1、投資項目審批核準和備案制的內(nèi)容、操作程序及需要改進的問題王 昕投資體制，是指固定資產(chǎn)投資運行機制和管理制度的總和。主要包括投資主體行為、資金籌措途徑、投資使用方式、項目決策程序、建設(shè)實施管理和宏觀調(diào)控制度等方面。由于投資活動是社會再生產(chǎn)最主要、最基本的實現(xiàn)形式，它的總量、結(jié)構(gòu)和運行質(zhì)量對于促進經(jīng)濟增長、增加勞動就業(yè)、穩(wěn)定通貨和保持國際收支平衡有著極為現(xiàn)實和深遠的影響，這使得投資體制改革從一開始就成為我國經(jīng)濟體制改革的重要組成部分。2004年7月，國務(wù)院頒布了關(guān)于投資體制改革的決定的綱領(lǐng)性的文件，標志著我國投資體制改革進入一個新的階段。一、決定的指導思想、總體目標、改革要點和主要內(nèi)容1本次投資體

2、制改革的指導思想和總體目標關(guān)于投資體制改革的決定把按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,在國家宏觀調(diào)控下更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用作為投資體制改革的基本指導思想。要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用至少需要具備如下主要條件：1). 企業(yè)成為具有獨立經(jīng)濟利益、自負盈虧、自主決策、自擔風險和責任的投資主體；它們從各自的經(jīng)濟利益出發(fā)，依據(jù)市場信號(價格、利率、匯率)，從事投資活動并進行自我調(diào)節(jié)。2)資本要素價格，包括投資品價格、土地價格（地租）、資金價格（利率、匯率）要基本合理，能正確反應(yīng)各類資源的稀缺程度和供求關(guān)系，各種資本要素應(yīng)處于自由流動狀態(tài)，并通過市場競爭向高效益項目自然集聚和集中。

3、3)企業(yè)投資主體和政府投資主體，按照社會分工在不同的領(lǐng)域從事投資活動。企業(yè)投資主體主要在一切非壟斷的競爭領(lǐng)域從事投資活動；政府投資主體主要投資于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟社會領(lǐng)域,如提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護和改善生態(tài)環(huán)境、促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展、推進科技進步和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等等。4)政府對投資的宏觀調(diào)控應(yīng)從國民經(jīng)濟長期發(fā)展和宏觀效益出發(fā)，切實維護和創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境和市場秩序，保障投資者的合法權(quán)益；同時應(yīng)協(xié)調(diào)各類經(jīng)濟杠桿和經(jīng)濟政策，依靠宏觀經(jīng)濟政策，對市場信號進行有目的的修正，從而引導企業(yè)投資主體在追求自身利益的同時，實現(xiàn)政府即定的宏觀經(jīng)濟目標，把企業(yè)的

4、眼前利益與國民經(jīng)濟發(fā)展的長遠利益協(xié)調(diào)起來。據(jù)此，決定明確提出本次改革的總體目標是最終建立市場引導投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。具體講, 就是要改革政府對企業(yè)投資的管理制度, 按照誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險的原則,進一步確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，落實企業(yè)投資自主權(quán)；營造各類投資主體公平競爭的市場環(huán)境；促進各類資本要素的合理流動；合理界定政府投資職能,提高投資決策的科學化、民主化水平,建立投資決策責任追究制度；進一步拓寬項目融資渠道,發(fā)展多種融資方式；培育規(guī)范的投資中介服務(wù)組織,加強行業(yè)自律,促進公平競爭；健全投資宏觀調(diào)控體

5、系,改進調(diào)控方式,完善調(diào)控手段；加快投資領(lǐng)域立法進程；加強投資監(jiān)管,規(guī)范投資和建設(shè)市場秩序。從而達到優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效益，保護投資者的合法權(quán)益，推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的目的。2本次改革的要點概括地講,此次國務(wù)院出臺的關(guān)于投資體制改革的決定要點主要體現(xiàn)在四個方面:一是改企業(yè)投資項目的審批制為核準制和備案制決定要求,今后對企業(yè)不使用政府投資資金的建設(shè)項目,一律不再實行審批制,政府只對其中的重大項目和限制類項目進行核準,對其它項目實行備案制。二是合理界定了政府投資的職能。政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟社會領(lǐng)域,用于加強公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護和改善生態(tài)環(huán)境、促進

