1、農(nóng)村土地股份合作模式：潛在問題及對策以“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式為研究對象傅廣宛/韋彩玲2013-01-08 11:11:56 來源：學(xué)習(xí)與實踐（武漢）2012年8期【內(nèi)容提要】隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深化，“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式在 實踐中暴露出一些不容忽視的問題，包括風(fēng)險防范機制不健全、農(nóng)地非農(nóng)化建設(shè)、 農(nóng)民難以得到入股土地經(jīng)營的股權(quán)和農(nóng)地土壤質(zhì)量遭到破壞等。解決這些問題的 對策主要有：健全農(nóng)村社會保障體系、規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)、重視農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、 加強入股農(nóng)民權(quán)益的法律保護以及加大對合作社的扶持力度等?！娟P(guān) 鍵 詞】農(nóng)村/土地/流轉(zhuǎn)/模式/問題近年來，我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸加大，“200

2、7年全國農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)總 面積為6372萬畝，僅占家庭承包耕地總面積的5.2%。截至目前，全國農(nóng)村土地 流轉(zhuǎn)面積已達(dá)1.5億畝，超過全國承包耕地面積的12%?！蔽覈恋亓鬓D(zhuǎn)的承 接主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，越來越多的工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等較大經(jīng)濟規(guī) 模的經(jīng)營主體參與土地流轉(zhuǎn)的承接或合作經(jīng)營。各地在土地流轉(zhuǎn)模式方面進行了 大量的探索，使得土地流轉(zhuǎn)模式也呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，土地股份合作模式即為這種 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索形式之一。所謂土地股份合作模式，是指農(nóng)民以土地的承包 經(jīng)營權(quán)折合為股份，入股到一種新型的經(jīng)營合作體中，與工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合 作組織等所持有的其他股份一起合并進行合作經(jīng)營，以進行土地流轉(zhuǎn)

3、，實現(xiàn)土地 規(guī)?；б娴囊环N形式。“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式是土地股份合作模式的 一個類型，能夠集中反映土地股份合作模式的基本特征。這種模式為土地流轉(zhuǎn)的 深化及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的道路，但在實踐中也暴露出一些值得注意 的問題，本文將“龍頭企業(yè)合作社+農(nóng)民”模式作為研究對象，對農(nóng)村土地股份 合作模式存在的潛在問題進行一些探索性研究。一、“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式的主要運作機制新興的“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式有別于其他股份合作社。其大致形式 是在保持原承包關(guān)系不變的前提下，村集體以機動地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶以所承包的土 地經(jīng)營權(quán)、龍頭企業(yè)以貨幣、農(nóng)機具、技術(shù)或其他要素折合為股份組成合作

4、社， 實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高生產(chǎn)效益?！褒堫^企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式在實踐中的主要 運作程序是：土地折股、設(shè)置股權(quán)、進行產(chǎn)權(quán)界定、明確分配方式、確定組織管 理機構(gòu)。主要運作內(nèi)容是：村集體和農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)折資入股；合作社用現(xiàn)代 農(nóng)業(yè)理念取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)理念，用規(guī)?；?jīng)營和機械化作業(yè)取代分散經(jīng)營，通過這 些措施獲得土地的較高效益；在組織機構(gòu)方面，現(xiàn)代企業(yè)制度所蘊含的組織架構(gòu) 基本具備，包括股東代表大會、理事會、董事會、監(jiān)事會等；在利益分配上大都 采取“保底租金+盈余分紅”的模式?！褒堫^企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展到一定階 段的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟體制改革的深化，以家庭為單位的分散經(jīng)營

