1、政府和法律律的角色政府在在社會(huì)生活活中的定位位變得日趨趨復(fù)雜。 進(jìn)入200世紀(jì)以來(lái)來(lái)，社會(huì)生生活和國(guó)家家生活日益益紛繁復(fù)雜雜，社會(huì)公公共需求大大量增加，政政府職能也也相應(yīng)地急急劇擴(kuò)展，行行政權(quán)力日日益膨脹，行行政機(jī)關(guān)對(duì)對(duì)行政手段段不斷進(jìn)行行調(diào)整，行行政契約、行政指導(dǎo)導(dǎo)等等非強(qiáng)強(qiáng)制性的、強(qiáng)調(diào)行政政主體與相相對(duì)人之間間的互動(dòng)交交流的柔性性行政手段段以及強(qiáng)調(diào)調(diào)行政的服服務(wù)性的觀觀念應(yīng)運(yùn)而而生。而同同時(shí)立法由由于其自身身滯后性的的局限，比比起行政手手段的調(diào)整整，步閥相相對(duì)緩慢，因因而通過(guò)具具體的規(guī)范范對(duì)行政的的控制也表表現(xiàn)出相對(duì)對(duì)的無(wú)力。政府的公公共行政是是否可能借借助手段的的軟化而規(guī)規(guī)避法律?隨著這

2、樣樣的變遷，行行政法調(diào)整整的范圍是是應(yīng)當(dāng)相應(yīng)應(yīng)的有所擴(kuò)擴(kuò)展，還是是需要作出出必要的放放棄?法律律對(duì)行政的的控制是否否需要做到到事無(wú)巨細(xì)細(xì)?這些問(wèn)問(wèn)題的解決決，需要我我們重新看看待政府的的角色定位位，從而客客觀的評(píng)估估法律對(duì)行行政活動(dòng)的的影響。一 政政府在社會(huì)會(huì)生活中的的定位當(dāng)代行行政改革是是從 700年代末期期開(kāi)始的，現(xiàn)現(xiàn)已有二十十多年的歷歷程。以韋韋伯“官僚僚模型”為為特征的古古典行政管管理模式及及其指導(dǎo)理理論正受到到來(lái)自現(xiàn)實(shí)實(shí)和理論上上的雙重挑挑戰(zhàn)。由于于過(guò)分強(qiáng)調(diào)調(diào)等級(jí)原則則、計(jì)劃和和直接控制制，強(qiáng)調(diào)由由政府機(jī)構(gòu)構(gòu)自身來(lái)提提供公共福福利，強(qiáng)調(diào)調(diào)集權(quán)與專專家主義，它它把政府推推向財(cái)政危危機(jī)和

3、不可可遏制的官官僚主義，并并由此引發(fā)發(fā)了公眾對(duì)對(duì)政府的信信任危機(jī)，使使人們開(kāi)始始懷疑國(guó)家家控制全部部社會(huì)公共共事務(wù)的有有效性。加加上 700年代末至至80年代代初許多國(guó)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)濟(jì)停滯，引引起英國(guó)、美國(guó)、加加拿大、澳澳大利亞和和新西蘭等等國(guó)家的政政府更迭。新上臺(tái)的的執(zhí)政黨針針對(duì)傳統(tǒng)政政府行政中中存在的問(wèn)問(wèn)題，掀起起了一股世世界范圍內(nèi)內(nèi)的以部分分行政權(quán)力力社會(huì)化和和放松管制制為主要特特征的行政政改革洪流流。逐漸突突破了國(guó)家家作為管理理公共事務(wù)務(wù)的主體的的唯一性，對(duì)對(duì)行政權(quán)力力性行為作作為實(shí)現(xiàn)公公共利益的的本質(zhì)手段段的傳統(tǒng)認(rèn)認(rèn)識(shí)也有了了新的修正正。(一)行政觀念念的更新。政府規(guī)規(guī)制的部門(mén)門(mén)利益理論

4、論主張，政政府規(guī)制是是特殊利益益集團(tuán)的需需要，因?yàn)闉橛性S多理理由使它們們指望能通通過(guò)政府行行為而獲得得更大的利利益，因而而特定的結(jié)結(jié)構(gòu)特征會(huì)會(huì)使得一些些產(chǎn)業(yè)熱衷衷于尋求政政府規(guī)制以以確保自身身優(yōu)勢(shì)。根根據(jù)施蒂格格勒的說(shuō)法法，規(guī)制者者會(huì)被受規(guī)規(guī)制者(產(chǎn)產(chǎn)業(yè))所俘俘虜，而反反過(guò)來(lái)為產(chǎn)產(chǎn)業(yè)利益服服務(wù)。ii政府對(duì)對(duì)市場(chǎng)的干干預(yù)中只有有一部分是是與市場(chǎng)失失靈相聯(lián)系系，并且很很長(zhǎng)時(shí)期里里，人們?cè)谠诜治鍪袌?chǎng)場(chǎng)失靈與政政府的相應(yīng)應(yīng)對(duì)策時(shí)，只只是提供了了一種假定定：即，政政府政策一一旦實(shí)施就就能取得預(yù)預(yù)期的結(jié)果果，而且矯矯正市場(chǎng)失失靈的過(guò)程程不需要成成本。部門(mén)門(mén)利益理論論否定了這這種假設(shè)，強(qiáng)強(qiáng)調(diào)規(guī)制政政策實(shí)際上

5、上有可能只只滿足了狹狹隘的部門(mén)門(mén)利益，還還可能使得得原本打算算要彌補(bǔ)的的市場(chǎng)缺陷陷更嚴(yán)重。而且，官官僚政治理理論的發(fā)展展也表明，規(guī)規(guī)制政策還還可能使社社會(huì)承受重重復(fù)損失。新公共共管理理論論iiii認(rèn)為：“公共組組織和私營(yíng)營(yíng)組織的管管理在本質(zhì)質(zhì)上是相似似的”，“管理就是是管理用于組織織和激勵(lì)雇雇員的機(jī)制制，在公營(yíng)營(yíng)部門(mén)和私私營(yíng)部門(mén)都都同樣適用用”，iiv因此此，諸如雇雇傭代理、交易成本本一類私營(yíng)營(yíng)組織的通通行規(guī)則，也也同樣適用用于政府的的公共管理理。當(dāng)然這這個(gè)假設(shè)的的提出又需需要賴于一一定的背景景，即政府府需要大幅幅度提高公公共管理的的績(jī)效，進(jìn)進(jìn)而要求引引入自由市市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)運(yùn)行機(jī)制制，進(jìn)一步步