6、欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、推進科技進步和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式，合理使用各類政府投資資金。對非經(jīng)營性政府投資項目,加快推行代建制。三是完善投資宏觀調(diào)控體系,改進調(diào)控方式。綜合運用經(jīng)濟的、法律的和必要的行政手段,對全社會投資進行以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控。四是完善對政府投資的監(jiān)督管理,建立政府投資責任追究制度,健全政府投資制衡機制,建立政府投資項目后評估制度和社會監(jiān)督機制；加強和改進對社會投資的監(jiān)督管理,建立健全協(xié)同配合的企業(yè)投資監(jiān)管體系,依法加強對企業(yè)投資活動的監(jiān)督,建立企業(yè)投資誠信制度；加強對投資中介服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管,對咨詢評估、招標代理等中介機

7、構(gòu)實行資質(zhì)管理。3本次投資體制改革的主要內(nèi)容1).改革政府對企業(yè)投資項目的管理制度，按照誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險的改革原則，變審批制為核準制和登記備案制。(A)對不使用政府資金投資的企業(yè)投資項目，無論項目規(guī)模（包括生產(chǎn)能力和資金多少）大小，政府都不再審批其項目建議書、可行性研究報告和開工報告。但仍須依法辦理規(guī)劃、土地、環(huán)保、資源等許可手續(xù)和進出口減免稅確認手續(xù)。(B)對企業(yè)投資的少數(shù)重大項目和限制類項目，由投資企業(yè)向政府提交申請報告，政府按照國家發(fā)布的政府核準項目目錄，重點審核項目的外部環(huán)境：包括經(jīng)濟安全、資源利用、生產(chǎn)力布局、公共利益保護、防止壟斷、公平競爭等方面，實行政府核準制。

8、(C)按照屬地原則，對政府核準項目目錄以外的企業(yè)投資項目，實行登記備案制。登記備案制的具體辦法，由省級地方政府自行制定。(D)賦予基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度的特大型企業(yè)集團加大的投資決策權(quán)。這項改革有利于明確政府和企業(yè)在投資決策中的職責劃分，確立企業(yè)在投資活動中的主體地位，是本次改革的主要內(nèi)容。2)其它改革內(nèi)容還包括：(1)改進和完善政府投資的管理制度，提高政府投資決策的科學化、民主化、規(guī)范化水平合理劃分中央政府與地方政府之間、國務(wù)院投資主管部門與行業(yè)主管部門之間的審批權(quán)限（原則上按照政府核準項目目錄中的有關(guān)規(guī)定辦理），簡化政府投資項目審批環(huán)節(jié)，加快實行“代建制”。其中，對簡化政府投資項目審批環(huán)節(jié)進

9、行了原則性規(guī)定，包括：對政府投資項目，只審批項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計，除特殊情況外不再審批開工報告；項目單位和地方政府申請投資補助的項目以及使用中央統(tǒng)借、地方和企業(yè)自還國外貸款的項目只審核資金申請報告；使用中央專項建設(shè)基金的項目，由國務(wù)院投資主管部門審批的只審批項目建議書和可行性研究報告；水利建設(shè)基金按現(xiàn)行辦法視同中央預(yù)算內(nèi)投資管理。(2) 以間接調(diào)控為主，加強和改進對全社會投資的宏觀調(diào)控。(3) 建立和完善各項監(jiān)管制度，進行政府投資項目的事前、事中和事后的全面監(jiān)管。(4) 就放寬社會資本投資領(lǐng)域，擴大股權(quán)融資市場、企業(yè)債券發(fā)行審批改為核準等提出了有一定力度的改革意見。二、審批、核

10、準和備案制及其操作程序（一）關(guān)于審批、核準和備案制1核準制與審批制的區(qū)別核準制與審批制的區(qū)別是什么?核準制與審批制的區(qū)別主要體現(xiàn)在三方面:第一,適用的范圍不同。審批制,只適用于政府投資項目和使用政府性資金的企業(yè)投資項目；核準制,則適用于企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的重大項目、限制類項目。第二,審核的內(nèi)容不同。過去的審批制,政府既從社會管理者角度又從投資所有者的角度審核企業(yè)的投資項目；核準制,政府只是從社會和經(jīng)濟公共管理的角度審核企業(yè)的投資項目,審核內(nèi)容主要是維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面,而不再代替投資者對項目的市場前景、經(jīng)濟效益、