5、無法滿足現(xiàn)代農(nóng) 業(yè)發(fā)展要求的弱點逐漸顯露出來，使得現(xiàn)有土地制度的非均衡性日益突出，亟待 進行完善和維持平衡發(fā)展。目前，土地制度已經(jīng)由于外部利潤的存在而處于一種 典型的非均衡狀態(tài)，土地制度的非均衡性導(dǎo)致與土地相關(guān)的各利益主體之間權(quán)益 分配的不均衡。由于長期施行工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，農(nóng)民的 權(quán)益保障在長期的經(jīng)濟發(fā)展中并沒有獲得充分的保障，通過土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)民權(quán) 益保障的力度勢在必行。目前，制度已經(jīng)成為決定經(jīng)濟增長和農(nóng)民權(quán)益保障的重 要變量之一，因此對于經(jīng)濟增長和農(nóng)民權(quán)益保障的預(yù)期將部分建立在制度創(chuàng)新和 制度變遷的基礎(chǔ)上。這種制度變遷必須能夠充分發(fā)揮各利益主體的積極性，改變 利益格局

6、的不均衡狀態(tài)，更加高效地進行資源配置。為此，必須找到一種既能保 護農(nóng)民利益，又能盤活存量土地資源，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的運作機制，這 是由促進經(jīng)濟增長與維護農(nóng)民土地權(quán)益的雙重動因所決定的。作為土地股份合作模式的類型之一，“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”的農(nóng)村土地 股份合作社模式正是為了適應(yīng)政策環(huán)境的變化所做的制度變遷之一。這種制度變 遷旨在通過改變土地生產(chǎn)活動中各利益主體的行為規(guī)則和交易規(guī)則，產(chǎn)生新的激 勵和動力機制，形成新的權(quán)益格局，推動以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長。其主 要的效果在于，通過土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)部分緩解了農(nóng)民對土地的依附，使得部分農(nóng)民 不至于因外出打工而將土地撂荒；使土地的集體所有權(quán)得到

7、強化，重構(gòu)了農(nóng)村集 體在產(chǎn)權(quán)上的主體地位，既有利于規(guī)范管理，也有利于實現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕和更 好地保障農(nóng)民的土地權(quán)益及其享有公共產(chǎn)品的權(quán)益；對于土地資源的優(yōu)化配置， 促進農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動和組合，推動土地的規(guī)模經(jīng)營也大有裨益；這種制 度變遷的最終效益在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到提高，使農(nóng)業(yè)走上集約化的發(fā)展道路。應(yīng) 該說，無論是這種模式的內(nèi)涵還是外在形式，都是為了適應(yīng)制度創(chuàng)新所做的一種 探索，其積極意義值得充分肯定。二、“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式存在的隱形問題“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式已經(jīng)在不少地方進行了實踐和探索，由于沒 有現(xiàn)成的模式和經(jīng)驗，所以必然存在有待完善的地方，也必然存在一些不可忽視

8、的隱形問題，這也符合事物發(fā)展的必然規(guī)律。就當(dāng)前的實際情況來看，對于“龍 頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”的土地流轉(zhuǎn)模式在發(fā)展過程中存在的問題，如果不加以注意，勢必會影響土地流轉(zhuǎn)的整體效果。（一）“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式的風(fēng)險防范機制不健全“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式在實踐中，為了促使制度的推行，實現(xiàn)土地 連片，一般都有對農(nóng)民保底分紅和浮動紅利的承諾，這種做法實際上是由企業(yè)承 擔(dān)了主要風(fēng)險。然而“土地規(guī)?；?jīng)營帶來的風(fēng)險遠(yuǎn)大于家庭承包經(jīng)營。這種風(fēng) 險主要來自于生產(chǎn)過程中不可預(yù)料的自然災(zāi)害、交易過程中市場供求關(guān)系變化導(dǎo) 致的價格風(fēng)險、規(guī)模經(jīng)營中的契約風(fēng)險。”因此當(dāng)合作社因經(jīng)營不善而出現(xiàn)虧 損，資不抵

