1、公共行政學 第一章：導 論中央財經大學政府管理(gunl)學院崔晶 副教授共三十頁課程(kchng)簡介公共行政學是全國行政管理專業(yè)和公共事業(yè)管理專業(yè)本科生必修(bxi)的一門專業(yè)基礎課程。本課程全面系統(tǒng)地講授政府（國家行政機關）管理國家事務、社會事務和自身事務等活動的知識，通過對這些活動的本質與現象、主體與客體、觀念與技術、內容與形式、制度與過程、歷史與未來的學習與研究，使學生認識公共行政管理的規(guī)律性，以及推動這些活動科學化、法制化、規(guī)范化、合理化、效率化和現代化進程的行政理論與行政方法。通過該課程的系統(tǒng)學習和研究，培植學生行政管理方面的理論功底，強化學生的專業(yè)意識，拓展學生的學術視野，擴大

2、學生的理論知識面。在全面系統(tǒng)掌握行政管理學知識的基礎上，本課程以理論聯系實際的方式提升學生對當前行政管理實踐問題的了解和把握，尤其是對當代中國公共行政問題的理解和分析，促使學生逐步形成觀察、思考、分析和解決有關行政管理領域問題的能力，同時也為學習公共管理其他課程創(chuàng)造良好的條件和奠定扎實的專業(yè)理論基礎。 共三十頁提綱(tgng)授課(shuk)教案.doc3共三十頁教材(jioci)與參考書目：教材：夏書章主編：行政管理學（第四版），高等教育出版社/中山大學出版社，2008年版。參考書目：1. 戴維羅森布魯姆、羅伯特克拉夫丘克：公共行政學：管理、政治和法律(fl)的途徑（第五版），中國人民大學出

3、版社，2002年版。2. 歐文休斯：公共管理導論，中國人民大學出版社，2007年。共三十頁授課(shuk)方式授課(shuk)方式：1、課堂講授2、討論與交流3、案例分析共三十頁考試(kosh)方式本課程評分將綜合課堂考勤、討論課報告和期末考試三個方面按100分制計，具體計分方法(fngf)如下：1、課堂考勤（10%）：無故曠課1次，扣除1分；無故曠課5次以上者，不論其他成績如何，總成績不超過60分；無故曠課超過10次（含10次）者，不得參加期末考試。2、討論課報告（20%）必須提交一篇，討論課當堂檢查。3、期末考試（70%）共三十頁老師(losh)聯系郵箱郵箱(yuxing)：jessami

4、ne_手機三十頁第一節(jié) 行政(xngzhng)管理與行政(xngzhng)管理學一、行政管理在社會(shhu)生活中的地位和作用行政管理無處不在共三十頁二、行政管理學的創(chuàng)立及其發(fā)展（一）行政管理學的創(chuàng)立真正作為(zuwi)一門新興獨立學科 行政學（即行政管理學）的創(chuàng)建，發(fā)生在美國（1）與歐洲各國相比，美國立國較晚，歷史還不太長。（2）美國作為后起的資本主義國家，與老牌資本主義國家相比，科學技術和工商業(yè)都很發(fā)達。（3）美國依孟德斯鳩“三權分立”的學說建國，實行立法、司法、行政三權分立。（4）美國政治學和法學等領域，有一批重量級學者，在醞釀和創(chuàng)立行政管理學的早期，起了決定

5、性的積極作用。共三十頁1887 年威爾遜 (Woodrow Wilson）發(fā)表在著公共行政評論上的行政學研究（The Study of Administration）一文被譽為行政學的開山(ki shn)之作?，F代行政學的鼻祖。1900 年古德諾（F .G. Goodnow）著政治與行政（Politics and Administration）創(chuàng)立“政治”與“行政”的兩分法，有人稱他為“行政學之父”。1926 年懷特（L. D. White）著行政學導論 （Introduction to the Public Administration）、這是美國第一本大學行政學教科書，通常視之為行政學正式