11、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等進行審核。第三,審核的程序不同。審批制,一般要經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告三個環(huán)節(jié),而核準制只有項目申請報告一個環(huán)節(jié)。實行核準制是我國固定資產(chǎn)投資管理的一項重大制度創(chuàng)新。為保證這一制度的順利實施,作為決定的附件,公布了政府核準的投資項目目錄(2004年本)。2政府核準項目目錄（1）政府核準項目目錄是投資體制改革方案 的重要組成部分，是改革措施的具體體現(xiàn)，是根據(jù)改革方案確定的原則和當前經(jīng)濟運行的實際情況確定的。因此，政府核準項目目錄不是一成不變的，今后，根據(jù)我國經(jīng)濟體制改革的進展情況和我國經(jīng)濟運行的實際變化情況，會適時進行調(diào)整。（2）政府核準項目目錄規(guī)定了

12、國務(wù)院、投資主管部門、行業(yè)主管部門、地方政府對各類項目的核準權(quán)限，非常具體、詳細和明確。進入政府核準項目目錄的項目多一點還是少一點，項目由誰核準，涉及方方面面的利益調(diào)整，部門、地方、企業(yè)難以統(tǒng)一意見。目前的政府核準項目目錄是綜合部門、地方、企業(yè)的意見，經(jīng)過反復研究，瞻前顧后、權(quán)衡利弊、審時度勢后初步確定的。（3）沒有納入政府核準項目目錄中的項目，除國家法律法規(guī)另有規(guī)定和國家禁止投資的項目以外，原則上均實行登記備案制。3備案制實行備案制,是本次投資體制改革的重要內(nèi)容。決定實施以后,對于大多數(shù)企業(yè)投資項目,政府將不再審批,而是由企業(yè)自主決策,按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。有效地實行備案制

13、,政府可以全面掌握投資意向信息,及時、準確地監(jiān)測投資運行情況,適時發(fā)布投資信息,引導社會投資方向。按照決定的要求,國家將加強對備案工作的指導和監(jiān)督,既要切實落實備案制度,又要防止以備案的名義變相審批。（二）關(guān)于審批、核準和備案制的操作程序（北京市大興區(qū)投資項目審核改革案例分析）1基本情況。國務(wù)院頒布決定以來，北京市人民政府貫徹實施決定的文件精神，頒布的關(guān)于審批、核準和備案制的實施辦法、辦理程序和管理規(guī)定；北京市大興區(qū)發(fā)改委的審批權(quán)限；投資項目申報流程、及涉及單位、時限。2投資項目的審核程序（1）投資主管部門對投資項目的審核A.對備案類投資項目的審核企業(yè)投資項目備案程序包括四個步驟：一是申請，

14、二是受理，三是審查，四是決定。規(guī)定的辦理時限為受理之日起3個工作日內(nèi)作出決定。項目核準機關(guān)委托咨詢評估、征求公眾意見和進行專家評議所需時間不計算在前款規(guī)定的期限內(nèi)。取得項目備案通知書后建設(shè)項目發(fā)生重大變化的，項目立項備案申請單位應(yīng)及時向區(qū)發(fā)改委提出項目重新備案申請，重新辦理立項備案手續(xù)。項目備案通知書的有效期2年，自發(fā)布之日起計算。取得項目備案通知書后未開工建設(shè)的，項目備案申請單位可在其有效期屆滿30日前，向區(qū)發(fā)改委申請延期，區(qū)發(fā)改委在有效期屆滿前做出是否準予延期的決定。在備案有效期內(nèi)未開工建設(shè)也未向區(qū)發(fā)改委申請延期的，項目備案通知書自動失效。B.對核準類投資項目的審核對不使用政府投資的核準類