9、債，或因為自然風(fēng)險無法實現(xiàn)經(jīng)營收入等情形下，合作社對農(nóng)民的承 諾將很難兌現(xiàn)，入股農(nóng)民的生存狀態(tài)就會面臨很大的不確定性。同時，土地有保 障農(nóng)民生活的功能。其“實現(xiàn)途徑取決于農(nóng)民對土地的直接生產(chǎn)經(jīng)營活動，與土 地使用權(quán)的享有密不可分”。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存在，我國城鄉(xiāng)社會保 障狀況嚴(yán)重不平衡，農(nóng)村社會保障體系還不健全，國家對農(nóng)村社會保障的財政支 出依然不能滿足需要。當(dāng)龍頭企業(yè)的承諾無法兌現(xiàn)，很多農(nóng)民就無力繳納養(yǎng)老、 失業(yè)、醫(yī)療等社會保險，國家的社會保障領(lǐng)域就將面臨許多不確定性因素。從這 個意義上說，“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式的風(fēng)險防范機制是有待健全的。（二）存在隱蔽性的農(nóng)地非農(nóng)化建設(shè)，導(dǎo)致

10、農(nóng)地嚴(yán)重流失土地入股后，決定土地用途的往往是企業(yè)。追求經(jīng)濟利益最大化是企業(yè)的天 性，一些企業(yè)為了追求利益的最大化，存在強烈的將農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)項目的 動機，以謀求“農(nóng)轉(zhuǎn)非”所帶來的超額利潤。其表現(xiàn)手法一般是借合作社之名規(guī) 避法律，將大量已流轉(zhuǎn)的土地開發(fā)為農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村酒 店等，農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，導(dǎo)致耕地的“非糧化”和“非農(nóng)化”，農(nóng)地嚴(yán)重 流失。入股農(nóng)民成為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的被動接受者。在這一過程中，一些地方政府既 扮演管理者的角色又扮演參與者的角色，這必然使得地方政府在管理權(quán)限和經(jīng)濟 利益方面都追求利益的最大化。為了吸引企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)，一些地方政府不僅 對企業(yè)改變土地用

11、途的行為視而不見，甚至還規(guī)定企業(yè)接受流轉(zhuǎn)的土地達(dá)到一定 規(guī)模后可把一部分耕地改為建設(shè)用地。土地流轉(zhuǎn)過程中，政府應(yīng)該為保障農(nóng)民的 土地權(quán)益提供制度保障，以維護農(nóng)民的合法權(quán)益，為土地承包經(jīng)營權(quán)入股提供正 常的運行環(huán)境。（三）農(nóng)民難以真正得到土地承包經(jīng)營權(quán)入股的全部權(quán)利土地是一種稀缺資源。要提高土地的產(chǎn)出效力，需要規(guī)模經(jīng)濟的支撐。形成 規(guī)模經(jīng)濟的途徑之一就是通過放開土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵農(nóng)民土地使用權(quán)的流 轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)土地的規(guī)模效益。企業(yè)對已流轉(zhuǎn)的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃、連片整理，實 行大規(guī)模機械化生產(chǎn)，能不斷降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。雖然實 現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，能夠大大提升土地收益，獲得超額的經(jīng)濟

12、效益，但是現(xiàn)實中 農(nóng)民難以享受到農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的收益。在實踐中“有可能出現(xiàn)農(nóng)民實際分得的股 紅收益與其土地權(quán)益價值不對等的傾向。”其原因是，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán) 折資入股時，大多數(shù)農(nóng)村土地股份合作社并沒有按照現(xiàn)代企業(yè)制度的精神按股權(quán) 份額給農(nóng)民應(yīng)有的分紅回報。一般的做法是合作社與入股農(nóng)民簽訂保底協(xié)議，即 不管公司是否盈利，都要分給農(nóng)民一定數(shù)額的紅利，這種“保底紅利”雖然給農(nóng) 民吃了“定心丸”，但卻模糊了按照股權(quán)分紅的概念，給公司以較低的數(shù)額進行 分紅（分紅遠(yuǎn)小于依股權(quán)份額給農(nóng)民的合理的長期回報）造成了口實。股權(quán)紅利是 由公司的經(jīng)營狀況決定的，而農(nóng)民享有的與經(jīng)營狀況脫節(jié)的“紅利”其實只是一 種租金