6、執(zhí)行消費(fèi)費(fèi)者取向的的政策制定定標(biāo)準(zhǔn)，從從而產(chǎn)生令令人滿意的的政府公共共管理的績(jī)績(jī)效。vv它的創(chuàng)創(chuàng)新在于主主張公營(yíng)部部門(mén)私有化化，強(qiáng)調(diào)政政府機(jī)構(gòu)對(duì)對(duì)公眾所負(fù)負(fù)的責(zé)任。但把政府府與公眾的的關(guān)系完全全等同于供供方與顧客客的市場(chǎng)關(guān)關(guān)系，似乎乎過(guò)于簡(jiǎn)化化這個(gè)問(wèn)題題了。同時(shí)時(shí)，這樣的的理念會(huì)不不會(huì)導(dǎo)致政政府放棄公公共服務(wù)職職能，逃避避提供社會(huì)會(huì)福利的責(zé)責(zé)任，似乎乎也不得不不令我們擔(dān)擔(dān)憂。而且且對(duì)于純粹粹公共物品品的提供，用用“私有化化”的概念念解釋起來(lái)來(lái)也很難做做到順理成成章。此外，市市場(chǎng)模式vi亦亦賦予了現(xiàn)現(xiàn)代政府以以許多新的的內(nèi)涵。評(píng)評(píng)判一個(gè)政政府優(yōu)劣的的標(biāo)準(zhǔn)是看看政府如何何用低成本本來(lái)提供公公共服務(wù)

7、，它它既強(qiáng)調(diào)質(zhì)質(zhì)量又強(qiáng)調(diào)調(diào)效率。民民主的政府府不僅要體體現(xiàn)人民的的意志，更更主要的是是要更好地地、更經(jīng)濟(jì)濟(jì)地為公眾眾提供服務(wù)務(wù)。但是當(dāng)當(dāng)然，正如如新公共管管理主義一一樣，市場(chǎng)場(chǎng)模式在實(shí)實(shí)踐中也遇遇到一些麻麻煩，這樣樣的理念似似乎正在制制造一種新新的“市場(chǎng)場(chǎng)神話”，因因而也受到到了批評(píng)和和置疑。vii美國(guó)學(xué)者者漢森指出出，在“私私營(yíng)部門(mén)神神話下”的的改革可能能會(huì)陷入迷迷途?？寄崮岣裾J(rèn)為讓讓國(guó)家在市市場(chǎng)化的名名義下模仿仿市場(chǎng)不僅僅是多余的的，而且有有悖功能分分化，與現(xiàn)現(xiàn)代化的要要求背道而而馳viiii.正是這些些無(wú)法精確確解釋的問(wèn)問(wèn)題使得這這種理論構(gòu)構(gòu)架在西方方各國(guó)日趨趨流行并向向一些發(fā)展展中國(guó)家

8、蔓蔓延的同時(shí)時(shí)，也招致致許多非難難。但是總總的來(lái)看，公公共利益至至少仍是許許多國(guó)家政政府追求的的規(guī)制目標(biāo)標(biāo)，盡管對(duì)對(duì)公共利益益的認(rèn)識(shí)本本身就處在在不斷的變變化之中，行行政公開(kāi)也也在這些變變遷過(guò)程中中改變了原原來(lái)的意義義，在傳統(tǒng)統(tǒng)的以監(jiān)督督政府權(quán)力力為目的一一種民主價(jià)價(jià)值的基礎(chǔ)礎(chǔ)上，其含含義又在網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代獲獲得了增殖殖，即行政政公開(kāi)則不不僅具有上上述民主價(jià)價(jià)值，同時(shí)時(shí)還具有了了信息資源源共享、降降低獲得信信息的成本本的經(jīng)濟(jì)價(jià)價(jià)值。這種種變化為政政府的功能能和行政權(quán)權(quán)作用的發(fā)發(fā)揮提出了了更細(xì)節(jié)化化的要求，禁禁止對(duì)個(gè)人人信息的濫濫用，維護(hù)護(hù)信息的正正常流動(dòng)，免免遭不當(dāng)攻攻擊，保證證信息的完完整性與準(zhǔn)

9、準(zhǔn)確性，抑抑制違法信信息的傳播播，保護(hù)信信息所有人人的合法權(quán)權(quán)利以及信信息基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施等，都都是政府面面臨的艱巨巨挑戰(zhàn)。如如何在維護(hù)護(hù)信息安全全的同時(shí)不不破壞信息息的自由流流動(dòng)，不影影響其他的的價(jià)值追求求，會(huì)時(shí)時(shí)時(shí)困擾各國(guó)國(guó)立法者。(二)公共行政政的興起?；谏仙鲜霰尘?，在在行政權(quán)運(yùn)運(yùn)行方式的的自我揚(yáng)棄棄過(guò)程中，隨隨著憲政制制度駕馭公公共權(quán)力能能力的成熟熟、非政府府組織的成成長(zhǎng)以及政政府公共職職能的變遷遷，基于時(shí)時(shí)勢(shì)需要，基基于正當(dāng)行行政目的考考慮，行政政機(jī)關(guān)對(duì)行行政手段不不斷進(jìn)行調(diào)調(diào)整，行政政契約、行行政指導(dǎo)、行政激勵(lì)勵(lì)等等非強(qiáng)強(qiáng)制性的、強(qiáng)調(diào)行政政主體與相相對(duì)人之間間的互動(dòng)交交流的柔性性行政手

