1、公共投資工程效益審計(jì)的理論模型研究公共投資工程效益審計(jì)的理論模型研究近年來(lái)，我國(guó)加大了公共投資力度，在投資規(guī)模和工程數(shù)量上都快速增長(zhǎng)。但是，從總體來(lái)看，目前我國(guó)公共投資工程審計(jì)的重點(diǎn)仍然停留在財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法性方面，對(duì)效益審計(jì)無(wú)論是認(rèn)識(shí)上還是理論上，都比擬淺薄。在目的范圍確實(shí)定，方案的制訂，以及程序、方法等方面還沒(méi)有形成一套合適的效益審計(jì)評(píng)價(jià)形式。本文試圖建立公共投資工程效益審計(jì)評(píng)價(jià)的理論框架和理論模型，以進(jìn)步公共投資工程效益審計(jì)的科學(xué)性，標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)行為。一、公共投資工程與效益審計(jì)的界定一公共投資工程的界定公共投資工程常常也被稱為公共工程工程或政府投資工程。我國(guó)審計(jì)署在1991年5月召

2、開(kāi)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織第四次國(guó)際研討會(huì)上提出了公共投資的概念。按照該會(huì)議的界定，公共投資是指政府用于全部有形設(shè)施，特別是根底設(shè)施方面的支出。按照我國(guó)的財(cái)政制度，有形設(shè)施方面的支出被稱為固定資產(chǎn)投資。因此，我國(guó)的公共投資的主要內(nèi)容是國(guó)家對(duì)固定資產(chǎn)的投資。本文將公共投資工程界定為以政府為投資主體，由財(cái)政資金全部承當(dāng)?shù)男谟谏鐣?huì)或國(guó)民經(jīng)濟(jì)的公益性建立工程。在這一定義中，包含四個(gè)要素：1以政府為投資主體。公共投資工程的投資主體是中央政府或地方政府。2運(yùn)用財(cái)政資金。包括國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金和其他財(cái)政性資金包括國(guó)債資金、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、財(cái)政擔(dān)保的信貸資金等。3公益性。公益性是指公共投資工程的受益對(duì)象是社

3、會(huì)公眾，社會(huì)中的全體成員都有權(quán)享受這種利益。4建立工程。建立工程是指運(yùn)用一定量的資金，經(jīng)過(guò)決策和施行包括立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工管理等等一系列的程序，在一定約束條件下開(kāi)展的一次性工程事業(yè)。二效益審計(jì)的界定學(xué)術(shù)界對(duì)效益審計(jì)定義的組成要素經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，即通常講的3E，形成了較為一致的結(jié)論。經(jīng)濟(jì)性是一個(gè)以最低的本錢(qián)獲取資源的概念，它被定義為以合理的最低本錢(qián)獲取適當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的人力和物質(zhì)資源。效率性是一個(gè)資源利用概念，并且被定義為在投入一定資源的條件下產(chǎn)出最大化，或者使用最少量的資源實(shí)現(xiàn)預(yù)定程度的產(chǎn)出。效果性那么是一個(gè)目的導(dǎo)向而非意義導(dǎo)向的概念，它被定義本文由論文聯(lián)盟.Ll.搜集整理為為特定活動(dòng)或者

4、工程的預(yù)定目的的實(shí)現(xiàn)程度。二、公共投資工程的雙層委托代理構(gòu)造在公共投資工程的運(yùn)作中，存在著兩個(gè)層次的委托代理關(guān)系，其構(gòu)造如圖1所示。兩個(gè)層次的委托人都期望代理人能提供委托人所需要的產(chǎn)出，追求委托人的最優(yōu)利益。但是，在信息不對(duì)稱條件下，由于隱蔽信息和隱蔽行為所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)，必然產(chǎn)生嚴(yán)重的代理問(wèn)題，并可能導(dǎo)致三種結(jié)果：一是由于行為才能和其他客觀因素的制約，公共投資工程達(dá)不到預(yù)期目的；二是公共投資工程到達(dá)了預(yù)期目的，但效率低下，或者本錢(qián)昂貴，導(dǎo)致資源不能得到有效利用；三是公共投資工程到達(dá)了預(yù)期目的，也有較高的效率，但卻帶來(lái)事先意料不到的副作用。一第一層次委托代理關(guān)系第一層次委托代理是社會(huì)公眾納稅人