15、投資項目(權(quán)限內(nèi))的核準程序也是申請、受理、審查、決定四個步驟。核準類投資項目辦理時限是：從受理之日起20個工作日內(nèi)作出決定。20個工作日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)大興區(qū)發(fā)改委負責人批準，可以延長10個工作日。項目核準機關(guān)委托咨詢評估、征求公眾意見和進行專家評議所需時間不計算在前款規(guī)定的期限內(nèi)。已經(jīng)核準的項目，如需對項目核準文件所規(guī)定的內(nèi)容進行調(diào)整，項目單位要及時以書面形式向區(qū)發(fā)改委報告。區(qū)發(fā)改委將根據(jù)項目調(diào)整的具體情況和有關(guān)規(guī)定，出具書面確認調(diào)整意見或要求其重新辦理核準手續(xù)，在變更完成時告知項目單位到其他有關(guān)部門辦理相應(yīng)變更手續(xù)。項目核準文件有效期2年，自發(fā)布之日起計算。項目在核準文件有效期內(nèi)未開

16、工建設(shè)的，項目單位應(yīng)在核準文件有效期屆滿30個工作日前，向區(qū)發(fā)改委申請延期，區(qū)發(fā)改委將在有效期屆滿前做出是否準予延期的決定。項目在核準文件有效期內(nèi)未開工建設(shè)也未向區(qū)發(fā)改委申請延期的，原項目核準文件自動失效。C.對外商投資項目的審核核準程序的第一步驟是申請。申請核準的外商投資項目須符合有關(guān)政策和規(guī)定；申請核準的外商投資項目的申請人應(yīng)當提交文件和材料。第二步驟“受理”、第三步驟“審查”和第四步驟“決定”以及辦理時限、項目核準文件的有效期和申請延期的規(guī)定，與對不使用政府投資的核準類投資項目(權(quán)限內(nèi))的核準程序相同。對已經(jīng)核準的外商投資項目如出現(xiàn)建設(shè)地點發(fā)生變化；投資方或股權(quán)發(fā)生變化；主要建設(shè)內(nèi)容及主

17、要產(chǎn)品發(fā)生變化；總投資超過原核準投資額20及以上；有關(guān)法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定需要變更的其他情況的，需向北京市發(fā)展改革委申請變更。D.對政府投資項目的審批北京市人民政府規(guī)定:“政府投資建設(shè)項目實行審批制管理。政府投資分直接投資、資本金注入、投資補助和貸款貼息等投入方式。對采取直接投資和資本金注入方式投入的政府投資項目，須審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計概算和年度投資計劃。對采取投資補助和貸款貼息方式投入的政府投資項目，只審批資金申請報告。政府投資項目審批的具體辦法，由市政府投資主管部門根據(jù)決定精神，另行制訂，報請市政府批準后實施?！蹦壳?，北京對政府投資項目審批的具體辦法尚未出臺。但對采取

18、直接投資和資本金注入方式投入的政府投資項目，已實行了審批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計概算和年度投資計劃的辦法。對采取投資補助和貸款貼息方式投入的政府投資項目，只審批資金申請報告。（2）規(guī)劃主管部門對投資項目的審核建設(shè)單位根據(jù)發(fā)改委立項批復（或備案批復）和規(guī)劃部門的要求確定項目設(shè)計單位，同時向規(guī)劃部門上報項目規(guī)劃意見書申請和提交撥地定樁申請，規(guī)劃部門根據(jù)項目的規(guī)模、性質(zhì)、布局進行審批，對于符合規(guī)劃的項目頒發(fā)“兩證一書”（建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、規(guī)劃意見書）。（3）土地主管部門對投資項目的審核建設(shè)單位將規(guī)劃意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、區(qū)發(fā)改委立項批復（或備案批復）呈報土地部

19、門，土地部門到現(xiàn)場進行勘察測量、定線定樁、隨后出臺征用土地方案、農(nóng)地轉(zhuǎn)用方案（涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用時）、補充耕地方案（涉及占用耕地時）、供地方案，與建設(shè)單位簽訂協(xié)議，并進行地災(zāi)、防洪評估。土地部門將一書四方案，（即建設(shè)用地呈報說明書、征用土地方案、農(nóng)地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、供地方案）上報到市政府，市政府經(jīng)審查給予批復建設(shè)用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。 土地部門根據(jù)建設(shè)用地批準書、國有土地有償使用合同、國有土地劃撥決定書頒發(fā)土地證。（4）環(huán)保主