6、問世的標志。共三十頁（二）行政管理學的演進1、早期公共行政研究時期早期行政研究階段的主要代表人物是二位美國人威爾遜和古德諾。這一時期是指1887年威爾遜發(fā)表行政學研究一文到科學管理理論興起之前的一段歷史(lsh)時期。在這一時期里，行政管理學建立了基本的理論基礎，形成了初步的學科體系，產生了比較大的影響，因而受到了各方面的注意。 行政學的產生是在四種理論的基礎上或直接促進下發(fā)展起來的。這四種理論是：第一，西方近代政治學說， 第二，君主制時代德、奧兩國的官房學。 第三，普魯士的任官制度和英國的文官制度。 第四，西方資產階級革命時代興起的行政法學。 共三十頁2、傳統(tǒng)公共行政研究時期這一時期以美國人

7、泰羅1911年的科學管理原理一文為標志，到30年代行為科學(xn wi k xu)興起之前。 這一時期提出了行政管理學的研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學的學科體系，使之成為一門領域廣泛深入、內容豐富充實、作用獨特卓然的獨立學科?？茖W管理理論是一個廣泛的概念，它是對這一時期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括，其中以美國人泰羅、法國人亨利法約爾（Henri Fayol）、德國人馬克思韋伯（Max Weber）最具代表性。 行政管理研究的主要代表人物及其論著如下 ：1懷特行政學導論 19262威廉魏洛行政學原理 19283約翰費富納 行政學19

8、46共三十頁3、修正公共行政研究時期這一時期以艾頓梅奧（Elton Mayo）1933年的工業(yè)文明的人類問題為標志，到60年代系統(tǒng)管理學派崛起之前。這一時期是行為科學一人際關系管理理論盛行的時期。 西蒙決策理論學派 1947年出版了他的成名著作：管理行為管理組織決策過程的研究，進一步明確提出了他的行為主義的行政觀： 第一，傳統(tǒng)的行政研究所提出的一些行政原則只不過是一些“行政諺語”，因為他們的研究不夠科學。 第二，必須區(qū)分事實(shsh)因素與價值因素，并在此基礎上區(qū)分政策與行政。 第三，行政管理學與包括自然科學在內的各個科學相通，都應以事實為對象進行實證研究。 第四，正確的概念工具是建立科學原

9、則的基礎。 第五，研究行政行為必須重視借鑒經濟學、社會學、心理學等科學的發(fā)展。 第六，決策或決定是行政行為的核心問題。共三十頁4、整合公共行政研究時期這一時期開始于60年代初，沒有明顯的標志，而是一種(y zhn)漸進的過程。哈羅德孔茨（Harold Koontz）發(fā)表于1961年的管理理論叢林一文為啟端。 系統(tǒng)理論（systems theory）和權變理論（contingency theory） 在這個時期，西方國家出現了大量新的社會現象和現實、尖銳的問題，迫切需要政府公共管理及時和有效地加以應對。在這種歷史條件下，一種新的理論和技術方法公共政策分析應運而生。共三十頁5、發(fā)展時期在最后(zu

10、hu)幾章合并討論。共三十頁盡管對學科本身至今仍有爭議，但自問世以來，已有長足發(fā)展。西方管理學界素有“理論叢林”之說，可見學派之多。在本學科領域，也是如此。從 20 世紀 30 年代起，美國流行用“行為科學”研究行政管理，后來出現許多學派。 40 年代以后，重視科學技術的新發(fā)展(fzhn)，到 60 年代，便有學者用控制論、信息論和系統(tǒng)論來進行研究，使研究范圍隨之擴大，側重點有所轉移，學派林立，新說眾多。既有傳統(tǒng)學派，又有科學管理、行政組織、行為科學、決策理論、系統(tǒng)管理、計量管理、目標管理、管理程序、政府再造（重塑）、公共選擇理論、新公共管理（NPM）、治理理論和新公共服務等學派。這些從總體和