10、段段以及強(qiáng)調(diào)調(diào)行政的服服務(wù)性的觀觀念應(yīng)運(yùn)而而生，這類類新的行政政方式體現(xiàn)現(xiàn)了現(xiàn)代依依法行政的的民主精神神。體現(xiàn)了了對(duì)行政相相對(duì)人的尊尊重，著眼眼于淡化行行政管理權(quán)權(quán)力和強(qiáng)制制色彩，逐逐漸成為公公共事務(wù)管管理的主流流方式。政政府業(yè)務(wù)合合同出租、以私補(bǔ)公公打破政府府壟斷、建建立政府部部門(mén)與私營(yíng)營(yíng)企業(yè)的伙伙伴關(guān)系、公共服務(wù)務(wù)社區(qū)化等等等公共服服務(wù)形式，在在提高行政政效率和增增進(jìn)行政民民主等方面面發(fā)揮著重重要的積極極的作用。特別是在在英美國(guó)家家，致力于于公共目標(biāo)標(biāo)的非政府府組織在參參與公共事事務(wù)的管理理和公共服服務(wù)等方面面，作用日日漸突出?，F(xiàn)代行行政權(quán)管制制功能減弱弱，服務(wù)功功能加強(qiáng);行政權(quán)宏宏觀上擴(kuò)

11、張張，微觀上上收縮。西西方國(guó)家為為了使行政政權(quán)有效地地運(yùn)轉(zhuǎn)和提提供充分的的給付，授授予行政機(jī)機(jī)關(guān)廣泛的的自由裁量量權(quán)和準(zhǔn)立立法權(quán)、準(zhǔn)準(zhǔn)司法權(quán)。從形式上上看，我國(guó)國(guó)行政機(jī)關(guān)關(guān)的行政權(quán)權(quán)與此相似似。但從實(shí)實(shí)質(zhì)上看，隨隨著西方行行政權(quán)的擴(kuò)擴(kuò)張，行政政權(quán)的性質(zhì)質(zhì)由守夜人人的維持秩秩序變?yōu)榉?wù)者的積積極給付，擴(kuò)擴(kuò)張的行政政權(quán)是為了了給民眾提提供有效的的給付，而而不是對(duì)社社會(huì)進(jìn)行事事無(wú)巨細(xì)的的管制。改改革開(kāi)放以以來(lái)，我國(guó)國(guó)也進(jìn)行了了相應(yīng)的行行政體制改改革，但行行政職能轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變的任務(wù)務(wù)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)沒(méi)有完成。西方依法法行政道路路給我們的的啟示是：龐大的行行政權(quán)并不不可怕，可可怕的是行行政權(quán)功能能錯(cuò)位、缺缺位和濫用

12、用。因此，我我國(guó)的依法法行政，應(yīng)應(yīng)減弱行政政權(quán)的管制制功能，加加強(qiáng)行政權(quán)權(quán)的服務(wù)功功能和給付付功能。在在加強(qiáng)行政政權(quán)宏觀調(diào)調(diào)控功能的的同時(shí)，更更應(yīng)在微觀觀上收縮行行政權(quán)，使使行政權(quán)從從企業(yè)、事事業(yè)、社會(huì)會(huì)中撤退，還還權(quán)于企業(yè)業(yè)、事業(yè)和和社會(huì)，在在微觀上實(shí)實(shí)行社會(huì)自自治。伴隨著著政府行政政改革的發(fā)發(fā)展和公共共行政時(shí)代代的到來(lái)，以以國(guó)家行政政為主要調(diào)調(diào)整對(duì)象的的傳統(tǒng)行政政法，面臨臨著深刻的的變化，行行政的理念念由單一的的國(guó)家行政政轉(zhuǎn)變?yōu)榘▏?guó)家行行政和社會(huì)會(huì)行政的公公共行政，行行政法的調(diào)調(diào)整對(duì)象由由國(guó)家行政政擴(kuò)大至公公共行政，行行政范式由由以行政權(quán)權(quán)力為中心心，轉(zhuǎn)變?yōu)闉橐怨怖鏋橹行男?。?guó)家

13、行行政組織在在向有能力力提供特定定社會(huì)功能能以實(shí)現(xiàn)公公共利益的的組織發(fā)展展，對(duì)公共共行政權(quán)威威的合法性性的判斷開(kāi)開(kāi)始更多的的考慮政府府的公共政政策是否能能夠廣泛代代表不同公公眾利益，x公共共行政更被被強(qiáng)調(diào)為一一種作為憲憲政秩序下下政府治理理過(guò)程的正正當(dāng)參與。二 法法律在公共共行政中的的定位(一) 行政與與法的界限限。行政與與法的界限限越來(lái)越模模糊。公共共行政的興興起是我們們對(duì)這個(gè)概概念的辨析析更為復(fù)雜雜。傳統(tǒng)的的法治國(guó)家家在法與行行政的關(guān)系系上，重視視法對(duì)行政政的支配和和制約，強(qiáng)強(qiáng)調(diào)在對(duì)抗抗和分離的的基礎(chǔ)上實(shí)實(shí)現(xiàn)制衡。但是公共共行政時(shí)代代的到來(lái)則則要求我們們將法與行行政結(jié)合起起來(lái)，這樣樣就導(dǎo)致

14、幾幾乎每一種種行政權(quán)力力后面都有有合法性的的支撐，每每一部法律律后面都有有強(qiáng)制力的的保障。其實(shí)“行政”自自始就很難難定義，排排除說(shuō)認(rèn)為為，行政是是指國(guó)家立立法、司法法以外的一一類職能。這種定義義回避了對(duì)對(duì)行政本質(zhì)質(zhì)和內(nèi)涵的的追尋，但但卻使得行行政成為一一個(gè)廣泛包包容量的、開(kāi)放的體體系。傳統(tǒng)統(tǒng)的法治國(guó)國(guó)家里，法法律是指立立法機(jī)關(guān)所所制定的法法。隨著自自由資本主主義進(jìn)入壟壟斷資本主主義階段，法法治的內(nèi)涵涵也發(fā)生了了變化：一一是形式的的法治變?yōu)闉閷?shí)質(zhì)的法法治。它不不僅要求行行政要受法法的統(tǒng)治，而而且要求這這里的法應(yīng)應(yīng)為良法，強(qiáng)強(qiáng)調(diào)法的理理念對(duì)實(shí)踐踐活動(dòng)的支支持，從而而為法治賦賦予了較大大程度的積積極