13、，在很大程度上僅是一種單純的福利分配權(quán)。租金的獲取是一個不需要與 經(jīng)營狀況掛鉤的概念，所以從本質(zhì)來看，農(nóng)民只是得到了最低的保障，而沒有真正取得股權(quán)。農(nóng)民入股分得的主要是租金，股利成分很小，這就容易掩蓋另一個 問題，即對于企業(yè)可能獲得的超額收益，入股農(nóng)民也難以充分享受到。（四）農(nóng)地土壤質(zhì)量遭到破壞，農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益得不到保障從實行“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式的實踐來看，一些“龍頭企業(yè)+合作 社+農(nóng)民”模式的投資行為具有比較明顯的短期化傾向，在缺乏有效監(jiān)管的情況 下，既缺乏保護和改善土壤質(zhì)量的動力，也缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃。一些企業(yè)在接手土 地以后，在缺乏長遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃的情況下，對土地進行大舉改造，甚至修建

14、道路、 水渠、管線、廠房等設(shè)施?！坝械霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在政府支持下追求農(nóng)業(yè)形 象，盲目擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模，熱衷打造樣板、塑造典型，超越實際需求修建高標(biāo) 準(zhǔn)的生產(chǎn)道路、現(xiàn)代化養(yǎng)殖圈舍、倉儲設(shè)施和綠化工程等，不僅耗用大量耕地， 而且因改變土壤結(jié)構(gòu)而難以復(fù)耕?！边@必然對土壤結(jié)構(gòu)產(chǎn)生很大的副作用。原 先的土壤結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)等被破壞后，再想要復(fù)耕就十分困難。這將帶來一個很 大的隱患，若十年以后，一旦“龍頭企業(yè)合作社+農(nóng)民”的模式發(fā)生變化，一些 農(nóng)民就有可能面臨土地?zé)o法種植的風(fēng)險，進而帶來一定的社會問題。三、“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式的完善建議農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是土地規(guī)模經(jīng)營是一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟問題，包

15、括“龍頭 企業(yè)+合作社+農(nóng)民”模式在內(nèi)的農(nóng)村土地股份合作模式所存在的問題，亟待我們 采取相關(guān)措施著力解決，不然很難實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的預(yù)期效果和進一步保障農(nóng)民權(quán) 益。（一）建立健全農(nóng)村社會保障體系“土地家庭化分割經(jīng)營，其核心價值在于以公平正義名義尋求農(nóng)民的基本生 存條件，并藉此維系社會主要是廣大農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定，而非最大程度發(fā)揮土 地的效益價值?！钡壳埃r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)展到一定程度后，在 各種不確定因素的作用下，很有可能出現(xiàn)失地農(nóng)民的社會保障功能弱化傾向。所 以，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度雖然初衷良好，但是在實踐中必須以建立完善 的農(nóng)村社會保障制度作為可靠的依托，以弱化土地的社會保障功

16、能。在建立和完 善農(nóng)村社會保障體系過程中，政府應(yīng)健全法律環(huán)境，為農(nóng)村社會保障體系的完善 提供法律意義上的政策工具，并給予財政支持，加強管理和監(jiān)督，加快建立覆蓋 面廣、受益面寬的農(nóng)村社會保障體系，在推動土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的同時，保 障農(nóng)民生活水平穩(wěn)定，維持困難群眾的基本生活。（二）規(guī)范基層政府和龍頭企業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，控制土地用途的改變土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從某種意義上說是各方求得利益均衡的過程，政府應(yīng)公 正地行使行政權(quán)力，維護市場秩序，充當(dāng)公正的裁判者。正確定位基層政府的導(dǎo) 向作用，既要堅持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營的基本指向，又要加強土地用途監(jiān)管， 杜絕打著農(nóng)地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)互動的幌子對農(nóng)用地進行非農(nóng)

