1、 水土保持法中連續(xù)處罰及 限期改正制度之法律研究 許宏達(dá)&陳重光 7100042023 林韋君 7100042032 張文瑄1摘要本文嘗試以法律學(xué)角度來(lái)分析水土保持法中有關(guān)連續(xù)處罰及限期改正的相關(guān)問(wèn)題。2章節(jié)一、前言二、連續(xù)處罰制度之性質(zhì)三、連續(xù)處罰制度之現(xiàn)況四、連續(xù)處罰制度之檢討五、連續(xù)處罰與限期改正六、限期改正制度之現(xiàn)況七、限期改正制度之檢討八、結(jié)論3連續(xù)處罰連續(xù)處罰為我國(guó)行政法規(guī)中特有的裁罰制度，於環(huán)保法規(guī)中尤為常見(jiàn)。(例如：水土保持法、環(huán)境影響評(píng)估法、水污染防治法等。)4行政處罰立法緣由:因我國(guó)過(guò)去行政執(zhí)行法(行政強(qiáng)制執(zhí)行制度)闕漏不全， (1) 怠金的數(shù)額過(guò)低，難以切實(shí)督促違反法律義

2、務(wù)之人履行。 (2) 缺乏公法上金錢(qián)給付義務(wù)之執(zhí)行規(guī)定，導(dǎo)致常有無(wú)法貫徹公權(quán)力之弊， 連續(xù)處罰制度乃應(yīng)運(yùn)而生。5、探討問(wèn)題(1)連續(xù)處罰之法律性質(zhì)及實(shí)際執(zhí)行現(xiàn) 況。(2)連續(xù)處罰與限期改正之關(guān)聯(lián)。(3)現(xiàn)行規(guī)定所遇到的瓶頸、困境以及因應(yīng)對(duì)策為何? 本文將以水土保持法規(guī)為例，就以上問(wèn) 題加以論析。6連續(xù)處罰制度之性質(zhì)1.連續(xù)處罰之種類 一按次連續(xù)處罰水土保持法第三十三條二按日連續(xù)處罰水污染防治法第四十條三按件連續(xù)處罰強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)法第四十三條7連續(xù)處罰制度之性質(zhì)2.連續(xù)處罰之目的連續(xù)處罰之目的，旨在藉由不斷的處罰，迫使行為人履行其公法上義務(wù)。連續(xù)處罰之實(shí)施，係對(duì)義務(wù)人反覆裁處一定數(shù)額之金錢(qián)，使

3、其心理上發(fā)生強(qiáng)制作用，以間接促其自動(dòng)履行義務(wù)之強(qiáng)制方法。 8連續(xù)處罰制度之性質(zhì)3.連續(xù)處罰之法律性質(zhì)連續(xù)處罰規(guī)定在性質(zhì)上較接近行政法理上之執(zhí)行罰。執(zhí)行罰：指行政機(jī)關(guān)對(duì)於不履行法定作為或不作為義務(wù)之人，以強(qiáng)制手段促其履行義務(wù)，或產(chǎn)生與履行義務(wù)相同之事實(shí)狀態(tài)。實(shí)定法上執(zhí)行罰亦通常與行政罰合併規(guī)範(fàn)。9 連續(xù)處罰之法律性質(zhì)行政罰：又稱為秩序罰，乃行政機(jī)關(guān)為維持行政秩序，達(dá)成行政目的，對(duì)於違反行政法之義務(wù)者所為之制裁。行政罰主要是針對(duì)已發(fā)生之義務(wù)違反行為的制裁，至於遭裁處行政罰之相對(duì)人是否會(huì)因?yàn)楸惶幜P而踐行該項(xiàng)義務(wù)，已非所問(wèn)。10行政罰(秩序罰)例子水土保持法第三十三條 : 11第一項(xiàng)第二項(xiàng)違反第八條第