15、意義。二是改變變了無(wú)法律律便無(wú)行政政的觀念，轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉o(wú)無(wú)明文禁止止即為授權(quán)權(quán)，擴(kuò)大了了行政的自自由活動(dòng)空空間。同時(shí)時(shí)機(jī)械的法法治變?yōu)闄C(jī)機(jī)動(dòng)的法治治xi，強(qiáng)調(diào)發(fā)發(fā)揮行政機(jī)機(jī)關(guān)自由裁裁量權(quán)的作作用，積極極謀求社會(huì)會(huì)福利。隨著委委任立法的的產(chǎn)生與發(fā)發(fā)展，人們們不斷擴(kuò)展展法律的外外延，立法法主體不再再僅限于立立法機(jī)關(guān)，行行政機(jī)關(guān)甚甚至社會(huì)中中介組織都都取得一定定的立法權(quán)權(quán)。特別是是行政機(jī)關(guān)關(guān)制定的規(guī)規(guī)章內(nèi)容日日益細(xì)化。這種細(xì)化化的規(guī)章對(duì)對(duì)行政的指指引和約束束，與立法法機(jī)關(guān)制定定的法律對(duì)對(duì)行政行為為的制約相相比，似乎乎更容易操操作，更能能夠達(dá)到實(shí)實(shí)際的效果果。而對(duì)規(guī)規(guī)章的過(guò)分分熱衷，似似乎放任了了規(guī)章

16、本身身與“依法法行政”之之“法”的的錯(cuò)位，從從而忽略了了法律與行行政的界限限。因此有有學(xué)者開(kāi)始始提出“法法治民主價(jià)價(jià)值的淡化化”、 “權(quán)威危機(jī)機(jī)”或“法法治的解體體”的現(xiàn)代代法動(dòng)向等等等xiii，都都是源于法法律與行政政界限不清清的問(wèn)題。的確，行行政權(quán)的日日益膨脹和和行政改革革的發(fā)展，對(duì)對(duì)行政與法法的關(guān)系，形形成一種巨巨大的沖擊擊，使行政政與法各自自的內(nèi)涵發(fā)發(fā)生了變化化，行政與與法的界限限也越來(lái)越越模糊。同時(shí)，在在各國(guó)的行行政實(shí)踐中中，由于現(xiàn)現(xiàn)代影響、操縱民意意的技術(shù)的的出現(xiàn)和廣廣泛應(yīng)用，即即使在行政政法治較為為發(fā)大的國(guó)國(guó)家，公民民也很難再再用投票來(lái)來(lái)實(shí)施對(duì)行行政官員的的控制，公公共部門(mén)在在壟

17、斷服務(wù)務(wù)的同時(shí)也也壟斷了公公共服務(wù)方方面的信息息，使公眾眾和民意機(jī)機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)對(duì)服務(wù)部門(mén)門(mén)實(shí)施有效效的監(jiān)督，現(xiàn)現(xiàn)代管理活活動(dòng)的極端端復(fù)雜性，公公共組織的的巨大規(guī)模模，管理技技術(shù)的分工工和高度專專業(yè)化，使使得管理人人員對(duì)執(zhí)行行人員，高高層公務(wù)員員對(duì)低層公公務(wù)員無(wú)法法實(shí)現(xiàn)有效效的控制。所以要在在行政機(jī)構(gòu)構(gòu)中培植一一種遵循道道德的環(huán)境境，避免因因信息技術(shù)術(shù)不對(duì)稱造造成的無(wú)效效“公開(kāi)”的濫用，必必須要有更更大的威脅脅機(jī)制。而機(jī)制制的是否有有效要依靠靠實(shí)證的評(píng)評(píng)估來(lái)確定定，所以困困境同時(shí)也也在于評(píng)估估的難度上上。行政產(chǎn)產(chǎn)出的性質(zhì)質(zhì)本身使得得行政活動(dòng)動(dòng)難以被測(cè)測(cè)定和監(jiān)督督，公共機(jī)機(jī)構(gòu)的間接接的非市場(chǎng)場(chǎng)產(chǎn)出對(duì)

18、最最終產(chǎn)出的的貢獻(xiàn)程度度難以捉摸摸和度量，并并且最終的的社會(huì)效果果相對(duì)于這這種間接產(chǎn)產(chǎn)出在時(shí)間間上存在滯滯后，從而而造成倫理理評(píng)價(jià)的困困難，加之之行政部門(mén)門(mén)的產(chǎn)出在在技術(shù)上的的無(wú)法度量量，進(jìn)行管管理和控制制的難度越越來(lái)越大xiiii.特定定的政治原原因而造成成外在的控控制措施的的難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)。而法律律只能在它它的作用范范圍內(nèi)盡量量設(shè)計(jì)周全全的規(guī)則，純純粹政治和和道德領(lǐng)域域中的倫理理實(shí)現(xiàn)程度度，是法律律無(wú)法控制制的，似乎乎更多的是是通過(guò)宣傳傳教育和激激勵(lì)等手法法來(lái)予以補(bǔ)補(bǔ)充。而且且，一方面面，我們正正在致力于于現(xiàn)代法律律秩序的建建立，以使使法治的普普遍性和自自治性在本本土資源的的基礎(chǔ)上逐逐步成熟;