5、作為委托人和政府部門(mén)作為代理人的關(guān)系，通過(guò)政治契約進(jìn)展連接。在這一層面，社會(huì)公眾將財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以稅賦等形式委托給政府，由政府行使公共管理職能，其中重要的一點(diǎn)就是要求政府投資供應(yīng)公共物品。政府部門(mén)便承當(dāng)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即主要受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。政府部門(mén)必須對(duì)高效運(yùn)用公共經(jīng)濟(jì)資源，不斷進(jìn)步社會(huì)福利程度承當(dāng)責(zé)任，即對(duì)社會(huì)公共利益負(fù)責(zé)。市場(chǎng)失靈是政府施行公共投資工程干預(yù)經(jīng)濟(jì)的邏輯基矗但政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的過(guò)程中，政府的行政機(jī)制本身并非不要本錢(qián)，實(shí)際上，有時(shí)它的本錢(qián)大得驚人。因此，現(xiàn)實(shí)中不存在政府代替市嘗解決市場(chǎng)失靈的簡(jiǎn)單規(guī)那么。政府的內(nèi)在缺陷和公共物品供應(yīng)的固有特征，都有可能導(dǎo)致政府失靈，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)福

6、利最大化和資源的最優(yōu)配置，即第一層次委托代理關(guān)系中的代理問(wèn)題。公共選擇理論認(rèn)為，私人部門(mén)的經(jīng)濟(jì)行為和公共部門(mén)的政治行為是互相作用的，公共部門(mén)中的人也是經(jīng)濟(jì)人，經(jīng)濟(jì)學(xué)原理同樣適用于政治領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為，人們總是盡可能地利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化。政府官員追逐私人利益的官僚主義行為，雖然明顯地不符合社會(huì)利益，但對(duì)他們本人來(lái)說(shuō)卻符合理性經(jīng)濟(jì)人的理性選擇。所以，官僚主義產(chǎn)生和存在的重要原因，就在于官僚主義行為通常是給官僚主義者本人帶來(lái)自身利益的一種最正確方式。政府官員的官僚主義行為假設(shè)，提醒出政府和社會(huì)公眾目的函數(shù)的不一致性。政府官員所追求效用最大化的形式詳細(xì)可以有：薪金、津貼、權(quán)利

7、、社會(huì)地位、社會(huì)生活中的自由度、成就感等。這些目的在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中并不一定與公共利益相一致。根據(jù)公共選擇學(xué)派的研究，政府的行為目的不是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，而是實(shí)現(xiàn)預(yù)算最大化。這種以外部效勞社會(huì)福利最大化為借口，實(shí)際為內(nèi)部自己效勞的現(xiàn)象稱為內(nèi)部性。這一系列的政府內(nèi)在缺陷，必然造成形象工程、政績(jī)工程等低效率的公共投資工程。另一方面，政府部門(mén)對(duì)公共物品的壟斷供應(yīng)也導(dǎo)致公共投資工程的低效率，即X非效率。由于缺乏優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府提供公共物品并未面臨直接的競(jìng)爭(zhēng)，因此缺乏進(jìn)步效率的鼓勵(lì)。外部壓力感的缺失使得政府官員理性地放棄了對(duì)低本錢(qián)和高效益的追求。即使公共投資工程低效率運(yùn)作，仍能在政治市場(chǎng)中持續(xù)生