4、一項(xiàng)規(guī)定未依水土保持技術(shù)規(guī)範(fàn)實(shí)施水土保持之處理與維護(hù)，或違反第二十二條第一項(xiàng)，未在規(guī)定期限內(nèi)改正或?qū)嵤┤圆缓纤帘３旨夹g(shù)規(guī)範(fàn)者。 違反第十二條至第十四條規(guī)定之一，未先擬具水土保持計(jì)畫(huà)或未依核定計(jì)畫(huà)實(shí)施水土保持之處理與維護(hù)者，或違反第二十三條規(guī)定，未在規(guī)定期限內(nèi)改正或?qū)嵤┤圆缓纤帘３旨夹g(shù)規(guī)範(fàn)者。性質(zhì)上屬於秩序罰(行政罰)。性質(zhì)上屬於執(zhí)行罰。行政罰(秩序罰)：乃行政機(jī)關(guān)為維持行政秩序，達(dá)成行政目的，對(duì)於違反行政法之義務(wù)者所為之制裁。行政罰主要是針對(duì)已發(fā)生之義務(wù)違反行為的制裁。執(zhí)行罰：指行政機(jī)關(guān)對(duì)於不履行法定作為或不作為義務(wù)之人，以強(qiáng)制手段促其履行義務(wù)，或產(chǎn)生與履行義務(wù)相同之事實(shí)狀態(tài)。12秩序罰(

5、行政罰)與執(zhí)行罰之區(qū)隔秩序罰須嚴(yán)格遵守【一事不二罰】之法理。一事不二罰： (1)、根據(jù)大法官釋字第五0三號(hào)解釋文： 違反作為義務(wù)之行為，處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達(dá)成行政目的時(shí)，即不得再就其他行為併予處罰。13 (2)、另外，法務(wù)部行政罰草案(92年7月9日第2847次行政會(huì)議通過(guò))第二十四條規(guī)定： 一行為違反數(shù)個(gè)行政法上義務(wù)規(guī)定而應(yīng)處罰鍰者，依法定罰鍰最高金之規(guī)定裁處處罰種類相同，從一重處罰已足以達(dá)成行政目的者，不得重複裁處。1415連續(xù)處罰秩序罰不能二罰執(zhí)行罰無(wú)限制無(wú)法理依據(jù)連續(xù)處罰之流程16第一次裁處秩序罰(罰 鍰)告誡(限期改正)連續(xù)處罰連續(xù)處罰制度之現(xiàn)況水土保持法第三十五條規(guī)

6、定：本法所定之罰鍰，由直轄市或縣市主管機(jī)關(guān)處罰之。就現(xiàn)行法令而言，僅地方主管機(jī)關(guān)得裁處罰鍰，中央主管機(jī)關(guān)並無(wú)該項(xiàng)權(quán)限。惟目前送行政院之水土保持法修正草案(通盤(pán)檢討版)則增列中央主管機(jī)關(guān)有處罰之權(quán)限。17連續(xù)處罰制度之現(xiàn)況水土保持法規(guī)定之罰鍰額度水土保持法規(guī)定之罰鍰額度，依據(jù)該法第三十三條第一項(xiàng)規(guī)定，為新臺(tái)幣六萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下。實(shí)際問(wèn)題：水土保持法中的罰鍰額度僅定有上下限，期間二十四萬(wàn)元的差距，地方主管機(jī)關(guān)於實(shí)際處罰時(shí)應(yīng)如何拿捏裁罰金額？18 【平等】 裁罰金額 【安定】 之標(biāo)準(zhǔn) 【可預(yù)測(cè)】 1920行政程序法第一百五十九條第二項(xiàng)第二款行政規(guī)則為協(xié)助下級(jí)機(jī)關(guān)或?qū)俟俳y(tǒng)一解釋法令、認(rèn)定事實(shí)及行使

7、裁量權(quán)，而訂頒之解釋性規(guī)定及裁量基準(zhǔn)。 為了便於罰鍰額度之拿捏，主管機(jī)關(guān)自得以行政規(guī)則方式訂定裁罰(量)標(biāo)準(zhǔn)，以利執(zhí)法。由於各縣市的違規(guī)態(tài)樣與情節(jié)存有差異， 本著因地制宜及尊重地方自治的理念，行政院農(nóng)業(yè)委員會(huì)本身並未訂有一套一體適用於全國(guó)的裁罰標(biāo)準(zhǔn)，而是輔導(dǎo)各地方主管機(jī)關(guān)(縣市政府)自行訂定之。21 執(zhí)行現(xiàn)況 根據(jù)行政院農(nóng)業(yè)委員會(huì)水土保持局93年上半年之調(diào)查，全國(guó)21縣市中有7個(gè)縣市分別以公告(報(bào))府內(nèi)簽準(zhǔn)內(nèi)規(guī)方式訂定違反水土保持法之查報(bào)取締罰鍰裁罰標(biāo)準(zhǔn)，如下所示：22依違規(guī)面積、次數(shù)臺(tái)北市、臺(tái)中市依違規(guī)次數(shù)臺(tái)北縣、新竹縣依違規(guī)開(kāi)發(fā)利用程度、類別、次數(shù)臺(tái)中縣、屏東縣依違規(guī)開(kāi)發(fā)利用類別南投縣連續(xù)