19、但同時(shí)，后后現(xiàn)代社會(huì)會(huì)的程序“參加命題題”和“論論辯理論”正在弱化化法治的形形式主義，在在管理控制制為主的官官僚法向“回應(yīng)型法法”轉(zhuǎn)變的的過(guò)程中，中中國(guó)的“自自治型法”xivv可能還還未來(lái)得及及建立就遭遭到程序過(guò)過(guò)度開(kāi)放所所帶來(lái)的打打擊。那么么法的角色色究竟如何何定位，這這是筆者在在本文中始始終感到困困擾的一個(gè)個(gè)問(wèn)題。(二) 行政與與法的銜接接。1， 制度、程程序與法律律的一致性性。法治要要求的是一一種穩(wěn)定的的秩序，而而秩序的形形成，同時(shí)時(shí)需要制度度的構(gòu)建和和法律的控控制，從這這個(gè)意義上上看，制度度與法律是是同向而行行的。特別別是在行政政領(lǐng)域，秩秩序的維護(hù)護(hù)很大程度度上依賴于于制度的合合理與科

20、學(xué)學(xué)，而這種種有序的制制度的架構(gòu)構(gòu)，與制定定和適用程程序都相對(duì)對(duì)比較嚴(yán)格格和復(fù)雜的的成文法律律規(guī)范相比比，是有異異曲同工之之處的。首先，機(jī)機(jī)制的培育育，與法的的功能具有有一致性。迄今為為止，人類類社會(huì)的發(fā)發(fā)展始終是是社會(huì)利益益不斷分化化和重組的的過(guò)程，不不同的利益益集團(tuán)之間間的沖突，是是社會(huì)運(yùn)動(dòng)動(dòng)與發(fā)展的的直接動(dòng)力力。行政體體系的主要要任務(wù)就是是在這種沖沖突中維護(hù)護(hù)整個(gè)社會(huì)會(huì)的公共利利益，并把把不同社會(huì)會(huì)集團(tuán)的利利益沖突限限制在可以以有效控制制的范圍內(nèi)內(nèi)，從而在在社會(huì)的進(jìn)進(jìn)步中起著著導(dǎo)向的作作用，消解解社會(huì)不同同利益集團(tuán)團(tuán)的沖突是是行政管理理永恒的追追求。xxv從這這個(gè)意義上上看，行政政與法的

21、功功能具有一一致性。但但是，行政政人員來(lái)自自很多不同同的社會(huì)利利益集團(tuán)或或階層，這這些社會(huì)集集團(tuán)的利益益要求、價(jià)價(jià)值取向、政治觀念念等等，都都會(huì)在人們們進(jìn)入行政政管理體系系之前就深深深地在其其心靈中打打下印記。同時(shí)，行行政人員自自身作為在在一定程度度上有著自自身利益要要求的社會(huì)會(huì)個(gè)體，也也與整個(gè)行行政主體的的價(jià)值觀念念之間存在在著矛盾。這樣一來(lái)來(lái)，行政體體系如果沒(méi)沒(méi)有穩(wěn)定的的價(jià)值觀念念系統(tǒng)，就就會(huì)背棄行行政客體的的公共價(jià)值值期望。但但是，觀念念的培養(yǎng)，是是一項(xiàng)長(zhǎng)期期性的工作作，并且這這項(xiàng)工作的的效果也很很難預(yù)測(cè)。而從政府府行為的整整個(gè)過(guò)程分分析，政府府并不一定定直接出面面進(jìn)行規(guī)制制，而是往往往

22、通過(guò)多多重的委托托與代理關(guān)關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)。但由于于委托人與與代理人之之間的目標(biāo)標(biāo)不一致，代代理人的某某些私人信信息并不為為委托人所所知，或者者委托人不不能完全了了解代理人人的行為動(dòng)動(dòng)機(jī)，很有有可能導(dǎo)致致不利選擇擇或道德風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)。因此此，事前設(shè)設(shè)計(jì)一種激激勵(lì)機(jī)制以以及獎(jiǎng)懲措措施是必要要的，具體體而言，就就是設(shè)計(jì)一一套信息機(jī)機(jī)制，使代代理人在決決策時(shí)，不不僅需要參參考原有已已獲知的信信息，而且且需要參考考由信息激激勵(lì)機(jī)制所所發(fā)出的新新信息，這這些新的信信息能夠使使代理人不不會(huì)因?yàn)殡[隱瞞私人信信息或顯示示虛假信息息而獲利，甚甚至?xí)兄轮赂蟮膿p損失，從而而保證代理理人無(wú)論是是隱瞞信息息還是采用用虛假信息

23、息進(jìn)行欺騙騙都是徒勞勞無(wú)益的。xvii當(dāng)然激激勵(lì)的同時(shí)時(shí)，健全公公共責(zé)任體體系也是必必需的，通通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與與參與，建建立申訴和和聽(tīng)證的程程序和制度度，充分接接納公眾代代表參與決決策和監(jiān)督督機(jī)構(gòu)的意意見(jiàn)和建議議，提高公公眾參與的的機(jī)會(huì)和積積極性。但但是，如果果政府在經(jīng)經(jīng)濟(jì)方面的的權(quán)力不受受限制，就就不免會(huì)破破壞市場(chǎng)秩秩序的自主主與完整。因此在上上述工作中中使政府保保持相當(dāng)?shù)牡耐该鞫仁鞘墙?jīng)濟(jì)效率率的關(guān)鍵所所在，也是是制止腐敗敗的有效途途徑和使市市場(chǎng)免受任任意干預(yù)的的有效手段段。“制度度化與法治治化是一致致的，制度度化不僅要要求法律制制定的正規(guī)規(guī)化和民主主化，而且且要求決策策者尊重和和履行法律律規(guī)定的

24、制制度，即要要求決策體體制和決策策行為的制制度化，從從而把低組組織化的和和非正式的的決策變成成高度正規(guī)規(guī)化的和有有組織的決決策?！眡viii其次，程程序是行政政與法在制制度上的一一種銜接程序是是法律制度度中的一個(gè)個(gè)現(xiàn)象，所所反映的是是法律參加加主體的關(guān)關(guān)系定位以以及在權(quán)益益交換過(guò)程程中的運(yùn)行行規(guī)則。程程序是一種種法律形式式，但不是是一般意義義上的法律律形式，是是聯(lián)系若干干主題的法法律形式。民主的的可貴尤其其表現(xiàn)在程程序的正義義，大法官官福蘭克弗弗特認(rèn)為：“自由的的歷史基本本上是奉行行程序保障障的歷史?！眡vviii行政程序序是法律對(duì)對(duì)行政的制制約，同時(shí)時(shí)也是公眾眾參與行使使和制約行行政權(quán)力的的