8、存下去。這從客觀上縱容了公共投資工程的不經(jīng)濟(jì)、決策失誤等現(xiàn)象。同時(shí)，由于在成功的收益和失敗的后果之間不存在顯著差異，政府官員那么傾向于防止施行高風(fēng)險(xiǎn)、高潛在收益的公共投資工程。他們既不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)，也不愿意創(chuàng)新和嘗試，結(jié)果也使實(shí)際效益低于社會(huì)需求的程度。在信息不對(duì)稱的條件下，政府與社會(huì)公眾之間信息的不對(duì)稱、不完全使得對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)視徒有虛名。社會(huì)公眾缺少足夠的必要信息來(lái)有效地監(jiān)視政府機(jī)構(gòu)及其官員的活動(dòng)，政府比社會(huì)公眾擁有更多的關(guān)于公共物品及效勞方面的信息。這樣，委托人完全可能被代理人所操縱。后者有可能制定并施行某些有利于自身利益而損害公共利益的公共投資工程，從而導(dǎo)致公共物品供應(yīng)的低效率。二第二層

9、次委托代理關(guān)系及其代理問(wèn)題第二層次委托代理是政府部門(mén)作為委托人和公共投資工程的建立主體作為代理人的關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)契約進(jìn)展連接。政府部門(mén)在公共投資工程委托代理構(gòu)造中的角色是雙重的。它既是第一層次的代理人又是第二層次的委托人。在這一層面，由于政府功能的限制，不可防止地要建立公共投資工程公有產(chǎn)權(quán)的縱向受權(quán)鏈。在政府行使投資決策權(quán)之后，工程管理控制權(quán)便傳遞到私人部門(mén)中的建立主體，從而使外部的建立主體成為最終代理人，由其負(fù)責(zé)工程實(shí)際建立的全過(guò)程管理，并最終向政府交付建立產(chǎn)品。由此可見(jiàn)，工程建立主體必然承當(dāng)企業(yè)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即次要受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。其只需要對(duì)政府部門(mén)的委托事項(xiàng)負(fù)責(zé)，而不涉及社會(huì)公共利益，更無(wú)需

10、對(duì)社會(huì)利益承當(dāng)責(zé)任。在這種委托代理關(guān)系下，建立主體作為財(cái)政資金使用單位，全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)工程建立，掌握著工程主要參與單位的選擇權(quán)以及主要合同條件的決策權(quán)等權(quán)利，是工程管理和組織的實(shí)際施行者。因此，這種代理方式下也存在著難以克制的弊端。代理問(wèn)題的結(jié)果就是公共投資工程質(zhì)量低下、投資失控、工程建立主體的各種行為不標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象。三雙層受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任與公共投資工程效益審計(jì)從以上分析可以看出，無(wú)論是政府部門(mén)還是私人部門(mén)中的建立主體，無(wú)一例外的都是追求自身效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。有充分的理由相信，代理人不會(huì)總是以委托人的最大利益而行動(dòng)。在信息不對(duì)稱和契約不完全條件下，委托人和代理人目的函數(shù)的不一致必然導(dǎo)致代理人的隱

11、蔽信息和隱蔽行動(dòng)所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的框架下，有必要進(jìn)展一種制度安排，以確保受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的存在，為公共投資工程效益審計(jì)提供了廣泛的社會(huì)需求。作為一種近乎普遍的真理，但凡存在審計(jì)的地方，必然存在一種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系是審計(jì)存在的重要條件。審計(jì)是一種確保受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任有效履行的社會(huì)控制機(jī)制。審計(jì)是植根于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的一個(gè)過(guò)程。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，審計(jì)可以看作是為了減少信息不對(duì)稱而設(shè)置的監(jiān)視控制制度，其目的在于降低代理本錢(qián)。公共投資工程效益審計(jì)是一種加強(qiáng)公共投資工程運(yùn)作中受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的合理可行且必要的制度安排。其評(píng)價(jià)內(nèi)容必然也與受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任