8、處罰制度之檢討 1.多數(shù)縣市未訂有裁罰標(biāo)準(zhǔn) 對(duì)內(nèi)部而言: 可做為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員開(kāi)立處分書(shū)時(shí)判斷罰緩額度一個(gè)可供參考、避免人為因素的客觀依據(jù)。 對(duì)外部而言: 客觀標(biāo)準(zhǔn)，具可預(yù)測(cè)性，受處罰人清楚明瞭違規(guī)情節(jié) 及受罰金額間之關(guān)連，避免不必要的糾紛。 未定有裁罰標(biāo)準(zhǔn)的縣市，於連續(xù)處罰時(shí)，大多是以累進(jìn) 方式，遇情節(jié)重大者，則改以專案方式為較重處罰。 232.裁罰標(biāo)準(zhǔn)未能公告周知 全國(guó)訂有裁罰標(biāo)準(zhǔn)的縣市中，大多以府內(nèi)簽準(zhǔn)的方式，將該標(biāo)準(zhǔn)作為執(zhí)法人員內(nèi)部之參考依據(jù)，屬單純行政內(nèi)規(guī)性質(zhì)，而未對(duì)外公告周知。一般民眾(尤其是違規(guī)受處罰者)，理應(yīng)使其瞭解究竟行政機(jī)關(guān)是如何裁罰的，因此裁罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)改以機(jī)關(guān)令或公告的方

9、式發(fā)布並以刊登公報(bào)、網(wǎng)站之方式讓一般民眾瞭解，以符法制。243.比例原則之遵守行政程序法第七條規(guī)定:行政行為，依下列原則為之:一、應(yīng)有助於目的之達(dá)成。二、應(yīng)選擇對(duì)人民損害最少者。三、損害不得與欲達(dá)成目的之利益顯失均衡。執(zhí)法人員對(duì)於裁處罰緩的金額具有裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)注意(1) 是否有助於遏止水土保持破壞之行為。(2) 是否與違規(guī)情節(jié)相符。(3) 是否與違規(guī)行為人所獲(或所失)之利益顯失均衡。254.連續(xù)處罰之時(shí)效性 處罰本身只是一種手段，而非目的。著重於違規(guī)義務(wù)人所涉及義務(wù)履行之內(nèi)容是否得以實(shí)現(xiàn)，若發(fā)現(xiàn)無(wú)法達(dá)成強(qiáng)制履行之行政目的，或遇有急迫情形而須立即處理者，應(yīng)改以直接強(qiáng)制或即時(shí)強(qiáng)制之方式，ex:勒

10、令停工、歇業(yè)或代履行等。常有民眾以為針對(duì)處分書(shū)提起訴願(yuàn)即可延後罰鍰之繳納，訴願(yuàn)法第九十三條第一項(xiàng)規(guī)定:原行政處分之執(zhí)行，除法律另有規(guī)定外，不因提起訴願(yuàn)而停止。欠款未繳，仍可依據(jù)行政執(zhí)行法移送法務(wù)部行政執(zhí)行署所屬各地行政執(zhí)行處強(qiáng)制執(zhí)行。26連續(xù)處罰與限期改正連續(xù)處罰與限期改正之關(guān)聯(lián) 為保障義務(wù)人之權(quán)利、避免造成當(dāng)事人之程序突襲，並兼顧行政資源之有限性及有效使用性，現(xiàn)行水土保持法連續(xù)處罰之規(guī)定，均要求於每一次處罰前，應(yīng)以書(shū)面先行限期要求違規(guī)義務(wù)人旅行其法定義務(wù)，待期限屆至仍未履行者，始得再行處罰。27水土保持法施行細(xì)則第二十八條：主管機(jī)關(guān)依本法第二十二條至第二十四條及本法第三十三條規(guī)定限期改正者，