25、制度保障障。在行政政主導(dǎo)條件件下，立法法與司法對(duì)對(duì)行政的監(jiān)監(jiān)督已經(jīng)大大打折扣，行行政系統(tǒng)的的自我監(jiān)督督難免出現(xiàn)現(xiàn)“官官相相護(hù)”，因因此，通過(guò)過(guò)行政程序序使公眾參參與行政權(quán)權(quán)力的運(yùn)作作，以“社社會(huì)監(jiān)督國(guó)國(guó)家”的形形式保證監(jiān)監(jiān)督的有效效性，這是是行政程序序的內(nèi)在作作用機(jī)制。所以公共共管理過(guò)程程的程序化化是現(xiàn)代“民主精神神的制度化化”xiix.而而這些現(xiàn)代代行政程序序在上文也也有所提及及，主要包包括：聽(tīng)證證制度，申申辯和質(zhì)證證制度，說(shuō)說(shuō)明理由制制度，資訊訊公開(kāi)制度度和通知制制度等等。但是，程程序體系不不僅僅是形形式范疇，程程序正義解解釋為形式式正義似乎乎也欠妥。在“自治治型法的程程序”階段段，程序正

26、正義強(qiáng)調(diào)規(guī)規(guī)則的普遍遍性和形式式主義，程程序是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)體法內(nèi)內(nèi)容的手段段和工具。在“回應(yīng)應(yīng)型法的程程序”階段段，福利國(guó)國(guó)家和合作作主義要求求程序正義義轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)調(diào)法律目的的的推理和和論證方法法。xxx程序正正義的基本本要件是 “在實(shí)體體的正義被被相對(duì)化、糾紛所涉涉及的關(guān)系系越來(lái)越復(fù)復(fù)雜的當(dāng)代代社會(huì)中，以以利害關(guān)系系人的參加加和程序保保障為中心心內(nèi)容的程程序正義觀觀念在其固固有的重要要意義基礎(chǔ)礎(chǔ)上獲得了了前所未有有的重要性性，這也是是我們必須須更加注重重程序的理理由?！眡xi2， 法與行政政對(duì)公共利利益的共識(shí)識(shí)。私人自自治與自治治組織是存存在局限，公公共利益的的產(chǎn)生順應(yīng)應(yīng)了抵御這這種局限性性帶來(lái)的

27、危危險(xiǎn)的要求求，但是盡盡管基于我我們的制度度設(shè)計(jì)，公公共利益的的代表權(quán)被被授予了國(guó)國(guó)家，而事事實(shí)上公共共利益的真真實(shí)主體仍仍然是分散散的私人。在民主缺缺失的機(jī)制制下，“公公共利益”這一價(jià)值值原則，在在看到它解解釋行政理理念方面的的益處的同同時(shí)，也有有很多學(xué)者者強(qiáng)調(diào)必須須重視其潛潛在的誤區(qū)區(qū)：其一是是公共利益益是否被利利益集團(tuán)捕捕獲(caapturre)xxxii.其二是是警惕“革革命政治的的公開(kāi)性”之濫用。xxiiii但但同時(shí)理解解不能只站站在一個(gè)角角度，事實(shí)實(shí)上，只要要存在著政政府及其行行使經(jīng)濟(jì)管管理權(quán)力的的必要性，存存在著多元元化利益主主體，地方方部門(mén)利益益傾向問(wèn)題題就不會(huì)消消失，因?yàn)闉椋?/p>

28、在公共共選擇的過(guò)過(guò)程中，政政府并不是是一個(gè)抽象象的概念，而而是由不同同層次的政政府和部門(mén)門(mén)及其官員員組成的，他他們各自代代表特定的的利益，而而且也并非非不存在自自身的個(gè)別別利益。由由于利益取取向的差異異，中央與與地方、部部門(mén)與部門(mén)門(mén)、地方與與地方之間間在經(jīng)濟(jì)政政策制定和和立法過(guò)程程中的摩擦擦和沖突也也就在所難難免。然而而，如果真真正地理解解了立法的的民主含義義，那么包包括地方部部門(mén)利益在在內(nèi)的各種種利益都有有其存在的的正當(dāng)性，也也應(yīng)當(dāng)?shù)玫降胶侠肀磉_(dá)達(dá)的機(jī)會(huì)。因此，從從立法方面面來(lái)看，需需要增強(qiáng)的的是人們對(duì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)條件下利利益分歧與與沖突的理理解，根據(jù)據(jù)不切實(shí)際際的關(guān)于利利益的觀念念來(lái)對(duì)立法

29、法作過(guò)高的的要求是不不可取的。當(dāng)然與發(fā)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相相比，我們們的公共選選擇過(guò)程中中相對(duì)來(lái)說(shuō)說(shuō)還沒(méi)有形形成明晰的的多元利益益集團(tuán)，基基本沒(méi)有那那種多元利利益集團(tuán)的的競(jìng)爭(zhēng)和博博弈過(guò)程，個(gè)個(gè)人也幾乎乎沒(méi)有可能能的途徑來(lái)來(lái)通過(guò)這類類利益集團(tuán)團(tuán)來(lái)維護(hù)和和保障自身身的利益。我們?cè)诂F(xiàn)現(xiàn)實(shí)中存在在的主要是是政府機(jī)構(gòu)構(gòu)的內(nèi)部層層級(jí)之間以以及橫向的的不同部門(mén)門(mén)之間由于于利益不一一致而顯露露出來(lái)的差差異和競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)趨勢(shì)。xxivv各國(guó)的的實(shí)踐中，依依法行政的的價(jià)值取向向正在趨于于權(quán)利保護(hù)護(hù)和公益維維護(hù)并重，大大陸法系與與英美法系系在這個(gè)方方面不斷趨趨于融合。戰(zhàn)前。以以法德日為為代表的大大陸法系尤尤其是德日日兩國(guó)

