也是社會主義市場機制的必然要求。三社聯(lián)動要運用市場方式引入社會性資源，廣泛吸收行業(yè)企業(yè)、社會組織和社會力量的參與，促使社會各方利益攸關者、社會第三方組織、公眾等參與需求確定、資源投入和政府管理評價等諸多聯(lián)動環(huán)節(jié)，實現(xiàn)增加社區(qū)資源供給、改善社區(qū)管理效能

22、、節(jié)約有限社區(qū)財政資源的效果。通過建立健全社工隊伍專業(yè)服務市場化運營機制、社會組織發(fā)展市場化培育機制、社區(qū)建設投入資本化運作機制，實現(xiàn)基于社會參與的社會化運營，形成社會服務的 “政府市場社會” 三元模式，并成為黨和政府解決社會問題、舒緩社會矛盾、增進社會團結、維護社會穩(wěn)定的有效力量。3 .聚類突破的多元化發(fā)展戰(zhàn)略“三社聯(lián)動”的多元化發(fā)展是社區(qū)事務紛繁復雜、社區(qū)問題各式各樣、 社會需求千差萬別、利益關系錯綜復雜等特點所決定的。在載體建設上，隨著產(chǎn)業(yè)結構、職業(yè)結構、消費結構和生活方式的不斷調整和更新，我國城市化進程的速度明顯加快，涌現(xiàn)了不少各具特色的新型社區(qū)，呈現(xiàn)多元化發(fā)展的特點；在社工隊伍建設上

23、，社工的發(fā)展不一定只是依靠社會工作者或者是學習社工的學生本身，它需要的是全社會共同的努力，而這種意識的調動需要的卻是社會工作者本身，社工的發(fā)展需要多元化的道路，除了專業(yè)化道路以外，更需要的是要走本土化、市民化道路；在社會組織建設上，由于人群在年齡結構、經(jīng)濟收入、職業(yè)地位、人口來源、文化程度等背景的不同，對社區(qū)服務有著不同的需求，社會組織服務供給應該適應這一多元化后現(xiàn)代社會人的需求，積極引入專業(yè)社工服務，同時拓寬社會組織服務社區(qū)發(fā)展的途徑。4 .重點傾斜的項目化支撐戰(zhàn)略通過重點對一些民眾需求旺盛、專業(yè)性要求高的服務進行項目化運作，可以趁此培育和扶持一批社會組織，引導和規(guī)范社會組織的朝著有利于提升社區(qū)建設和社區(qū)服務水平提高的