11、應(yīng)以書(shū)面載明地區(qū)、改正事項(xiàng)及完成期限，送達(dá)水土保持義務(wù)人。28限期改正之目的 要求違反行政義務(wù)之人，於一定期間內(nèi)自行改正先前的違法行為或已造成之違法結(jié)果。限期改正之法律性質(zhì) 就內(nèi)涵而言，限期改正的法律概念即為行政執(zhí)行的告誡制度。29限期改正制度之現(xiàn)況水土保持法中的限期改正主要出現(xiàn)在以下三處:30第二十二條第一項(xiàng) : 山坡地超限利用者，或從事農(nóng)、林、漁、牧業(yè)，未依第十條 規(guī)定使用土地或未依水土保持技術(shù)規(guī)範(fàn)實(shí)施水土保持之處理與維護(hù)者，由直轄市或縣 (市) 主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)通知水土保持義務(wù)人限期改正。第二十三條第一項(xiàng) : 未依第十二條至第十四條規(guī)定之一所核定之水土保持計(jì)畫(huà)實(shí)施水土保持之處理與維護(hù)

12、者，除依第三十三條規(guī)定按次分別處罰外，由主管機(jī)關(guān)會(huì)同目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)通知水土保持義務(wù)人限期改正。第三十三條 第二項(xiàng) : 前項(xiàng)各款情形之一，經(jīng)繼續(xù)限期改正而不改正者或?qū)嵤┤圆缓纤帘３旨夹g(shù)規(guī)範(fàn)者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒(méi)入其設(shè)施及所使用之機(jī)具，強(qiáng)制拆除及清除其工作物，所需費(fèi)用，由經(jīng)營(yíng)人、使用人或所有人負(fù)擔(dān)。限期改正制度之現(xiàn)況第二十二條規(guī)定對(duì)於違規(guī)農(nóng)業(yè)使用者 ，必須先踐行限期改正之程序，需違規(guī)行為人屆期不改。正或?qū)嵤┎缓纤帘３旨夹g(shù)規(guī)範(fàn)，始得依第三十三條第一項(xiàng)第一款加以處罰。至於第二十三條第一項(xiàng)規(guī)定對(duì)於違規(guī)非農(nóng)業(yè)使用者， 限期改正之程序則需與第一次處罰同步進(jìn)行;至於第二次以後的處

13、罰(即連續(xù)處罰) ，則需先踐行限期改正程序，這是第三十三條第一項(xiàng)規(guī)定搭配第三十三條第二項(xiàng)規(guī)定所形成的處理方式。31限期改正制度之檢討1.依據(jù)第二十三條第二項(xiàng)規(guī)定可否限期改正水土保持法第二十三條第一項(xiàng)之限期改正制度，於同條第二項(xiàng)中並沒(méi)有相同的現(xiàn)定。 究其立法原意，乃因第二項(xiàng)所規(guī)範(fàn)的違規(guī)態(tài)樣，係未擬具水土保持計(jì)畫(huà)而為開(kāi)發(fā)行為，既無(wú)水土保持計(jì)畫(huà)可言，自無(wú)要求改正之標(biāo)準(zhǔn)，故而無(wú)從要求違規(guī)之水土保持義務(wù)人為改正之行為。32依據(jù)第二十三條第二項(xiàng)規(guī)定可否限期改正 結(jié)論主管機(jī)關(guān)針且對(duì)違反水土保持法第二十三條第三項(xiàng)之行為，除依同法第三十三條第一項(xiàng)第二款開(kāi)立處分書(shū)外，應(yīng)以另函通知水土保持義務(wù)人於一定期限內(nèi)依據(jù)水土保持技術(shù)規(guī)範(fàn)實(shí)施水土保持之處理與維護(hù)。該函屬法律上觀念通知之性質(zhì)，通知水土保持義務(wù)人遵守水土保持法第八條之法定義務(wù)，並告以如未依該規(guī)定辦理者，將依同法第三十三條第一項(xiàng)第一款規(guī)定處罰。332.法律明確性的問(wèn)題行政機(jī)關(guān)為限期改正之處分時(shí)，其改正事項(xiàng)之內(nèi)容應(yīng)具體明確，以符法律明確性之要求。按行政程序法第五條規(guī)定：行政行為之內(nèi)容應(yīng)明確若限期改正之通知內(nèi)容無(wú)法具體明確，處分相對(duì)人無(wú)法得知其