30、，強(qiáng)強(qiáng)調(diào)行政權(quán)權(quán)的優(yōu)越，突突出對(duì)“公公共利益”的保護(hù)，而而對(duì)公民權(quán)權(quán)的保障有有所忽視。而以英美美為代表的的普通法系系深受以戴戴雪為代表表的規(guī)范主主義影響，強(qiáng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政政權(quán)的制約約，對(duì)公民民權(quán)的保護(hù)護(hù)格外重視視。控權(quán)論論是其行政政法的主導(dǎo)導(dǎo)理論。二二戰(zhàn)以后。國(guó)民主權(quán)權(quán)原則在德德日被確立立。人權(quán)保保障思想在在世界范圍圍內(nèi)興起。社會(huì)集體體權(quán)利亦被被充分重視視。在這種種背景下。德日行政政法接受了了英美行政政法的改造造。英美行行政法亦深深受大陸行行政法尤其其是法國(guó)行行政法的影影響。開(kāi)始始注重對(duì)公公共利益的的保護(hù)。公公益與私權(quán)權(quán)的平衡成成為西方依依法行政的的一大趨勢(shì)勢(shì)。依法行行政的發(fā)展展過(guò)程實(shí)際際上就是其

31、其價(jià)值取向向與真理追追求之間不不斷的相互互肯定與相相互否定的的互動(dòng)過(guò)程程。在我們們把公法關(guān)關(guān)系亦看作作公法契約約的前提下下，享有國(guó)國(guó)家主權(quán)的的主體與行行政權(quán)行使使的主體之之間，即公公眾與政府府之間，是是有所約定定的。這個(gè)個(gè)約定的內(nèi)內(nèi)容就是給給后者一定定利益的同同時(shí)使前者者獲得更大大更多的利利益。同時(shí)時(shí)，政府對(duì)對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)務(wù)的管理正正在趨于復(fù)復(fù)雜化和擴(kuò)擴(kuò)大化，而而現(xiàn)代社會(huì)會(huì)行政機(jī)構(gòu)構(gòu)體系的金金字塔結(jié)構(gòu)構(gòu)導(dǎo)致低層層行政官員員對(duì)行政管管理事態(tài)又又更多的接接觸，他們們不僅負(fù)責(zé)責(zé)執(zhí)行政策策法律，還還提出法律律建議與草草案，因而而往往這些些官員的專專業(yè)經(jīng)驗(yàn)積積累比較深深厚，素質(zhì)質(zhì)進(jìn)步比較較顯著，這這中特定知

32、知識(shí)技術(shù)和和經(jīng)驗(yàn)是高高層官員幾幾乎沒(méi)有機(jī)機(jī)會(huì)獲得的的，但從兩兩者掌握的的決策權(quán)來(lái)來(lái)看，卻是是后者高于于前者。基基于這樣的的形勢(shì)，在在行政主主體義務(wù)設(shè)設(shè)定的失衡衡及價(jià)值選選擇xxxv一一文中，作作者總結(jié)提提出了我國(guó)國(guó)行政權(quán)力力設(shè)定的正正當(dāng)性準(zhǔn)則則應(yīng)該至少少包括服務(wù)務(wù)價(jià)值準(zhǔn)則則，事態(tài)軸軸心準(zhǔn)則和和民主價(jià)值值準(zhǔn)則。即即行政主體體在權(quán)力行行使和義務(wù)務(wù)履行時(shí)必必須把為公公眾提供公公共服務(wù)作作為評(píng)價(jià)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。處在在中層以下下的機(jī)構(gòu)要要平衡服從從上司和服服從管理事事態(tài)兩種需需要選擇，但但正當(dāng)?shù)膫悅惱碓u(píng)價(jià)準(zhǔn)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)是是以事態(tài)為為軸心。行行政權(quán)如果果不受約束束就是專制制。公民品品行和公共共利益是公公共行政的的核心

33、規(guī)范范標(biāo)桿;公公共行政必必須與政治治的憲政目目標(biāo)和過(guò)程程相聯(lián);公公共行政必必須在憲法法架構(gòu)內(nèi)且且合法。xxvii當(dāng)然盡盡管公共利利益可能是是一個(gè)比較較模糊的概概念，但是是似乎正是是抽象的概概念才有解解釋的余地地，才有自自由裁量的的機(jī)會(huì)，才才有不斷適適應(yīng)情況發(fā)發(fā)展變化的的伸縮性，才才更人性化化。3，法法對(duì)行政的的激勵(lì)規(guī)范性性的法律側(cè)側(cè)重于法律律的靜態(tài)傾傾向，很難難創(chuàng)新出新新的社會(huì)關(guān)關(guān)系，更難難于起到調(diào)調(diào)動(dòng)全社會(huì)會(huì)積極性的的作用。但但是，通過(guò)過(guò)行政法，我我們能夠把把抽象的權(quán)權(quán)利關(guān)系和和社會(huì)關(guān)系系轉(zhuǎn)化為固固定的形式式，使每一一個(gè)特定的的權(quán)利關(guān)系系具有法律律的外殼;同時(shí)，我我們也力圖圖把市場(chǎng)參參與主體

34、傳傳統(tǒng)的政治治信念和經(jīng)經(jīng)濟(jì)信念轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)化為適應(yīng)應(yīng)市場(chǎng)要求求的價(jià)值觀觀念。這種種轉(zhuǎn)化則使使行政法具具有了明顯顯的動(dòng)態(tài)屬屬性。近代法法治將法與與行政、公公民權(quán)利與與行政權(quán)力力對(duì)立起來(lái)來(lái)并不能限限制政府權(quán)權(quán)力的擴(kuò)張張，不能適適應(yīng)當(dāng)代社社會(huì)的法律律秩序和法法律制度對(duì)對(duì)公共權(quán)力力的強(qiáng)烈依依賴，通過(guò)過(guò)法律來(lái)嚴(yán)嚴(yán)格控制行行政權(quán)的行行使不是解解決政府守守法的最佳佳途徑。在在現(xiàn)代社會(huì)會(huì)，政府在在憲法和法法律規(guī)定的的權(quán)限范圍圍內(nèi)行使權(quán)權(quán)力是保障障公民權(quán)利利的最主要要的手段，現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)經(jīng)濟(jì)與科技技的發(fā)展使使得公民權(quán)權(quán)利的范圍圍不斷擴(kuò)大大，同時(shí)，公公民權(quán)利的的保障越來(lái)來(lái)越依賴于于政府積極極主動(dòng)地行行使權(quán)力，沒(méi)沒(méi)有政府的