12、的內(nèi)容相一致。在公共投資工程的雙層委托代理構(gòu)造中，社會(huì)公眾作為最終委托人，同時(shí)也是公共投資工程本錢(qián)的實(shí)際承當(dāng)者和效果的實(shí)際受益者，其真正關(guān)注的是工程的本錢(qián)和效果，即公共投資工程的綜合效益性，這也是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的核心內(nèi)容。公共投資工程效益審計(jì)從根本上講就是對(duì)工程綜合效益性的評(píng)價(jià)。同時(shí)，為了得出全面的評(píng)價(jià)結(jié)果，審計(jì)既包括對(duì)責(zé)任履行過(guò)程的評(píng)價(jià)，也包括對(duì)責(zé)任履行結(jié)果的評(píng)價(jià)。從理論上看，公共投資工程效益審計(jì)正是通過(guò)分別對(duì)工程委托代理構(gòu)造中的兩層受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)加以實(shí)現(xiàn)的，其原理如圖1所示。第一層次是社會(huì)公眾與政府部門(mén)的委托代理關(guān)系，其制度安排是政府部門(mén)掌握公共投資工程的投資決策權(quán)。政府部門(mén)對(duì)工程的

13、目的實(shí)現(xiàn)程度承當(dāng)責(zé)任。受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的核心是效果性。效果性是一個(gè)目的導(dǎo)向而非意義導(dǎo)向的概念，是指公共投資工程的預(yù)定目的的實(shí)現(xiàn)程度。公共投資工程效益審計(jì)對(duì)第一層次的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)表現(xiàn)為效果性審計(jì)，即第一層次的效益審計(jì)。其本質(zhì)是代表社會(huì)公眾利益，以糾正政府失靈，防止供應(yīng)公共物品時(shí)輸出政府官員自身的偏好。第二層次是政府部門(mén)與建立主體的委托代理關(guān)系，其制度安排是建立主體掌握公共投資工程的管理控制權(quán)。建立主體對(duì)經(jīng)濟(jì)、有效地獲娶維持和使用各種資源承當(dāng)責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)預(yù)定程度的產(chǎn)出，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的核心是經(jīng)濟(jì)性和效率性。經(jīng)濟(jì)性是一個(gè)以最低的本錢(qián)獲取資源的概念，它被定義為以合理的最低本錢(qián)獲取適當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的人力和

14、物質(zhì)資源，反映公共經(jīng)濟(jì)資源投入的經(jīng)濟(jì)、合理程度。效率性那么是一個(gè)資源利用概念，它被定義為在投入資源一定的條件下產(chǎn)出最大化，或者使用最少量的資源實(shí)現(xiàn)預(yù)定程度的產(chǎn)出，反映公共經(jīng)濟(jì)資源的使用效率。公共投資工程效益審計(jì)對(duì)第二層次的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)就表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)，即第二層次的效益審計(jì)。其代表政府利益，以減少信息不對(duì)稱，抑制市場(chǎng)中的建立主體的自利行為。上述兩個(gè)層次的效益審計(jì)出發(fā)點(diǎn)從外表上看并不一致，但從本質(zhì)上分析，政府行為本身是源于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，因此政府部門(mén)必須對(duì)整個(gè)公共投資工程的綜合效益性負(fù)責(zé)。第二層次中建立主體所掌握的工程管理控制權(quán)，本質(zhì)上也是源于政府的委托轉(zhuǎn)讓。因此，第二層次的公共投資工程效益審計(jì)代表政府利益本質(zhì)上也是間接代表了社會(huì)公眾利益。兩個(gè)層次的效益審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)具有內(nèi)在一致性，也因此構(gòu)成了公共投資工程效益審計(jì)的全部范疇。社會(huì)公眾是公共投資工程效益審計(jì)的本質(zhì)委托人。綜上所述，沒(méi)有公共投資工程運(yùn)作中的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也就沒(méi)有效益審計(jì)。公共投資工程效益審計(jì)的本質(zhì)就在于恰當(dāng)?shù)貪M足社會(huì)公眾要求評(píng)價(jià)工程效益的審計(jì)需求。通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，分別加強(qiáng)了公共投資工程運(yùn)作中兩個(gè)層次的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而也整體上實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府部門(mén)的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的解除。它有效地答復(fù)了人們利用審計(jì)來(lái)干什么的問(wèn)題。從上述討論我們也可以得出，公共投資工程效益審計(jì)的目的就是對(duì)工