17、開發(fā)和經(jīng)營。對企業(yè)通過 大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)進行非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營行為必須嚴(yán)格禁止。農(nóng)村土地承包經(jīng)營 權(quán)流轉(zhuǎn)后，在承包土地上進行的應(yīng)該是直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而不是非農(nóng)業(yè)的活動， 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地用途，用于非農(nóng)建設(shè)。接受土地轉(zhuǎn)入的合作社 應(yīng)受嚴(yán)格約束，不能改變土地用途。在合作社的設(shè)立、運行、終止的全過程中， 政府應(yīng)承擔(dān)更多的監(jiān)管職責(zé)，以維持合作社的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，確保農(nóng)地不流失， 保證參股農(nóng)民的權(quán)益。（三）充分重視農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須以解決農(nóng)民的就業(yè)問題為前提。對于繼續(xù)留在土地上工 作的農(nóng)民，應(yīng)通過與公司簽訂合同條款將農(nóng)民的“土地承包權(quán)出讓人”和“農(nóng)村 土地股份合作社工

18、人”的雙重身份體現(xiàn)到農(nóng)民權(quán)益的保護上，明確各方利益及其 救濟措施，將農(nóng)民利益的保護上升到制度化層面。對于脫離土地的農(nóng)民要提供就 業(yè)幫助。農(nóng)地股份合作制實行之后，有效解決農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移就成為一個 必須要解決的問題。地方政府一方面要加強對農(nóng)民的技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)， 組織勞務(wù)信息交流，扶持職業(yè)中介機構(gòu)等；另一方面要利用地方政府的優(yōu)勢積極 拓展農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)信息來源和就業(yè)渠道，為農(nóng)村剩余勞動力的釋放創(chuàng)造 更多的機會。（四）加強土地承包經(jīng)營權(quán)入股中農(nóng)民權(quán)益的法律保護目前國家關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)折資入股的規(guī)定不是很具體，主要體現(xiàn)在 保護農(nóng)民權(quán)益的價值取向不清晰。農(nóng)村土地承包法第二章第五節(jié)

19、第三十二條 規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn) 讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！钡駷橹梗覈€沒有一部專門規(guī)定農(nóng)村土地財產(chǎn) 權(quán)利的法律制度。沒有法律保障的土地入股將使農(nóng)民“土地承包經(jīng)營權(quán)”向資本 的轉(zhuǎn)化無法真正實現(xiàn)，農(nóng)民也難以對抗強勢力量。目前亟待解決的就是將“農(nóng)民 土地入股”的方式進行法律化與規(guī)范化。加強并完善土地承包經(jīng)營權(quán)入股的立法， 實現(xiàn)社會權(quán)益的公平配置，進而保障廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。必須進一步明晰土地 承包經(jīng)營權(quán)入股中農(nóng)民的權(quán)利，對作為弱勢群體的農(nóng)民利益進行特殊保護，尤其 對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)入股權(quán)利進行細(xì)化規(guī)范，既要有保底的規(guī)范，也要按照現(xiàn) 代企業(yè)制度的

20、精神進行規(guī)范性分紅。此外，應(yīng)該考慮制定農(nóng)村社會保障法和農(nóng)村社會保險法，從法律的層面上規(guī)范農(nóng)民享受公共產(chǎn)品的權(quán)益，建立農(nóng)民 規(guī)避風(fēng)險的長效機制。立法的意義不僅在于實現(xiàn)社會保障制度的權(quán)威規(guī)范化，更 在于實現(xiàn)社會保障責(zé)任的合理擔(dān)當(dāng)與權(quán)益的均衡配置。（五）加大對農(nóng)村土地股份合作社的扶持力度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險大，投資回報率低，機會成本高，還容易遭受 自然災(zāi)害，致使生產(chǎn)不穩(wěn)定，經(jīng)營效益難保證。農(nóng)村土地股份合作社的健康成長 不僅僅是一個經(jīng)濟發(fā)展問題，也不僅僅是一個企業(yè)的存亡問題，它事關(guān)農(nóng)民權(quán)益 的保障。工商資本大舉進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域是一個快速提高勞動生產(chǎn)率、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、 實現(xiàn)專業(yè)化和規(guī)?；谋憬葜?。但是，“如果現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展以農(nóng)民的破產(chǎn)和 邊