11、長遠來說，都有助和有利于學科的發(fā)展。共三十頁（二）對“行政管理”一詞的討論對行政管理通用的解釋是“Public Administration ”為兼顧歷史和現狀，我國國務院學位委員會將公共管理列為一級學科，行政管理作為其中的二級學科之一，我們即照此辦理。其中區(qū)別，可按內容和用語習慣掌握較合實際。例如(lr)， MPA ( Master of Public Administration ）譯為“公共管理碩士”，因其所培養(yǎng)的不僅是國家公務員，還有非政府的公共管理人員。共三十頁三、行政管理學研究的對象、內容和方法（一）對象第一，作為國家權力的執(zhí)行機關，國務院和各級人民政府是行政管理(gunl)的主體

12、。它們依法行使國家行政權，是公共管理(gunl)的重要的不可缺少的組成部分，與公共管理(gunl)的其他組成部分如非政府組織（NGO-Non-government-organization）、非營利組織（NPONon-profit-organization ) 等之間，雖有聯系，但有分工，不能包辦代替。第二，國家和社會的法定公共事務和政府內部事務是行政管理的客體，與上述主體相適應，即各從所屬、各得其所。要研究把政府該管的事管住、管好，注意力求堅持在公共管理領域的合理分工。共三十頁第三(d sn)，公共管理必須共同遵守民主法治這一根本原則，行政管理更要率先示范?！坝蟹梢馈⒂蟹ū匾?、執(zhí)法必嚴、違

13、法必究”應切實體現于實際行動。第四，行政管理關系國計民生，對國家和社會的發(fā)展有重大影響。工作必須及時到位和積極有效。而且應當追求高效，防止負效、無效、低效。發(fā)達國家常設專門機構進行研究，已有以生產力（productivity）一詞代替通常所說的效率（efficiency）來表述。共三十頁（二）內容(nirng)倫納德懷特將行政管理學的范疇歸納為四大部分，即組織原理、人事行政、財務行政、行政法規(guī)。盧瑟古立克（Luther Gulick）和林達爾厄威克（Lyndall Urwick）提出了著名的“七環(huán)節(jié)”理論。臺灣學者張金鑒試圖用更細致的分類來表述行政管理學的研究范疇，提出了“15M”理論。一般說

14、來，行政管理學的基本研究范疇主要有以下各個方面：行政原理、行政職能、行政權力（授權）、行政組織、人事行政（公務員制度）、行政領導、行政決策、行政計劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術、行政行為、行政效率（績效）、機關管理、公共財政（財務行政）、物材行政、行政責任、行政監(jiān)督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政發(fā)展等范疇。 共三十頁21（三）方法行政管理學使用的分析方法具有兩個方面特征：其一，行政管理學使用的大多數分析方法是眾多社會(shhu)科學共同使用的方法，例如，邏輯分析的方法，包括歸納和演繹等等，社會(shhu)調查的方法，社會(shhu)統(tǒng)計的方法等；其二，在實際的研究過程中

15、，行政管理學使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。行政管理學常用的分析方法如下： 1邏輯分析方法 2法規(guī)分析方法， 3歷史(lsh)分析方法 4實證分析方法 5規(guī)范分析方法 6比較分析方法 7系統(tǒng)分析方法 8生理分析方法 9心理分析方法 10資料分析方法 11案例分析方法 12量化分析方法 13模擬分析方法 15利益分析方法共三十頁22四、行政管理學的學科特點及與相關學科的關系（一）學科特點1綜合性 由政府公共行政管理的復雜性、廣延性所決定 2實踐性 實踐性是行政管理學的生命力和效用性的基礎 3系統(tǒng)性 政府是一個按照一定法則(fz)建立的、有著一定結構和序列的組織系統(tǒng)，其管理功能和行政活