35、的積極保障障，公民權(quán)權(quán)利就不能能有效行使使。因此，政政府行政權(quán)權(quán)的存在與與擴(kuò)大本身身并不與法法治相沖突突，法一方方面要控制制行政權(quán)的的行使，防防止行政權(quán)權(quán)濫用和非非理性膨脹脹，且控制制的方法不不應(yīng)當(dāng)是采采用消極的的辦法，而而應(yīng)當(dāng)通過(guò)過(guò)完善民主主制度和消消除公民與與政府之間間權(quán)力關(guān)系系的對(duì)立狀狀態(tài)來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn);另一方方面要激勵(lì)勵(lì)行政主體體在法定職職權(quán)范圍內(nèi)內(nèi)積極有效效地行使行行政權(quán)，成成為守法與與自律的行行政，更多多地造福于于社會(huì)，更更好地服務(wù)務(wù)于人民。在“法律律空白”地地帶和法律律有漏洞之之處，行政政要兼顧公公共利益和和個(gè)人利益益，要以實(shí)實(shí)現(xiàn)公益和和私益的最最大化為宗宗旨，充分分發(fā)揮其能能動(dòng)作用，

36、并并推動(dòng)法律律向更加健健全和完善善的方向發(fā)發(fā)展，為自自己的有效效運(yùn)作奠定定合法性基基礎(chǔ)。法治型型的決策機(jī)機(jī)制則具有有諸多的優(yōu)優(yōu)點(diǎn)，一是是權(quán)力精英英在決策過(guò)過(guò)程中的作作用受到社社會(huì)力量的的限制，各各種政治力力量、利益益集團(tuán)乃至至公民個(gè)人人，都可以以不同程度度地對(duì)決策策過(guò)程進(jìn)行行牽制和施施加影響，這這就使決策策能反映和和維護(hù)社會(huì)會(huì)的公共利利益。二是是能集中更更多人的智智慧和經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)，降低權(quán)權(quán)力精英的的人格對(duì)決決策的影響響，從而保保證決策的的嚴(yán)密、科科學(xué)。三是是決策按科科學(xué)程序進(jìn)進(jìn)行，保證證了決策的的有序性。現(xiàn)代社會(huì)會(huì)中，政府府與社會(huì)個(gè)個(gè)體正在逐逐步的相互互滲透。國(guó)國(guó)家的服務(wù)務(wù)職能不斷斷發(fā)展與增增強(qiáng)，

37、公民民對(duì)社會(huì)事事務(wù)管理的的積極參與與，也愈發(fā)發(fā)顯得必要要。政府與與個(gè)人對(duì)峙峙的觀點(diǎn)逐逐漸不能僵僵硬的用來(lái)來(lái)解釋公共共行政時(shí)代代的社會(huì)中中政府與公公眾之間的的對(duì)立統(tǒng)一一關(guān)系。在在公民權(quán)利利日益覺(jué)醒醒的過(guò)程中中，法治的的民主和權(quán)權(quán)利觀念必必然要作為為行政改革革的基本導(dǎo)導(dǎo)向之一。法治的民民主觀要求求公民實(shí)現(xiàn)現(xiàn)最大程度度的富有意意義的參與與，現(xiàn)代行行政的各種種激勵(lì)性手手段正是為為了適應(yīng)這這種“參與與”和民主主的要求?，F(xiàn)代行行政的價(jià)值值目標(biāo)主要要在于效率率和民主，其其價(jià)值取向向并不只是是維持有序序行政，更更在于通過(guò)過(guò)行政法治治的推行來(lái)來(lái)實(shí)現(xiàn)更多多的公民自自由。雖然然公民的參參與一定程程度上對(duì)行行政效率可

38、可能會(huì)有一一些影響，但但是，如果果公民的參參與發(fā)揮了了其應(yīng)有的的作用，即即公民的參參與被真正正的廣泛吸吸納，公眾眾的需求因因此而得到到充分的滿滿足，那么么行政的終終極目的已已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，對(duì)對(duì)效率的影影響也是值值得的。何何況，科學(xué)學(xué)的參與機(jī)機(jī)制不僅有有利于提高高行政效率率，同時(shí)還還體現(xiàn)了現(xiàn)現(xiàn)代行政與與行政法公公平、公正正、公開(kāi)的的價(jià)值取向向。盡管存存在公共利利益與個(gè)體體利益的沖沖突，但這這些利益中中都不同程程度的體現(xiàn)現(xiàn)著社會(huì)整整體利益，兩兩者在深層層次上存在在著合作的的必要性與與可能性。而制約機(jī)機(jī)制只能部部分的實(shí)現(xiàn)現(xiàn)現(xiàn)代行政政法的價(jià)值值目標(biāo)，消消極的制約約對(duì)這種合合作并已經(jīng)經(jīng)不能給予予充分的支支持，因此此必然需要要消極行政政與積極行行政之間的的和諧，重重塑現(xiàn)代行行政民主，促促進(jìn)行政與與法的互勵(lì)勵(lì)互動(dòng)，重重構(gòu)現(xiàn)代行行政法的過(guò)過(guò)程?？傊?，隨隨著現(xiàn)代行行政的發(fā)展展，傳統(tǒng)的的依法行政政原則必須須予以重新新解釋。社社會(huì)經(jīng)濟(jì)和和科學(xué)技術(shù)術(shù)迅猛發(fā)展展，社會(huì)生生活和國(guó)家家生活日益益紛繁復(fù)雜雜，世界各各國(guó)對(duì)加強(qiáng)強(qiáng)公民權(quán)的的保障亦