20、管部門對投資項目的審核建設(shè)單位將投資項目環(huán)境評價報告呈報環(huán)保主管部門，環(huán)保主管部門依據(jù)國家環(huán)境保護的有關(guān)法規(guī)，組織對投資項目環(huán)境評價報告的評估和審查，并出具投資項目環(huán)境評價的審核意見。（5）交通主管部門對投資項目的審核建設(shè)單位將投資項目交通評價報告呈報交通主管部門，交通主管部門組織對投資項目交通評價報告的評估和審查，并出具投資項目交通評價的審核意見。（6）消防主管部門對投資項目的審核建設(shè)單位將規(guī)劃部門的規(guī)劃意見書呈報消防部門，消防部門對項目的設(shè)施、安全布局是否符合規(guī)范進行審查并出具建筑工程消防設(shè)計防火審核意見。（7）人防主管部門對投資項目的審核建設(shè)單位將規(guī)劃部門的建設(shè)用地規(guī)劃許可證、規(guī)劃意見書

21、呈報區(qū)人防辦，區(qū)人防辦根據(jù)人防規(guī)劃條件設(shè)計、人防指標核定、區(qū)人防規(guī)劃、項目的人防戰(zhàn)術(shù)功能及國家的相關(guān)規(guī)定進行審核，審核通過人防辦出具防空地下室免建證明書、防空地下室易地證明書、人防規(guī)劃設(shè)計條件意見書、人防工程審核批準通知單、人防工程施工圖備案通知單，建設(shè)單位再到規(guī)劃部門辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。（8）建設(shè)主管部門對投資項目的審核建設(shè)單位填寫建委的相關(guān)開工申請表并向建委出示區(qū)規(guī)劃部門建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證以及區(qū)發(fā)改委的立項批復（或備案批復）文件，建委對其進行備案登記并進行項目資金證明審查；建委根據(jù)發(fā)改委的批復決定是否進行項目的招投標監(jiān)管工作；到質(zhì)量監(jiān)督站辦理監(jiān)督備案；建委向建設(shè)單位

22、頒發(fā)工程施工許可證。（9）市政主管部門對投資項目的監(jiān)管市政主管部門對投資項目的監(jiān)管是在工程項目開工后。市政主管部門對項目建設(shè)過程中建設(shè)單位占道施工、占地施工、樹木伐移、開墾等進行監(jiān)管。與此同時，建設(shè)主管部門的質(zhì)量監(jiān)督站對工程質(zhì)量、安全、工程原材料、工藝流程等進行監(jiān)督。項目竣工試運行一段時間后，環(huán)保部門對項目工程進行環(huán)保驗收。（10）財政主管部門對政府投資項目的監(jiān)管財政部門主要針對政府投資項目進行財政財務(wù)管理和監(jiān)督，根據(jù)北京市政府下達的基本建設(shè)預(yù)算資金指標函和區(qū)發(fā)改委出具的固定資產(chǎn)投資項目調(diào)整單，按項目計劃、預(yù)算、進度等撥付建設(shè)資金，項目竣工后審查工程決算?；旧吓c國務(wù)院頒布決定之前的程序相同。

23、（11）工商行政管理部門對投資項目的注冊登記根據(jù)2005年北京市企業(yè)登記許可項目目錄工商行政管理部門為投資項目辦理注冊登記手續(xù)。三、若干問題和改進意見（一）目前存在的問題投資體制改革是一項社會系統(tǒng)工程，涉及與投資項目相關(guān)的各個政府行政主管部門的改革，包括投資、土地、規(guī)劃、環(huán)保、交通、建設(shè)等等主管部門的改革。這些政府主管部門需要按照國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定的要求，改革各自的審批程序，既要各司其職又要相互協(xié)調(diào)，逐步形成一架構(gòu)造精密的政府機器。唯此，才能為投資項目提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)，才能有效地提高投資效益。目前，在固定資產(chǎn)投資項目審核的程序上，與投資項目相關(guān)的各個政府行政主管部門，圍繞備案制、核準制和審批制的