16、動或行政行為是按照一定法則(fz)相互聯系開展的，進而產生整體效應。 4技術性建立了眾多的研究和解決問題方法的學科，并形成了方法論方面的綜合優(yōu)勢 。 5發(fā)展性 動態(tài)的、進步的、創(chuàng)新的共三十頁23（二）行政管理學與相關學科的關系1行政管理學與政治學。從淵源上說，行政管理學是政治學的分支科學。 2行政管理學與行政法學。 行政法學與行政管理學都是以國家行政為中心觀念的學科。前者有賴于后者不斷充實其內容，后者則有賴于前者提供維護自身合法權威(qunwi)的規(guī)范，進而加強自身的效能。 3行政管理學與企業(yè)管理學。 行政管理學與企業(yè)管理學是內容上交叉、理論和研究方法上互鑒、學科發(fā)展上相互影響和相互滲透、研究

17、領域上各異的兩門學科。 4行政管理學與社會學。 社會公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內容，許多重大社會問題只有依靠國家行政機關的法權地位和特有的方式、手段才能解決。所以，行政管理學與社會學是相互促進、相互支持的。共三十頁24五、現代行政現象與現代行政精神（一）現代行政現象主要表現在三個方面：1行政職能擴展。在不違反憲法和法律的條件下，國家行政機關有自由裁量、采取行政行為的自主權力。上述行政觀念的變化，使政府不僅承擔起了保國衛(wèi)民的責任，而且承擔起了扶助各行各業(yè)均衡發(fā)展，普遍提高各個階層生活水準和道德、文化水準，防止個人私欲(sy)損害社會公益以及緩解社會矛盾的責任。政府行政職能的擴展造成了行政

18、國家（Administrative State）的興起，行政國家的興起則造就了一個“大政府”（big government）。 共三十頁2不良行政現象增加。 行政組織規(guī)模龐大，形成了許許多多結構復雜、分工細致、門類繁多的專業(yè)部門和各種( zhn)行政委員會，與此同時，政府公務人員也大量增加；行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響；政府人員專業(yè)化，主要是指政府大量招攬和使用專業(yè)人才的現象；官僚化傾向滋長，導致了“程序化”行政現象出現，不僅使國家行政組織中人際關系談薄，主動進取精神受到抑制，而且導致政府與公眾關系惡化。3行政管理和行政管理理論現代化。 重視社會目的；行政管理手段現代化

19、；行政管理理論現代化 。共三十頁（二）現代行政精神也主要表現在三個方面：1主動進取。 只有那些銳意進取的政府，才有可能獲得國民的支持，進而獲得國家和民族的競爭優(yōu)勢。對政府而言，主動進取意味著重新尋求和確定政府的基本價值標準(biozhn)，意味著重新選擇政府的宏觀公共政策，意味著制度創(chuàng)新。 2追求卓越。 作為一種行政精神，所謂追求卓越主要指現代政府在主觀意愿與客觀效果相統(tǒng)一的意義上追求出色的政府公共行政管理，在比較的意義上追求不斷提升并在實踐中表現出具有卓越品質的公共政策能力、綜合實施社會公共行政管理的能力、有效地向公眾全面提供公共產品和公共服務的能力、自律和自我更新的能力。 3創(chuàng)新發(fā)展。成功的政府無不強調創(chuàng)新發(fā)展的重大意義，將創(chuàng)新發(fā)展奉為政府乃至國家、民族的基本精神。 共三十頁第二節(jié) 行政管理學在中國(zhn u)在漫長的封建發(fā)展史上，逐步形成了一套內容豐富、特點突出、相對完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權的大一統(tǒng)國家(guji)行政體制、官吏制度和監(jiān)察制度見長于世。 但是，現代意義上的行政管理學卻是從西方國家引進和借鑒的。 共三十頁中國作為后發(fā)展國家，關于公共行政的研究也相應呈現出了某些后發(fā)展的特